關于工業用地成片開發方案編制的若干思考以江夏區法泗街和烏龍泉街成片開發方案為例

張艷艷

根據2020年1月1日起正式實施的《土地管理法》第45條第5款規定：在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的；同時，根據《自然資源部關于印發〈土地征收成片開發標準（試行）〉的通知》（自然資規〔2020〕5號）和《省自然資源廳關于印發湖北省土地征收成片開發實施細則（試行）的通知》（鄂自然資規〔2021〕3號）有關規定，非公益性土地征收均須編制土地征收成片開發方案，因此，征收工業用地須編制成片開發方案，符合成片開發方案編制的相關要求。公益性用地比例達到40%是成片開發方案的硬性要求，也是一個需滿足的關鍵條件。然而工業用地大多位于產業園區，周邊以道路和綠化為主，很難滿足公益性用地比例達到40%以上要求。且劃入成片開發范圍內的土地，公益性用地如未納入征收范圍，后期很難保證實施，公益性用地的實施成為“空中樓閣”。

一、工業用地成片開發方案編制存在的問題探討

1. 編制周期較長

成片開發方案是實施非公益性土地征收的先決條件之一，編制成片開發方案過程中，需聽取人大代表、政協委員、社會公眾和有關專家學者的意見；需征求開發范圍涉及的村集體經濟組織和村民代表意見，取得農村集體經濟組織三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意；需征求相關部門意見和進行網上公示。編制方案時間較短，方案編制完成之后，征求完成所有這些意見短則一個月，長則幾個月。

以我院2022年編制的兩個工業用地成片開發方案為例。法泗街農產品加工園成片開發方案編制開始于2022年4月編制，5月完成文本、圖件和數據庫成果，7月底完成意見征求工作。根據意見進行修改完善，接下來需出具各種函及區政府相關文件方可報武漢市自然資源和規劃局進行預審，再根據預審意見修改，修改完善之后召開專家評審會，評審后進一步根據專家意見修改完善上報武漢市政府審批，取得武漢市政府批復后上報湖北省自然資源廳備案，同時上報自然資源部備案，這一系列流程全部完成該方案才算編制完成。法泗街農產品加工園成片開發方案于2023年1月25日完成自然資源部備案，歷時10個月。烏龍泉街將軍山工業園片區土地征收成片開發方案2022年5月開始，同樣的程序，2023年5月5日完成自然資源部備案，歷時一年。編制周期較長。

圖1 法泗街農產品加工園片區土地征收成片開發案位置圖

圖2 烏龍泉街將軍山工園片區土地征收成片開發案位置圖

2. 公益性用地比例難滿足

根據集約節約用地原則以及配套實施集中建設原則，工業用地集中布局在產業園，工業用地周邊的配套設施用地多為道路用地和綠化用地等。因此，對于工業用地成片開發方案中公益性用地占比不低于40%的要求難以滿足。

法泗街農產品加工園片區周邊緊鄰法泗中學和規劃小學以及法泗街中心衛生院和馬法路，成片開發范圍將這些一并劃入，公益性用地比例達到45%，主要是該方案中征收的土地是農產品加工園，為一類工業用地，無污染，周邊公益性用地較多，可以滿足公益性用地比例要求；烏龍泉街將軍山工業園片區征收土地包括一宗居住用地、兩宗工業用地，緊鄰居住用地周邊為行政辦公用地、社會停車場用地和防護綠地，該成片開發方案公益性用地比例為40.54%。這兩個方案公益性用地比例符合要求，烏龍泉街剛好滿足。我們實際工作中接觸到江夏區南部鄉鎮有的工業用地需征收，周邊根本無公益性用地，公益性用地比例無法滿足。《湖北省土地征收成片開發實施細則（試行）》，“若低于40%且確實難以提高的，不得低于縣域國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內（城市規劃范圍內建設用地）的現狀公益性用地比例，且每年公益性用地比例低于40%的土地征收成片開發方案不得超過1個。”也就是公益性用地不滿足40%的方案每年僅有一個。

圖3 法泗街農產品加工園片區土地征收成片開發案公益性用地比例圖

圖4 烏龍泉街將軍山工園片區土地征收成片開發案公益性用地比例圖

3. 公益性用地可能成為“空中樓閣”

根據《自然資源部關于印發〈土地征收成片開發標準（試行）〉的通知》（自然資規〔2020〕5號）和《湖北省土地征收成片開發實施細則（試行）》，成片開發范圍內公益性用地如未劃入征收范圍內，一個成片開發方案實施周期為三年，在這三年內公益性用地未開發建設，公益性用地比例如何落實？如何保證公益性用地開發建設？事實上，相當于公益性用地僅劃入成片開發范圍，參與公益性用地比例的計算，但實施周期內并未征收，后期可以直接征收，也可能一直未征收，未開發建設，公益性用地可能成為“空中樓閣”，并未實現真正意義上的“成片開發”，同時也違背成片開發為了“公共利益”而實施的初衷。

4. 開發時序和年度計劃不夠合理

針對成片開發范圍內的征收地塊安排開發時序和年度計劃，有的征收地塊僅一個片區分成三個年度征收，而實際實施中作為一個批次報地，一次性征收。但根據成片開發實施細則，已批準實施的土地征收成片開發方案連續兩年未完成方案安排的年度實施計劃的，或者前兩年完成土地征收規模未達到80%的，以市縣為單位暫停受理土地征收成片開發方案審批申請。因此，鑒于此規定，將一個片區連片地塊分成三個年度征收。

法泗街農產品加工園片區征收地塊按照用途分為17個地塊，分三年實施；烏龍泉街將軍山工園片區征收地塊為五個地塊，分三年實施。

圖5 法泗街農產品加工園片區土地征收成片開發案開發時序圖

圖6 烏龍泉街將軍山工園片區土地征收成片開發案開發時序圖

二、工業用地成片開發方案對策探討

1. 縮短編制周期

編制周期長，主要在于需要征求各種意見，意見回復通常情況較慢，或者某一種意見征求較慢，影響了整個項目進度；2022年上半年“三區三線”劃定工作一直在進行中，也影響了項目進度；2022年開始編制成片開發方案未納入地方當年國民經濟和社會發展計劃，需出具政府承諾。因此，是否可以精簡征求意見種類，中心城區重要地段征求專家學者意見，遠城區是否可以簡化。法泗街征求專家學者意見時候，很難找到了解當地情況的專家學者，對當地情況了解的級別夠不上專家，也影響項目進度；“三區三線”劃定工作已完成，是否在符合要求，很容易判斷；2022年是成片開發啟動之年，當時有的項目未納入當年國民經濟和社會發展計劃，是否可以在2023年將要征地的項目納入國民經濟和社會發展計劃。

2. 適當降低公益性比例

對于工業用地，是否可以適當降低公益性用地比例。因工業用地位于產業園區，周邊的公益性用地一般為道路和綠化。40%的公益性用地比例難以滿足，被迫擴大成片開發范圍。開發范圍不能重復，也會導致下一個未征收地塊在征收前編制成片開發方案時，無法劃定開發范圍。可以借鑒廣東省明確成片開發范圍內包含多個擬征收地塊時，擬征收地塊面積不得小于成片開發范圍面積的60%。上海明確產業基地公益性比例一般不低于15%，產業社區一般不低于20%。安徽省建議將工業區公益性用地比例不低于40%調整為不低于 25%，保障工業區節約集約用地，提高工業區土地使用效率。

3. 合理安排開發時序和年度計劃

根據《省自然資源廳關于印發湖北省土地征收成片開發實施細則（試行）的通知》（鄂自然資規〔2021〕3號）有關規定，“土地征收成片開發方案實施周期為3年”，“已批準實施的土地征收成片開發方案連續兩年未完成方案安排的年度實施計劃的，或者前兩年完成土地征收規模未達到80%的”，以市縣為單位暫停受理土地征收成片開發方案審批申請。鑒于該規定，法泗街和烏龍泉街安排三年內征收完畢，但根據實際情況，法泗街征收范圍為一個片區，將一次性征收，烏龍泉街三個地塊，實際征收一次性征收完畢。因此，建議按照實際情況合理安排開發時序和年度計劃，更符合征收實際情況，也更便于管理。

三、結論與建議

1. 結論

結合法泗街和烏龍泉街已經編制完成的土地征收成片開發方案，得出結論：由于成片開發方案需征求意見較多，加之一些客觀原因，編制周期較長；劃入成片開發范圍內的公益性用地，僅有部分納入征收范圍，部分未納入征收范圍，未納入征收范圍的公益性用地可能三年內不安排征地，導致公益性用地的比例成為“空中樓閣”；鑒于實施細則的相關規定，開始時序和年度計劃的安排和實際實施情況可能不符。

2. 建議

建議開發方案根據地段簡化一些征求意見流程，如重要地段、中心城區地塊成片開發方案征求專家意見，遠城區適當精簡流程；適當降低工業用地成片開發方案公益性用地比例；根據地塊大小及實施安排符合實際的開發時序和年度計劃，更好地促進成片開發方案的編制和實施，保障成片開發方案的可操作性，實現真正意義上的“成片開發”。