基本公共服務均等化水平測度：可及性與受益性視角

宋佳瑩，郭 璟

（南京大學政府管理學院，南京 210023）

0 引言

目前，我國基本公共服務均等化水平在不同地區間存在較大的不平等，進而導致不同地區的經濟發展均呈現差異化、不均衡的發展趨勢。如何增強基本公共服務的可及與受益性，進一步實現基本公共服務均等化，這一現實問題已經成為現階段的重要課題。

已有研究表明，基本公共服務核心問題主要是“基本公共服務的分配問題”，需要從基本公共服務的供給機制、方式及政府供給的公平與效率等方面來測度和評價基本公共服務均等化水平[1]。研究方法層面，學者們主要基于多層次指標體系，利用層次分析法、主成分分析法、熵權法、熵權TOPSIS 法等構造綜合評價指標對基本公共服務進行測度，并利用變異系數、基尼系數或者泰爾指數測算其在地區間、城鄉間的不平等程度[2,3]；也有學者利用收斂模型分析基本公共服務均等化的變化趨勢與收斂特征[4]。指標選取視角層面，多數文獻以社會保障和就業支出、環保服務、基礎設施服務、教育服務、醫療衛生服務、公共安全服務等方面為對象，選取覆蓋單方面或多方面的指標來測算地區間、城鄉間基本公共服務均等化水平，但其次級指標的選取主要基于供給視角[5—8]。趙怡虹和李峰（2009）[9]基于財政能力差異視角，選取公共服務財政支出相關指標進行測度，但較為片面，不能全面地反映該地區基本公共服務均等化情況。也有學者提出基本公共服務均等化水平的測度應包括投入維度與產出維度，雖然基于這一視角來反映基本公共服務均等化更為全面，但這也使得測算結果更加績效化，無法反映不同地區居民的受益情況[10]。

本文基于2015—2020 年相關指標數據，從可及性與受益性視角選取指標來測度不同地區基本公共服務均等化水平，旨在從宏觀層面分析2015—2020 年公共服務政策的實施成效，以期提供合理可行的建議。

1 基本公共服務均等化理論視角

許多學者基于不同的理論視角，分析基本公共服務均等化的評判標準及評價維度。如基于庇古的福利經濟學中社會福利思想、社會福利函數理論、補償原則以及阿瑪蒂亞·森的福利思想和帕累托最優定理、次優理論及第三優理論等，認為基本公共服務應達到福利最優的效果[11]。也有學者根據約翰·羅爾斯的正義論，基于由分配的結果公正、起點公正和過程公正這三個要素，推斷基本公共服務的三大原則：受益均等、主體廣泛、優惠合理[12]。在此基礎上，康健和姜曉萍（2020）[13]利用正義論三要素分析基本公共服務均等化的價值訴求和實現政策目標之間的內在聯系，構建實現基本公共服務均等化的三重評價維度：政策環境公平、供給水平發展、人民群眾滿意。尚虎平和石夢琪（2021）[14]則認為僅從西方經濟學中尋找理論依據對中國基本公共服務發展的現實解釋與指導效果較為有限，需要結合中國國情，提出必須結合習近平新時代中國特色社會主義思想探究基本公共服務可及、受益、均等發展的理論歸依。

根據已有理論研究，本文綜合考慮基本公共服務的可獲得性、受益性以及享受均等性，從公共產品視角對基本公共服務均等化進行測度與評價。鮑溫模型通過局部均衡分析比較私人產品和純公共產品提供之間的差異，提出公共產品提供的均衡條件。該模型認為公共產品具有非競爭性、非排他性，其最優供給（體現了居民對基本公共服務的可及能力）與最優消費（體現了居民對基本公共服務的受益能力）是等價的，即當公共產品的供需相等或者近乎相等時，公共產品達到最佳供給狀態[15]。國內學者丁元竹（2009）[16]提出，基本公共服務均等化與可及性意義相同，均是指資源配置的均等化。即在稅負類似的情況下，公共項目的可及性、資源配置的均等化就是基本公共服務的可及性。也有許多學者基于此理論從供給視角研究基本公共服務均等化，認為均等化等同于可及性。然而，大多數公共產品很難同時具有非競爭性與非排他性，將之稱作準公共產品更為合適。俱樂部理論指出，基本公共服務的供給（體現出可及性）在俱樂部成員和非成員之間存在差異，且其俱樂部屬性使之在俱樂部內部存在擁擠性，也導致俱樂部內部成員之間的受益能力存在差異[17,18]。換而言之，作為準公共產品的基本公共服務，其基于供給與受益兩個維度的差異使基本公共服務的可及性與受益性產生差異，即供給均等化并不等同于受益均等化。這也導致從供給視角研究基本公共服務均等化的解釋力度有限。基本公共服務的可及性與受益性差異都會影響民眾的福利水平。郭小聰和劉述良（2010）[19]也認為基本公共服務均等化概念要從作用過程的均等化（體現可及性）與結果的均等化（體現受益性）來闡述。可見，基本公共服務均等化的分析，既要充分考慮可及性又要考慮受益性，基于此，本文將基本公共服務均等化分為基本公共服務可及性與受益性兩個層面進行研究。

2 研究設計

2.1 研究方法

2.1.1 基本公共服務均等化水平測算模型

本文使用熵權法對中國31個省份（不含港澳臺）基本公共服務均等化的可及性、受益性進行綜合測度。首先，對反映基本公共服務均等化的各個指標數據進行標準化處理，正向指標和負向指標的標準化公式為：

其中，xij表示對應指標的初始值，sj表示對應指標的標準差，而表示各個指標標準化后的值。由于不同指標標準化后有可能出現負值而造成后續無法進行計算，故對其進行平移處理，平移的幅度為A。選取能夠使所有指標標準化后的數值為正的最小正整數，即參數A的確定取決于標準化后數據的最小值。平移后數值Zij為：

其次，對各個反映基本公共服務均等化的指標進行同度量化，計算不同地區對應指標占該總指標的比例Pij：

再次，計算對應指標的信息熵ej：

最后，對不同地區基本公共服務的可及性與受益性綜合水平進行測算，并計算基本公共服務均等化水平：

其中，Yjundeng,i為基本公共服務均等化水平，Ykeji,i為基本公共服務可及性，Yshouyi,i為基本公共服務受益性；wkeji為基本公共服務可及性指標權重，wshouyi為基本公共服務受益性指標權重，這兩個指標權重的測算方法與wj一樣。

2.1.2 基尼系數與泰爾指數

本文在測算基本公共服務均等化水平的基礎上，進一步計算其可及性、受益性及其綜合均等化水平的基尼系數與泰爾指數，以反映公共服務在地區間的不平等程度。公式如下：

式（8）為基尼系數計算公式，gini為對應的可及性、受益性與綜合均等化基尼系數，μ為對應的可及性、受益性與綜合均等化水平的平均值，N表示省份個數，yi1和yi2分別表示第i1和第i2個省份對應的可及性、受益性、均等化水平。式（9）為泰爾指數計算公式，G為國內生產總值，gi表示地區生產總值，PU為全國對應的可及性、受益性、均等化水平，pui為不同地區對應的可及性、受益性、均等化水平。

2.2 指標選取及數據來源

2021 年國家發展改革委等部門聯合印發的《“十四五”公共服務規劃》，將公共服務的主要范圍確定為幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、逝有所安、住有所居、弱有所扶、行有所暢、環境有改善、優軍服務保障、文體服務保障、公共安全保障這13個領域。公共服務包括基本公共服務與普惠性非基本公共服務，而本文主要通過作為基本公共服務重要組成部分并與居民生活、生產直接相關的公共服務項目來研究各地區基本公共服務的可及性、受益性及其均等化程度。基于指標選取合理化與全面化的要求，選取對應的一級指標包括基本公共服務可及性與基本公共服務受益性，二級指標包括醫療衛生、公共教育、公共設施、公共文化、社會保障與就業共5個層面的可及性與受益性，以測算中國不同地區基本公共服務可及性、受益性以及均等化水平。指標選取結果及對應不同指標的權重（利用熵權法測算的結果）分別見表1 與表2。數據來源于國家統計局官方網站，初中入學率與學齡兒童入學率來源于教育部官方網站。

表1 基本公共服務可及性評價指標體系

表2 基本公共服務受益性評價指標體系

從可及性指標權重來看，公共教育可及性的權重最大，為0.3494，其次是社會保障與就業可及性。從權重占比可以看出，如果要提升居民對基本公共服務的獲得感或者可及能力，就必須增強居民對教育的公平獲得能力，也要提升體現民生的社會保障與就業支出水平，進一步改善民生。從受益性指標權重來看，社會保障與就業、醫療衛生等公共服務項目的獲益占比最大，社會保障與就業、醫療衛生等作為公共服務的重要組成部分，也更加能夠體現居民從中受益的能力。公共教育受益性權重較小，許多研究表明地區間的教育水平差異是地區間經濟與民生差異的重要影響因素之一，由此可見，公共教育的可及性、受益性尤為重要，要持續增加對公共教育的投入。

3 基本公共服務均等化水平測度結果

3.1 基本公共服務可及性與受益性測度結果

基本公共服務可及性與受益性測度結果見圖1與圖2。

圖1 各省份基本公共服務可及性測度結果

圖2 各省份基本公共服務受益性測度結果

由圖1 可知，從省份層面來看，不同省份基本公共服務可及性均有不同程度的增長。從全國層面來看，基本公共服務的可及性一直呈現遞增趨勢。分地區來看，西部地區的省份增速要快于其他地區省份，北京、上海、浙江、江蘇、廣東等省份的基本公共服務可及性相對較高，究其原因，可能是源于這幾個省份經濟發展、科技發展速度較快，且居民的生活水平較高；西藏基本公共服務的可及性較高，主要源于政府對偏遠地區的偏向性財政投入。由此可知，基本公共服務在不同省份中的可獲得性存在差距。由圖2可知，總體來說，基本公共服務受益性逐步提高，一方面得益于在經濟發展由高速增長向高質量增長轉變的背景下，國家為改善民生增加了對基本公共服務的投入，也進一步增強了居民對公共服務的獲得感與受益能力；另一方面也得益于“十三五”時期國家進一步推進基本公共服務均等化的一系列政策出臺[20]。但從各省份的數值來看，與基本公共服務可及性類似，北京、江蘇、上海、廣東等省份的受益性較高，表明這些省份居民的受益能力較強；而對于內蒙古、遼寧、黑龍江、海南等省份的居民，他們從基本公共服務中受益的能力較弱。原因也主要在于經濟發展水平的差異，東中部地區的省份經濟發展較快，對于基本公共服務有更多的資金投入，而西部地區由于經濟發展尤為落后，其基本公共服務的投入主要依賴于國家的偏向性補貼。

基本公共服務可及性與受益性水平地區間差異測度結果見圖3 與圖4。由圖3 可知，反映可及性差異的泰爾指數呈現縮小趨勢，說明居民對公共服務的可及能力差距逐步縮小。進一步從基尼系數來看，各地區的基尼系數也有所下降，但中部地區可及性差距擴大，需要增加中部地區居民對公共服務的可及性。由圖4可知，全國及三大地區的泰爾指數均呈現不同程度的下降趨勢，表明地區間基本公共服務受益性差距在逐漸縮小。從測算結果來看，全國和三大地區可及性與受益性的差異程度不同，反映出居民從中的受益能力表現出地區異質性。

圖3 基本公共服務可及性基尼系數與泰爾指數

3.2 基本公共服務均等化水平的綜合測度結果

基本公共服務均等化水平的測算結果見圖5。從各省份的變化趨勢來看，各省份在“十三五”期間的基本公共服務均等化水平大體上呈現遞增趨勢，且增長趨勢均較為明顯。全國層面的基本公共服務均等化水平也表現出遞增趨勢。究其原因，隨著《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》的出臺，政府致力于推動基本公共服務均等化，鼓勵地方政府加強基本公共服務供給，確保不同地區居民享有相近水平的教育、醫療、養老等服務。伴隨經濟進入高質量發展階段，政府為縮小城鄉差距，也采取了一系列政策措施，主要包括改善農村基礎設施、提高農村居民的醫療和教育水平，使農村地區的基本公共服務逐漸趨于均等。此外，隨著社會保障體系的不斷完善，包括養老保險、醫療保險等制度的建設與統籌層次的提高，不同地區的居民能夠更平等地享受到相應的基本公共服務，最終有利于各省份基本公共服務均等化水平的提升。其中，山西、黑龍江、安徽、福建、湖北這5個省份在2015年的基本公共服務均等化水平高于2016年，從原始指標數據來看，2015年這幾個省份對應的藝術表演團體國內演出觀眾人次、醫療衛生機構門診健康檢查人數比2016 年高出一倍以上，也成為導致2015年均等化水平較高的主要原因。

圖5 基本公共服務均等化水平測度結果

從各省份的測算結果來看，北京、江蘇、浙江、上海、廣東等省份基本公共服務均等化水平比其他省份要高，尤其是比大部分西部地區省份（如青海、新疆等）要高出許多。這主要是由于北京、江蘇等省份處于經濟發達地區，擁有更多的財政資源投入基礎設施、教育、醫療等服務建設，提高其基本公共服務水平；同時，經濟發達地區具有人才和科技集聚效應，能夠吸引更多的人才和高端科技產業，如醫療、教育等領域的高水平人才在這些地區集聚，這也為基本公共服務提供了更好的支持，從而提高了服務水平。因此可以得出，地區基本公共服務均等化水平較低的根本原因在于經濟發展水平低下與財政薄弱。若要提高各地區基本公共服務均等化水平，就要從根本上發展經濟，增加其財政資金來源并進行合理分配，也就是說，既要“做大蛋糕”也要“分好蛋糕”。

基本公共服務均等化基尼系數與泰爾指數測算結果見圖6。

圖6 基本公共服務均等化基尼系數與泰爾指數

從全國層面來看，兩個指數均反映了中國基本公共服務均等化水平的差異在逐漸縮小。分地區來看，均等化水平仍存在地區異質性，東中部地區均等化水平的差異較之西部地區要大很多。三大地區內部公共服務的均等化差異仍較大，諸多研究表明，地區間的差異主要表現在城鄉之間的差異，公共服務在城鄉之間的投入本身就存在很大差距，這也擴大了地區內部公共服務均等化差異；加之省份之間的投入差異，城鄉間、省份間等差異的加總進一步擴大了不同地區內部均等化水平差距。因此，財政投入應偏向對農村與經濟落后地區的公共服務投入，進一步優化地區內部與地區之間民生服務資源的配置，提高居民對于基本公共服務的可及性。

4 結論與建議

本文從基本公共服務的可及性與受益性視角對其均等化水平進行測度并分析其演進趨勢。通過可及性與受益性來綜合反映基本公共服務均等化，并基于2015—2020 年中國31 個省份的面板數據進行綜合測度與分析，得出以下結論：第一，對于基本公共服務可及性，不同省份基本公共服務可及性在研究期內均有不同程度的增長，意味著全國居民對基本公共服務的可及能力逐步上升。反映可及性差異的指標值也正在降低，但這一趨勢表現出地區異質性，中部地區的基尼系數有所提高，差距逐漸擴大，東部地區與西部地區則發展趨勢良好。第二，對于基本公共服務受益性，總體上，各省份基本公共服務受益性不斷提高，但基本公共服務在廣東、北京、上海、江蘇等省份受益能力較高，在西部地區省份則相對較低。全國及三大地區的基本公共服務受益性差距均呈現不同程度的下降趨勢且存在異質性，需要進一步采取措施縮小差距。第三，對于基本公共服務均等化水平，從省級層面來看，2015—2020 年各省份基本公共服務均等化水平呈現遞增趨勢，而西部地區均等化水平相對落后；從全國層面來看，基本公共服務均等化水平在2015—2020 年保持持續增長趨勢。從基本公共服務均等化的差異結果來看，雖然不同地區內部基本公共服務差異仍然存在，但這一差異正逐漸縮小。

基于此，提出以下建議：第一，適度增加對農村地區、中西部地區一些落后地區的基本公共服務資金與服務投入，設定合理、普遍適用的供給標準。經濟欠發達地區應增加對民生保障類公共服務的投入。中央政府應對地方政府給予財政支持，重點增加對均等化水平較低且經濟發展較為落后的中西部地區的財政轉移支付，既增加了基本公共服務的可及性，也提高了居民從中受益的能力，促進地區間基本公共服務均等化協調發展。第二，建立健全基本公共服務人力、財力、物力投入的激勵與監督機制。完善其供給激勵機制，激勵并鼓勵市場、政府、社會組織等多元主體主動參與，可以采用簽約外包、特許經營等方式參與供給，提高供給效率。進一步完善對基本公共服務標準制定、投入、均等化結果的監督機制。通過對基本公共服務供給的動態化、全程化制定監督政策，多元主體共同監督，實現公共服務投入透明化、財政透明化。