國家級都市圈：中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心增長極

曉睿

作為地理空間上的高層次和緊密型組織形態(tài)，未來國家級都市圈將扮演中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展主引擎和核心增長極的重要角色。

伴隨著前不久廣州都市圈和深圳都市圈獲得國家發(fā)改委的同意批復(fù)，國家級都市圈再度擴容，并且2023年國家發(fā)改委一口氣批準(zhǔn)了五個國家級都市圈，顯示啟動不到三年時間的國家級都市圈落地推進顯著提速；而更值得注意的是，區(qū)別于先前已獲批的都市圈，廣州都市圈和深圳都市圈都是一線城市都市圈，意味著上海都市圈與北京都市圈很大概率會在2024年獲得政策加持。作為地理空間上的高層次和緊密型組織形態(tài)，未來國家級都市圈將扮演中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展主引擎和核心增長極的重要角色。

國家級都市圈的幾大標(biāo)配

都市圈是指以超大特大城市或輻射、帶動功能性強的大城市為核心、由周邊與其有密切聯(lián)系的中小城市和小城鎮(zhèn)為主體組成的具有圈層式結(jié)構(gòu)特征的地域空間形態(tài)。用都市圈城市間人員往來的距離觀察，都市圈往往表現(xiàn)出的有效活動范圍為1小時通勤圈，對應(yīng)的核心城市半徑大約50—100公里，地域面積2萬多平方公里。清華大學(xué)的研究報告據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)整理出了全國共有34個都市圈，但不是每個都是國家級都市圈，目前官方批準(zhǔn)的國家級都市圈12個，它們是南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈、長株潭都市圈、西安都市圈、重慶都市圈、武漢都市圈、杭州都市圈、沈陽都市圈、鄭州都市圈，以及廣州都市圈和深圳都市圈。與普通層級的都市圈相比，國家級都市圈一般具有以下五個顯著標(biāo)配。

超大經(jīng)濟體量。一個國家級都市圈既稱得上是地方最主要的經(jīng)濟“糧倉”，也是全國GDP最強大的產(chǎn)出“富地”。在目前批準(zhǔn)的12個國家級都市圈中，深圳都市圈經(jīng)濟總量最大，GDP合計4.9萬億元，最小經(jīng)濟規(guī)模的沈陽都市圈GDP也超過1.3萬億元，已批12個國家級都市圈GDP總量約為38.3萬億元，相當(dāng)于全國GDP的32%。因空間范圍相對固定，內(nèi)部經(jīng)濟一體化更易形成，都市圈的潛在生產(chǎn)率也會更高。初步估算，未來10年，目前的12大國家級都市圈每年至少可為全國GDP貢獻2個百分點。

超高城市能級。目前國家級都市圈均以省會城市或者中央直轄市作為核心城市進行規(guī)劃和創(chuàng)建，核心城市也是都市圈的主中心，具有較強的輻射與帶動力；主中心之外是城市副中心，可全力承接主中心分離出的非核心功能，最外圍的是由中小城市和小城鎮(zhèn)組成的衛(wèi)星城，重點負責(zé)產(chǎn)業(yè)與勞動力要素的轉(zhuǎn)移安置與創(chuàng)新成果的應(yīng)用，因此，都市圈就是城市群的核心，借助都市圈這一新的載體，不同層次的城市能量得以實現(xiàn)有機與高效的交互。

超硬創(chuàng)新資源。都市圈是各類人才尤其是高端人才的密集地，更是先進技術(shù)創(chuàng)新的策源地；一個都市圈中，不僅存在著國內(nèi)頂級重點大學(xué)以及在全球極具競爭力的重點學(xué)科與專業(yè)，也遍布著許多有世界級影響力的高水平技術(shù)研發(fā)機構(gòu)和重大科學(xué)科研裝置，各種國家重點實驗室、國家工程研究中心以及區(qū)域性技術(shù)平臺等集群創(chuàng)新資源高度策應(yīng)與協(xié)同，產(chǎn)生重大技術(shù)聚變與創(chuàng)新規(guī)模效應(yīng)，最終外溢而成新質(zhì)生產(chǎn)力。

超強產(chǎn)業(yè)集群。與創(chuàng)新資源的高度集聚緊密相連，都市圈自然是成果轉(zhuǎn)化的應(yīng)用高地，不僅產(chǎn)業(yè)齊全與鏈條完整，而且產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新構(gòu)成正反饋，圈內(nèi)更容易高頻與深度發(fā)生產(chǎn)業(yè)的重組與升級，市場力量對資源的優(yōu)化配置不僅沉淀出了都市圈內(nèi)的全國甚至全球的先進制造業(yè)基地，同時構(gòu)造出了規(guī)模龐大與多樣化的世界級產(chǎn)業(yè)集群，而且先進的產(chǎn)業(yè)集群撕破了行政邊界，協(xié)同與共振效應(yīng)顯著與強烈，可以產(chǎn)業(yè)集聚與擴散的物化形態(tài)充分展示出來。

超能區(qū)域關(guān)聯(lián)。都市圈內(nèi)不僅廣泛分布著由高速公路、國省干線、縣鄉(xiāng)公路等組成的城際公路網(wǎng)，密集蔓延著由干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路以及城市軌道結(jié)成的“四網(wǎng)融合”立體交通系統(tǒng)，而且恢宏羅列著由“通道+樞紐+網(wǎng)絡(luò)”支撐而成的物流運行體系，同時智慧一體化交通服務(wù)平臺靈敏串起與無縫組連各類交運基礎(chǔ)設(shè)施，都市圈之間的地理邊界幾近消失，城市之間幾乎連成一體，人們不再有行政邊界的割裂感與存在感，跨城順暢與便捷通勤成為常態(tài)。

經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主引擎

置于全球范圍觀察，都市圈的創(chuàng)建顯然不是新鮮之事，但對于中國來說卻具有十分明顯的戰(zhàn)略創(chuàng)新意義。首先，國家級都市圈打開了經(jīng)濟持續(xù)增長的全新版圖。都市圈是城鎮(zhèn)化空間中人口最為密集的區(qū)域，消費群體總量大、收入水平高、消費能力強，容易疊加出更充實的經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展動力；不僅如此，都市圈是技術(shù)創(chuàng)新策源地與應(yīng)用高地，產(chǎn)業(yè)集群加速形成的過程也是有效投資擴張的過程，尤其是投資驅(qū)動下的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)不僅是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的主動力，更是非?；钴S的經(jīng)濟增長極；另外，不同梯次的產(chǎn)業(yè)在城市間有序轉(zhuǎn)移，合理的分工與優(yōu)良的布局可引導(dǎo)生產(chǎn)要素配置的邊際改善，同時產(chǎn)業(yè)的協(xié)同共振還會引爆區(qū)域經(jīng)濟增長的動力源；更為重要的是，都市圈中本就存在較為強大的市場自組織能量，如產(chǎn)業(yè)的跨界合作，數(shù)字技術(shù)要素的跨區(qū)域流動等，而受到都市圈生態(tài)環(huán)境的催化，市場化力量必然推動各種行政化壁壘的進一步解構(gòu)，市場活力也得以加速釋放。

其次，國家級都市圈拓展了區(qū)域一體化與同城化以及提高資源配置效率的全新視野。按照規(guī)定，很多城市是沒有資格修建地鐵的，但納入國家級都市圈后，核心城市便可將地鐵延伸至圈內(nèi)城市，比如武漢都市圈獲批后，武漢地鐵11號線并延伸至了鄂州，使得鄂州成為湖北第一個跨入“地鐵時代”的地級市；同樣，廣州都市圈獲得批準(zhǔn)之前，廣州與佛山之間早就鋪設(shè)了三條地鐵線，而待批中的北京和上海都市圈也是地鐵先行，其中上海地鐵11號線早就延伸到了蘇州昆山，北京地鐵22號線不久也將延伸至廊坊。另外，即便是地鐵難以觸達的都市圈邊緣城市，也可通過市域鐵路與地鐵以及高鐵等交通樞紐實現(xiàn)無縫接駁。網(wǎng)絡(luò)化與快捷化的基礎(chǔ)設(shè)施體系不僅打破了都市圈中的地理位置局限，縮短了要素配置的時空距離，也有效降低了要素流動成本和放大了要素配置效率。

再次，國家級都市圈擴開了提升城鎮(zhèn)化以及公共產(chǎn)品與服務(wù)均等化水平的全新空間。目前我國城鎮(zhèn)化率超過了65%，人口從鄉(xiāng)村流向城市、從外圍城市流向核心城市的特征非常明顯，不少超大特大城市由此產(chǎn)生了房價上漲、交通擁堵、環(huán)境惡化、土地供需矛盾突出等一系列“城市病”，為此需要借助都市圈的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移功能予以破除與消解。一方面，高端產(chǎn)業(yè)繼續(xù)留在核心地區(qū)，而非核心功能疏解擴散至周邊中小城市，并在外圍形成若干專業(yè)化產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，包括人口在內(nèi)的生產(chǎn)要素不再按照區(qū)域而流動，而是跟隨著產(chǎn)業(yè)的位移而流轉(zhuǎn)，核心城市人口聚集與公共產(chǎn)品供給不足的矛盾得以緩解；另一方面，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共設(shè)施也將跟隨著產(chǎn)業(yè)聚集與人口流動方向進行配置擴容與升級完善，原來僅存在于核心城市的許多稀缺服務(wù)產(chǎn)品也廣泛外溢到整個都市圈并惠及到更多人群，區(qū)域性與全國性服務(wù)均等化水平由此大幅提升。

第四，國家級都市圈搭建了城鄉(xiāng)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的全新載體。都市圈的本質(zhì)是高度融合的城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活空間，城鄉(xiāng)落差是明顯存在的客觀事實，但好在都市圈可以為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供空間載體，除了都市圈中心城市以較強的區(qū)域集聚與輻射功能對周邊地區(qū)產(chǎn)生顯著的正外部性外，小城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村地區(qū)也可以充分利用都市圈的各類資源條件，挖掘自身資源優(yōu)勢，建構(gòu)起策應(yīng)圈內(nèi)不同層級城市需求的特色產(chǎn)業(yè)，而更重要的是，都市圈在促進基礎(chǔ)設(shè)施通達均衡布局的同時，也能加快公共服務(wù)向鄉(xiāng)村的延伸步伐，帶動農(nóng)村經(jīng)濟與社會的全面發(fā)展，從這個意義上說，國家級都市圈實際就是鄉(xiāng)村振興的重要地域依托。

最后，國家級都市圈創(chuàng)造了城市協(xié)同發(fā)展的全新能量。都市圈內(nèi)各城市通過產(chǎn)業(yè)分工找到各自明確的定位和功能，借助產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制實現(xiàn)都市圈內(nèi)資源的合理高效配置，由此提高了城市的整體競爭力，同時，都市圈通過核心城市和周邊城市、小城鎮(zhèn)的交通互通與空間相向等發(fā)展態(tài)勢，為城市間交換比較優(yōu)勢提供可能性，既可降低中小城市獲取資源要素的成本，也可拓展中心城市的產(chǎn)業(yè)布局寬度，最終實現(xiàn)價值共贏；另外，目前國內(nèi)存在10個城市群，但城市之間的關(guān)系較為松散，發(fā)展紅利很難傳遞擴散，而不同的是，都市圈的空間結(jié)構(gòu)扁平化，所屬區(qū)域經(jīng)濟社會關(guān)聯(lián)更為密切，人才、資金、信息、技術(shù)等創(chuàng)新要素具有穩(wěn)定和全域流動特征，完全可以為城市群進行新的賦能加力，引導(dǎo)城市群邁向高質(zhì)量發(fā)展階段。

協(xié)同是都市圈運行的主旋律

按照國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，到2025年，要形成若干空間結(jié)構(gòu)清晰、城市功能互補、要素流動有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、交通往來順暢、公共服務(wù)均衡、環(huán)境和諧宜居并具有全球影響力的現(xiàn)代化都市圈，同時，已批的12個國家級都市圈均公布目標(biāo)清晰的建設(shè)規(guī)劃，接下來的關(guān)鍵就是落實與推動，尤其是都市圈的利益協(xié)同與動能共振將成為檢驗宏觀政策與微觀規(guī)劃成色與效用的最重要指標(biāo)。

都市圈轄不同城市，而城市嵌入于行政區(qū)內(nèi)，且南京都市圈還跨越了省行政邊界，待批的北京與上海都市圈跨界范圍更廣，其中很可能發(fā)生扭曲市場的行政干預(yù)現(xiàn)象；即便是在同一都市圈內(nèi)，不同城市基于自身利益的最大化，也難免不會展開零和博弈，諸如產(chǎn)業(yè)趨同的沉疴痼疾勢必愈演愈烈；與此同時，核心城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在周期抑制，資源要素溢出過程中不排除會產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”，使得中小城市與中心城市的差距進一步拉大，城市與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的正常程序以及一體化進程由此被打斷?；诖耍叫杞⑵鹜苿佣际腥ㄔO(shè)的協(xié)同治理制度與機制。

首先，要創(chuàng)建多層級的政府協(xié)調(diào)體系。針對不同的跨界區(qū)域，都市圈可以建立省級或者跨省發(fā)展委員會或?qū)ｍ棛C構(gòu)，實施聯(lián)席會議制度，對跨界合作建設(shè)等有關(guān)重大事項進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和提供支持，在此基礎(chǔ)上，建立市級實體工作機構(gòu)作為執(zhí)行協(xié)調(diào)層，同時市轄各區(qū)成立協(xié)調(diào)小組；為防止協(xié)同過程中出現(xiàn)“搭便車”與“公地悲劇”，必須明確各層級協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)責(zé)內(nèi)容與界限，同時提高決策與溝通信息以及執(zhí)行反饋結(jié)果的及時性與透明度。

其次，要創(chuàng)建多維度的協(xié)同制度體系。一方面，都市圈范圍內(nèi)的城市規(guī)劃部門可合作建立“共編、共審、共管”的一體規(guī)劃機制，提升跨界協(xié)同規(guī)劃實施效率和質(zhì)量，并在市級層面構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)劃管理信息平臺，推動基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)、各級各類規(guī)劃成果動態(tài)共享和規(guī)劃管理信息的通報、備案，同時強化規(guī)劃橫向傳導(dǎo)，推動都市圈規(guī)劃與城市群規(guī)劃、城市規(guī)劃等有效銜接；另一方面，可鼓勵不同城市跨界共同組建合作集團或創(chuàng)新聯(lián)合體，并從最高協(xié)調(diào)機構(gòu)層面對實體合作機構(gòu)進行獎勵與補貼；此外，可充分引入市場化力量，?支持社會主體共建合作園區(qū)以及區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新平臺，鼓勵智庫參與都市圈建設(shè)決策咨詢，建立健全第三方評估機制。

再次，要創(chuàng)建多功能的利益分配體系。土地、財稅與投資的平衡協(xié)調(diào)是都市圈跨界合作過程中最為敏感的三大利益點位。對于土地資源，可在跨界合作區(qū)內(nèi)推進創(chuàng)新土地發(fā)展權(quán)協(xié)調(diào)機制，其中針對重點發(fā)展區(qū)域的土地束縛情況，可向都市圈發(fā)展委員會提出申請，通過跨區(qū)域增減掛鉤等形式在合作區(qū)其他行政區(qū)域內(nèi)進行平衡，實現(xiàn)要素向優(yōu)勢地區(qū)集中。對于財稅收益，可建立利益保障機制，通過簽訂協(xié)議等方式，就跨界合作項目的稅收分配范圍、分配辦法等達成共識，以穩(wěn)定合作各方的預(yù)期，最大程度降低地方政府單方面對收益分配的干預(yù)。對于投資管理，可考慮以參股的形式成立政府引導(dǎo)基金，以城市稅收額確定參股比例，同時組建對跨市域投融資平臺，專項負責(zé)跨市重大設(shè)施投資、建設(shè)與運營。

最后，要創(chuàng)建多渠道的耦合開放體系?！岸际腥Α辈皇恰皠萘θΑ迸c“封閉圈”，而是“市場圈”與“開放圈”，雖然單一國家級都市圈不可隨意擴大邊界，但每一個都市圈可以“破圈”，“雙圈”之間更可聯(lián)動與耦合，實現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)的相互重組，由此帶動周邊節(jié)點城市的加入，相應(yīng)疊加出都市圈的更多網(wǎng)絡(luò)節(jié)點、更強網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與更高的網(wǎng)絡(luò)密度，通過都市圈自身的擴展效應(yīng)、都市圈作為增長極的帶動效應(yīng)、都市圈核心城市連接形成發(fā)展軸的拓展效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)效應(yīng)，不斷提升城市能級，輻射帶動外圍城市逐漸成長為次級核心城市，由單中心都市圈向多中心都市圈邁進，最終形成由多中心—網(wǎng)絡(luò)化城市群簇擁的國家級都市圈。