政策擴散的效果評估：政策再創新及演化過程
——基于地方政務服務改革探索中的多模式分析

趙志遠，伊文敬

（南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350）

一、問題的提出

羅杰斯（Everett M.Rogers）在《創新的擴散》一書中提出了政策創新擴散時間形態的S 型曲線——采納創新者數量累計值隨時間呈現出“S”型的變化軌跡，這在創新擴散過程的研究中極具代表性。S型曲線理論指出，對于一項成功擴散的創新，有效傳播的信息和傳播過程中的不確定因素都會隨著時間的推移而不斷減少，使得整個擴散過程呈現出非常典型的正態性[1]240。但S 型曲線對于復雜現實，特別是對于政策擴散現象的解釋存在局限性。一方面，S 型曲線僅關注了系統內部所有個體是否在某一時點采納了創新，并將采納者作為一個信息點記錄下來。由于并未對個案進行追蹤式記錄，它無法反映系統中任何個體的歷時性變化，因而也無法展現一項創新擴散過程的全貌。誠然，在技術擴散中這種對個體的持續追蹤是不必要的；而對于政策擴散其重要性則不言自明。另一方面，羅杰斯在構建S 型曲線時就曾明確表示，它只針對特定系統、特定創新描繪某個新創意在某個系統的成員間成功擴散的情況。而正是這些限制性條件，為研究擴散過程留下了充分的空間。

現實過程中，創新擴散的確是一個漫長而又復雜的過程。擴散研究既要關注整體性的規律，也要洞察個體的變動；既要抓住擴散過程本身，又要將具體的創新擴散置于整個社會發展系統，從而明確研究的現實意義。區別于技術擴散，政策擴散有其自身的特殊性。因此，當擴散理論被引入政策過程研究領域后，擴散過程在邏輯起點、發生條件等方面都產生了變化。其一，政策本身就是一個過程。當政策的生命周期與擴散周期疊加在一起，研究更應當追蹤個案對政策采納的持續性，從而揭示S型曲線未能展現的內容。其二，政策從決策到執行、從縱向各級政府到橫向各政府部門，每個環節都存在政策價值判斷和政策有效性衡量。相關研究大都將關注點放在創新的“擴散”及其“正面效果”上，將政策創新本身的價值視作前提條件。但現實中往往并非如此，這對“什么才是成功的擴散”提出了質疑。

與“成功的”或“有效的”政策擴散相對應，政策擴散過程也常常存在阻滯與失敗的現象。擴散阻滯有可能導致擴散失敗，但就概念來看，它們又有著根本性的差別。在邏輯出發點上，擴散阻滯研究天然地對政策具有正向的價值判斷，因而其往往嘗試剖析“引致政策擴散停滯、政策低速擴散等問題”[2]的原因，通過消解阻滯因素，促進政策目標的最終實現。與之相比，擴散失敗研究并不帶有對政策本身的價值判斷。擴散的成功與否只是擴散過程的結果。因此，擴散失敗研究聚焦于對擴散過程的描述與解釋，其研究目標是減少政策的無效擴散，最大限度地降低擴散過程中的成本與損耗，從而提高擴散的可持續性。此外，細分二者的研究對象也可以發現，擴散阻滯研究聚焦擴散過程，嘗試從技術層面的區位條件[3]、政治層面的官員晉升[4]、體制層面的條塊關系[5]等來歸納擴散過程中的阻滯因素；而將其結果簡化為對政策的采納或拒絕。擴散失敗研究則以結果為出發點，回溯擴散過程，延伸擴散結果，特別是對政策未得到采納、政策采納后持續性差、政策采納后無效執行等情況進行了探討。從另一個角度來說，它不僅考察政府的執行能力，更加關注政府的決策能力。因而，政策擴散過程中的適應性、持續性以及本土化等都是其核心研究內容。

在中國，隨著政府職能轉變的推進和各領域改革聯系日益增強，在研究政策擴散時更應當關注其持續性——特別是政策擴散“失敗”的問題。第一，改革進程中體制機制創新不斷，地方政府發展在面臨機遇期的同時，風險也在增大；第二，中國社會經濟發展的過程中，地區間的發展差異性大，要把握擴散的客觀規律、滿足政策多元化發展的趨勢，就應當了解和把握政策擴散失敗的原因。第三，中央與地方在擴散中的互動已經成為中國政策擴散的典型特征。在自上而下的授權體制中，應當適當控制擴散過程中的縱向干預程度，避免“一刀切”，從而減少政策的無效擴散、降低不必要的擴散成本。如何衡量擴散的效果？衡量方法背后依循何種原則？如何通過有效的衡量方法來提高政策擴散的有效性、降低擴散成本？這是本文所要關注的核心問題。

二、研究回顧與評述

現有研究往往使用另一個概念來表示擴散中的政策效果，即政策創新的可持續性。有學者將政府創新的可持續性定義為創新核心要素的延續與擴散，并認為其實質在于政府的創造性改革能夠持續增進公共利益[6]。事實上，政策擴散可持續性可以看作兩個相關概念的復合。其中一部分來自創新的可持續性，著重強調時間屬性。早期的研究將地方政府創新的持續性定義為“地方政府通過協調、控制各創新要素從而維持和增進新的長期公共利益的過程”，認為不同的創新模式在可持續性上具有差異性[7]。有學者認為，創新的這種持續能力是其得以維持、甚至逐步制度化的結構性力量[8]；也有學者提出，創新能夠持續只是一種基于時間維度的外在表現，其實質是創新韌性，即地方政府創新“經受內在和外在壓力后仍然能夠得以保持和延續的內在特征”[9]。典型的關于創新時間性的觀點認為“政策創新是爭分奪秒的，而制度創新必須是經過時間的積淀而被選擇的”[10]。復合概念中的另一部分來自時間維度向空間維度的拓展，即創新的核心技術或思想不僅在時間上具有存續性，同時在空間上具有輻射性[11]。由于空間性的引入，政策擴散研究與政策創新持續性研究之間的聯系更為緊密。例如，有學者將政策擴散作為研究政策創新持續性的視角，將創新的擴散路徑劃分為象征采納、理性學習、上層吸納和壓力輻射四種路徑，并認為不同的擴散路徑對于政策創新的再生產和持續性具有顯著差異[12]。也有學者提出，“只有被更多地方或部門接受，創新的影響力才能得到更加充分的發揮，并帶來社會和技術變革”，將這種空間上的擴散性納入持續性研究時，對創新持續性的評估就會更加樂觀一些[13]。政策創新擴散可持續性這一概念的復合性，為其賦予了更加豐富的內涵，也因此拓展了其研究空間。

政策過程在擴散中的特殊性，加之中國在區位條件、政府體制乃至社會現實等方面的特殊性，使得政策創新擴散過程中出現了如再創新、本土化、象征性采納等多種現象。它們之所以成為擴散過程的重要組成部分，有以下兩點現實原因。第一，中國縱向政府的多層級組織結構中，存在大量的模糊性政策。模糊性作為公共政策的一般性特征，是官僚科層組織中不可忽視的現象[14]。由于中國地區間較大的發展差異與中央政策統合之間具有巨大的張力，模糊性政策勢必成為中央應對這一情況的重要選擇[15]。政策的模糊性為政策在傳播過程中的變形和再創新提供了方便。正如有學者認為，“政府條塊結構中的不同央地互動模式通過影響政策系統的‘寬容度’，對政策變遷的內容產生影響”[16]。第二，一方面，由于憲法和相關法律并沒有對中央和地方政府的事權做明確的劃分，另一方面，自1979 年“二級立法體制”建立以來地方逐漸被賦予了更大的立法權限，這使得地方在政策過程中有主動性也有一定的能力進行政策的再創新和本土化。當然，也有學者將其視作一種“政策擴散異化”，將其概括為“形似神異”，并總結其“政策目的與屬性扭曲、政策內容涉及漏洞、政策結果負面化以及政策不可糾偏”等四個特征[17]。基于這種特殊性，對中國政策創新擴散效果的評價，就更應進一步細化和具體化，從理論上豐富S型曲線對擴散過程的解釋，從實踐上更好地對政策的擴散效果進行評估。

三、形式與內核：政策擴散效果的維度構建

政策擴散效果，既包括一項政策首次出現時是否被采納的情況，也包括其后的執行和維持情況。有學者在研究政策創新擴散的再生產時提出，地方政府并不會被動移植政策原型，而會對其進行選擇性吸收與改造[18]。也有學者在演化范式的動態視角下，將政策創新的持續性定義為優良因子的選擇與保留，而不僅僅是形式的保存與延續[19]。基于此，本文提取“形式”和“內核”作為維度構建的基礎概念，并由此構建出政策創新擴散效果的“形式-內核”二維分析框架。其中，“形式”意指政策創新的外在構造，包括其構成要素的組織方式和表現形式；“內核”是指政策創新最為基礎與核心的因素，它是區別不同政策創新的標準。

圖1 政策創新擴散效果的“形式-內核”二維分析框架

根據“形式-內核”的二維分析框架，可以將政策擴散的即時結果劃分為四個類型。

第一類為完全擴散，包括兩種情況：其一，政策創新與原有制度高度耦合，能夠帶來較高的收益；其二，由于來自上級政府縱向的強干預，采納者不得不全面接受政策創新。

第二類為再創新性擴散，即采納者通過學習、模仿等方式吸收了政策創新的內核，但不保留或僅部分保留其形式。對于一項政策創新的擴散，本地化的過程一方面是其生命力增強的表現，另一方面體現出地方政府在政策執行過程中具有再決策能力，而這對于政策擴散的結果與效果均有較大的影響。

第三類為象征性擴散，即采納者僅象征性地保留了政策創新的形式，但沒有或沒能保留其內核。象征性采納也分為兩種情況。第一種情況更多發生于縱向強制干預的擴散過程中，體現為采納者對其進行的“沉默”抵抗。當然，也有學者提出，政策擴散動機中的脅迫機制、競爭機制和模仿機制都有可能導致“象征性采納”現象[20]。第二種情況則常見于學習機制中，體現為橫向學習擴散的過程中，采納者未能夠學習和掌握到政策創新的內核，盡管對這一情況的界定具有主觀性和模糊性。

第四類為擴散失敗，即一項政策創新的形式和內核都未能得到保留。有學者在對中國“地方政府創新獎”中的案例進行跟蹤研究時就曾發現，有些地方政府政策創新項目是曇花一現，有些也只適用于當地而缺乏可復制性與可推廣性，并未得到有效擴散[21]。這類案例由于沒有進入擴散過程，往往不被納入具體研究。事實上在政策擴散與政策執行相互交叉的動態視角下，擴散失敗作為主要結果之一對政策擴散S 型曲線的走向有著實質性的影響。這充分體現了政策擴散與技術擴散的實質性差別，即技術擴散具有不可逆的性質，而政策擴散過程中的每一個樣本點都會發生進一步的變化，其中政策的終止或失敗就會使得原本趨于上升（I1曲線）或趨于平穩（I2曲線）的曲線呈現出下降的趨勢（I3曲線）（參見圖2）。

圖2 政策創新采納者累計值的變化曲線

從圖2的政策創新采納者累計值的變化曲線中可以看到，作為I0曲線的延伸，I1曲線和I2曲線分別代表政策創新采納者繼續增加和基本穩定的情況。不少學者的研究已經對此有所驗證[22]。而I3曲線存在的可能性，則說明采納者的累計數量有所下降，這需要對原有樣本點進行持續追蹤。在政策擴散的實踐過程中，具體案例往往呈現出不同模式的疊加狀態。對此，地方政務服務改革探索的實踐提供了豐富的研究案例。

四、案例追蹤：地方政務服務改革探索中政策再創新的演化路徑

隨著政府向“公共服務型”轉變，政府服務職能進入擴大化階段。本文基于如下三點原因選取地方政務服務改革探索作為追蹤案例。其一，價值層面的不確定性。長期以來，地方政府在探索政務服務體系建設上具有較大的自主性，一些模式的發展——例如，行政審批局模式還存在較大的探討空間；更不用說政策在具體實踐中面臨著的不確定性。這符合本研究對于政策擴散起點關于政策價值偏好設定的要求。其二，制度性與非制度性的并存。中央通過政策文件形成了改革推進的制度性動力；而在具體實踐中各地方又在非制度性層面有著相當大的自主性。這同時促成了創新的動力和擴散的動力。其三，實踐形式的豐富性。在政務服務體系建設與優化這樣一項相對抽象的改革目標下，各地具有創新性的做法、提法層出不窮。這為研究創造了大量的基礎案例素材。

政務服務機構的模式探索，不僅集中反映著政務服務體系的變遷歷程，也較為直觀地體現出政策創新擴散過程的特點。近三年筆者圍繞地方政務服務改革的探索，調研走訪了部分典型地區，積累了一手訪談材料；在此基礎上，筆者選取了政務服務中心、行政審批局和政務服務管理局等三個較為典型的模式作為案例分析對象，歸納出兩種政策再創新的演化路徑，同時，也進一步探討了四種擴散結果及其關系，為政策擴散效果評估提供可能的理論支撐。

（一）路徑一：完全擴散演化再創新

政務服務中心，在不同地方也被稱作行政服務中心、行政審批服務中心、政務服務大廳等，最初以招商引資、優化營商環境為目的。其內核在于通過搭建集中審批平臺，提高審批效率，便利民眾和企業辦事。因此，盡管政務服務中心在空間上對于原職能部門的審批職能進行了不同程度的物理集中，最為核心的審批權仍然歸屬于原職能部門。從人員配備來看，窗口工作人員由各行政審批部門派駐，隸屬于原工作單位，政務服務中心的大部分管理層為事業編，僅極少數納入行政編制；在形式與管理上，各地方也存在差異，常見的以政府派出機構、政府辦公廳（室）代管機構、直屬事業單位等形態出現。總體上，政務服務中心表現出“一站式審批、一條龍辦理、一窗式服務”[23]的特征，也被學界稱為行政許可權物理集中的1.0模式。

政務服務中心的探索發軔于1995 年深圳市外商投資服務中心和1999 年浙江省金華市的政府集中辦事大廳，1999年9月成立于浙江上虞市的便民服務中心，可以視作全國第一家規范意義上的政府集中辦事機構，也成為中國行政服務中心模式的最初形態。2001 年9 月，國務院成立了行政審批制度改革工作領導小組，在創新者和早期采納者的示范效應下，各地紛紛效仿并在各層級建立起形式多樣的行政服務中心。根據國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室發布的《全國綜合性實體政務大廳普查報告》顯示，截至2017年4月，全國縣級以上地方各級人民政府共設立政務大廳3058 個，覆蓋率達94.3%，其中，江西、廣西、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏7 個省（區）已實現省、市、縣三級政務大廳全覆蓋。有學者對1995 年至2015 年各省采納并成立政務服務中心的地級市數量做了統計，發現政務服務中心的擴散基本符合創新擴散的S 型曲線的增長規律[24]。事實上，政務服務中心的建立與擴散更類似于一種技術擴散。由于經歷了較長時間的探索，加之“一站式”政府服務機構也有比較成熟的經驗，相較于大部分政策的擴散，這種基本模式的穩定性是比較強的，設立后再取消的案例還比較少見。

隨著改革逐漸觸及核心利益——審批權的取消與規范，政務服務中心“有集中而無實權”的局限也逐漸顯現出來，其任務也不再僅僅是實現服務的集中。后續采納者開始嘗試在政務服務中心的基礎上進行再創新性改革，以期通過結構性的變化來打破政務服務中心實際上充當審批部門“收發室”的困境，從而實現削減與規范行政許可權的新任務。為了更好地發揮政務服務中心的作用，四川眉山和江蘇鎮江等地率先探索實行了“兩集中、兩到位”改革，在行政審批服務中心的基礎上進行延伸與改進。其具體做法是，將部門審批職能先向一個處室集中，成立行政服務處（有的成立行政審批辦公室），再將審批處室向行政服務中心集中。它的目的在于歸并審批職能，在物理集中的基礎上初步改變了內部審批權力歸屬，從而有助于解決審批權力分散化的問題，有效強化中心的審批職權。該實踐在全國各地展開學習和效仿，如海南省政務服務中心，將審批權力、審批人員、審批事項的集中歸納為“三集中”，這一實踐還獲得了創新獎。從這個角度來看，政務服務中心模式在擴散過程中保留了集成服務的內核；同時，又在改革的深化過程中催生了模式的迭代與再創新。但是在這一過程中仍舊存在問題：

“16個部門設專門的行政審批科，其他事項少的部門掛牌，整編制進入。但政務服務中心是二級部門，在要求各部門進駐的時候，也存在效力不足的現象。”（訪談記錄：LZ20200810）①文中訪談記錄編碼規則：訪談地點（首字母簡寫）和訪談日期（按年月日排序的8位數字）。

也有部分地區對政務服務中心建設采取形式上的創新，從而更好地服務當地居民。在受理方式方面，江西新余市聚焦“集成服務”目標，大力推進“一窗通辦”改革，將服務中心的“小窗口”變成了“大綜窗”，實現“多人一崗”向“專人多崗”，“多頭受理”向“一窗受理”轉變；南京市棲霞區探索“全科政務服務模式”，分類設置大全科窗口、小全科窗口和傳統型窗口，針對性地解決了服務窗口行政效能冷熱不均現象：

“一個部門一個窗口的時候，群眾在跑路。實行一窗綜合受理，相關事項集中在一個專區里，先接入再歸類調整事宜。”（訪談記錄：LZ20200811）

在服務模式方面，桂林市秀峰區政務服務中心圍繞服務體驗改善，推出業務“串并聯動”、政務數據匯聚共享等舉措，通過分類梳理案例建立“難題”檔案等方式，為群眾提供個性化服務；廣州市荔灣區打破按部門擺攤設窗的情況，對服務事項進行整合歸并后，形成工程類、經營類、公民類三類綜合窗口，銜接相對應的審批流程，大大提高了審批效率。在網絡技術方面，上海市徐匯區依托自貿區建設，為營造寬松便捷的準入環境和公平競爭的市場秩序，建立網上政務大廳，形成電子證照庫系統，深度融合政務服務中心建設與“互聯網+”技術，建立線上線下一體化聯動機制；廣州市建立的政務服務熱線受理中心，搭建了市、區、街鎮三級聯動體系，將工單流轉由平均1小時縮短至19秒。這比較典型地體現了技術與數據應用創新對超大城市治理的賦能，特別在政務服務的分區分級精細化管理中發揮著重要作用。

值得注意的是，2004 年的《中華人民共和國行政許可法》對改革中的各種創新以留白的形式作了原則性、引導性規定[25]，這為政務服務中心模式不斷進行創新和本土化提供了充足的空間。

（二）路徑二：擴散失敗與象征性擴散演化再創新

1.行政審批局模式

隨著行政審批制度改革的不斷深入，單純的“物理集中”模式已然無法滿足政務服務體系建設的整體性需要。一些地方開始嘗試從體制方面進行突破，成立單獨的、專門的實體審批機構。2008 年，成都武侯區首創“行政審批局”模式，2014 年，天津濱海新區和寧夏銀川市等地相繼設立行政審批（服務）局，推進實現了“一枚印章管審批”。2015年3月，《相對集中行政許可權試點工作方案》（中央編辦發〔2015〕16號）發布，在中央政府的支持和先行實踐地區的示范效應下，行政審批局模式的擴散過程就此開啟。根據研究數據顯示，截至2020 年底，全國范圍內設立的各級各類行政審批局總量達到1025個[26]。

行政審批局模式雖然始于政務服務中心的再創新，卻與之有著根本性的不同。行政審批局模式的內核在于行政審批權的實質性轉移，以及審批與監管職能上的相對剝離。作為依法設立的政府部門，行政審批局具有實質性的行政審批權與協調權，人員編制也為隸屬于行政審批局的行政編制。作為組織結構改革層面的新生事物，行政審批局模式有以下三個特點。第一，客觀上看，行政審批局兼具繼承性與改革的創新性。一方面，它成長于政務服務中心對行政審批權所進行的物理集中；另一方面，它又產生了作為一項政策創新的全新內核與形式。第二，在相對集中行政許可權改革的眾多探索中，成立行政審批局又不具有策略上的唯一性。可以明顯地看到它的擴散結果呈現出地域上的差異性：率先及規模化的探索主要集中在西部及東北地區，如四川、寧夏、遼寧、廣西；而一些東南沿海地區，如浙江、廣東、上海則對行政審批局模式持保守觀望態度[27]。這正是由于其第三個特點，即它具有政策發展上的不確定性。行政審批局作為依法設立的機構，卻屬于一種非制度化的探索，自主性比較強。在實踐過程中也面臨著“相對集中”與“專業分工”、“橫向集中”與“縱向調整”、“權力集中”與“權力制衡”，以及“審批集成”與“服務增值”等多方面的張力[28]。因此，相較于政務服務中心模式的擴散過程，行政審批局模式在擴散過程中的爭議比較大，在實踐中甚至出現了一些象征性擴散和擴散失敗的現象[29]。

出于來自縱向干預的壓力和地方政績需要等原因，一些地方雖然成立了行政審批局，但并未實現行政審批權力向專門部門的集中。也就是說，新成立的機構掛牌保留了“局”的形式，而并未承襲審批權力轉移的內核，出現了典型的象征性擴散現象：

“政務服務中心雖然加掛了行政審批局的牌子，但是并沒有設置相應的實體部門。一方面因為審批局的級別問題，在改革牽頭上力度還不夠；另一方面，也考慮到行政審批局可能并不適應目前的情況。”（訪談記錄：KM20200904)

按照審批權和審批人員的實質性劃歸情況，實踐中的審批局模式也可以分為實體型、虛體型和半實體型三類[30]。其中，僅加掛審批局牌子而不改變審批權屬和人員編制的虛體型，以及審批權劃轉不到位、并未實現審批權限相對集中的半實體型，都具有象征性擴散的基本特征：

“事實上，部分區縣的行政審批局在實際運轉過程中還是遇到了許多困難，形成了‘內嵌式’的審批局，它只整合了極少部分事項的審批權限。像是我們區就只是整合了工程項目建設相關的審批權限，設立了行政審批科，對外加掛行政審批局牌子。也有些區縣由于運轉面臨困難較大，并沒有將原部門的審批權限剝離。但是這種‘內嵌式’審批局也有問題。一是要對接更多原部門，實際上降低了辦事效率，無疑增加了基層的負擔。二是得不到其他部門的認可，特別是對于‘內嵌式’的審批局，這一困難也顯得尤為突出。”（訪談記錄：GD20200901）

江蘇省的兩個地級市在行政審批局改革中，一個在政務服務管理辦公室的基礎上加掛市行政審批局的牌子，主要承擔審批制度改革、統籌協調和政務服務信息化建設等工作。審批事項的辦理主要依托其下轄的市政務大廳服務中心。在行政審批許可的職權上實際依然遵循中心模式。另一個雖然成立了行政審批局，但在劃轉事項時，一些部門以事項的審批事權屬性為由使一些理應進系統的事項未被納入。而部分時效性、技術性要求較高的事項，審批局很難獨立完成審批，仍需返回原審批部門。

除此之外，在行政審批局模式還出現了擴散失敗的現象。這種情況主要表現為，審批局模式在某些地方擴散后又有所反復。當行政審批局模式在行政環境中顯示出不適應，部分地區選擇直接撤銷行政審批局，如蘭州市，一些地方的處理則較為溫和，選擇將職能部分劃回原審批部門。如蘇州、菏澤、瑞麗等地，重新梳理了事項清單，將原本集中起來的一些審批事項做了反向調整：

“動態梳理的工作，一年進行三四次。事項集中后要實行‘三減一壓縮’，對公開和時限也有要求。一些不適應的事項又退回了原部門。”（訪談記錄：LZ20200810）

機構撤銷和事項撤回的情況，恰恰反映了在引入時間要素后，政策創新采納者累計值變化曲線可能出現的下降趨勢。

2.政務服務管理局模式

蘭州市在撤銷行政審批局后，轉而采取了政務服務管理局的新模式，這可以被視作政務服務體系建設中機構層面的一種再創新性擴散。2012 年12 月，蘭州市成立政務服務中心，2015 年9 月加掛行政審批服務局牌子，實行“兩塊牌子、一套人馬”的運行方式。行政審批服務局撤銷后，在2019 年機構改革與職能整合的契機下，蘭州市整合了市政府辦公廳、市行政審批改革工作領導小組辦公室等部門的行政審批改革和政務服務管理職責，在原政務服務中心掛牌成立起政務服務管理局，并在市內各區縣統一形成了“政務服務管理局+政務服務中心”的政務服務模式。

從職責上看，政務服務管理局并不負責具體的審批事項，其工作以深化改革、協調部門間工作關系和對政務服務的監督、指導、管理等為主。政務服務事項的辦理主要依靠“三集中三到位”下的政務服務中心以窗口形式對外統一開展工作。政務服務管理局以管理者、協調者、監督者的身份，著力提高政務服務質量和效率，促進政務服務資源協同。這種“政務服務管理局+X（大數據局、優化營商環境辦公室、政務服務中心等）”的模式也在一定范圍內得到了擴散和采納。例如，云南省昆明市在整合原政務服務管理局職責及相關部門的公共資源交易、行政審批制度改革、營商環境建設等職能的基礎上組建政務服務管理局，加掛昆明市公共資源交易管理局牌子。其下設政務服務中心、公共資源交易中心、投資服務中心和黨群服務中心，形成了“一局四中心”的工作格局。

政務服務管理局在人事和組織關系上保留了“局”這一行政機構的特征，相較于政務服務中心和行政審批局這兩種存在實質性差異的模式，它的出現更傾向于調整服務中心與行政機構“局”之間的關系：

“政務服務中心主要是作為改革的‘顯示平臺’，政務服務管理局要求政務服務中心進行改革，但是實際上是局里科室進行改革，政務服務中心變化往往只是改革后的表現。當然，這導致在配合力度上也存在一些問題，畢竟層級協調上又多了一級。”（訪談記錄：LZ20200813）

從一定程度上來說，這與上文提到的案例中將部分集中審批事項做反向調整的嘗試有相似之處。從行政許可權的調整來看，這些模式都是對權力相對集中的范圍、程度的一種調試。從內核繼承維度來看，它們是三種獨立模式的擴散。從制度變遷的角度來看，由于制度慣性和成本的約束，行政審批局模式的擴散過程與政務服務管理局的出現，都體現出一定程度的增量與局部調整的特征。從這個角度來說，政務服務管理局這種“新”模式并不算新。

對于政策擴散的S 型曲線，首先，如果以行政審批局模式作為擴散分析對象，持續追蹤某一地區采納這一政策后的情況，那么對于蘭州市、昆明市等案例，S型曲線就無法真實反映行政審批局模式擴散結果累加數量的實際情況。如果僅僅是描述擴散過程中早期采納者、后期采納者和落后者之間的數量關系，或是描述前期爆發式擴散的這一特征，那么S 型曲線對于解釋政策擴散過程，特別是評估政策擴散效果上的意義就會大打折扣。其次，如果單純以S型曲線來獨立描述行政審批局、政務服務管理局等模式的擴散情況，則會在一定程度上忽視它們之間的繼承性與再創新性，從而使得對政務服務體系改革措施實施情況的評估趨于碎片化。這兩種情況都是我們在評估政策擴散與政策擴散的持續性中不希望出現的。因此，對于政策擴散及其持續性的研究，應當先摒除對政策的價值預設，正確看待政策擴散中的“失敗”與“象征性”擴散現象。還要注意區分導致擴散“失敗”與“象征性”擴散的原因，允許和引導其在本土化的過程中實現再創新。從而真正在擴散過程中減少無效擴散、降低不必要的擴散成本。

五、結論與討論

本文首先以“形式-內核”的二維框架劃分政策擴散的不同結果。它的意義在于強調政策擴散中政策之間的關系，特別是一種基于制度慣性的連續性。通過對案例的分析可以發現，將一項政策置于何種維度下，對于其擴散效果的評估有所影響。除此之外，政策內核或外在形式的變化，也影響著政策間關系的變化，從而影響對政策擴散效果的評估。

回到政策創新擴散效果的評估維度模型，它是一個中性的評估模型。無論是象征性擴散還是失敗的擴散，都不帶有絕對的負面價值判斷。擴散效果評估旨在通過描述現狀，發現其背后可能的推進動力與阻滯因素。在具有時間要素的評估維度模型中，不同類別之間出現了相互轉化的可能性，針對性解決思路也由此產生。如某一地方政府出現了縱向強制干預下的象征性擴散現象，首先應當對其進行分類分析。第一類可能的情況是，政策本身具有統籌性和整體性但不能為地方帶來明顯的收益，或是在一定程度上觸及了地方固有的利益結構。此時就應當進一步強化干預與監督，促使象征性擴散向完全擴散轉變。第二類可能的情況是，政策創新與地方社會經濟發展和原有制度之間并不匹配，但是在縱向干預的壓力下不得已而保留了政策創新的形式。因而在后續的政策過程中可能出現不執行、變相執行等行為。這樣不僅無益于地方政府發展，同時增加了相應的成本。此時應當適當減少縱向干預，對政策進行調整。不同政府創新可以調試改變的程度不同，政府創新的可持續性保持樣態也會因管理干預而相互轉換。當然，政策創新的時間性是有限度的，這取決于政策過程本身的時間性和階段性。因此，在評估政策創新擴散效果時，也應當注意不能將政策創新的擴散效果定義得過于寬泛。如過于強調具有實質性差異的政策之間的傳承關系政策創新，向法律制度的轉換等，則會淡化擴散效果評估的意義。

地方政府的政策創新本身就具有試驗色彩，一項政策在擴散過程中可能受到多方面的影響而在各地的本土化過程中形成多種形態，當然也伴隨有政策移植后出現不適應，甚至對原有的體制生態產生一定沖擊的現象。在這種情況下，如果擴散的持續性被打破，政策擴散本身就面臨方向上的調整，一種是停止擴散，維持原狀或采納其他的創新路徑，另一種是在創新內核的基礎上進行改造，形成新的創新模式。無論是在理論上還是在實踐中，都有從擴散失敗或象征性擴散到再創新的可能，這一點也再次佐證了政策創新擴散效果評估模型中存在類別之間的轉化現象。相較于從“競爭”視角討論政策擴散中政策再創新的生成路徑與行為邏輯，對“完全擴散”“政策失敗”以及“象征性擴散”的轉化進行分析，為地方政府政策再創新行為邏輯的解釋提供了另一種分析視角。

S型曲線提供了創新擴散研究的理論基礎，隨著以中國地方創新擴散為分析對象的理論觀點不斷豐富，其局限性也逐漸凸顯。府際關系發展——特別是縱向維度上央地互動下的協同和干預頻繁化，以及橫向維度上地區發展差異化和地方政府間競合策略選擇復雜化——對政策擴散及其評估的實踐和理論在時間和空間層面不斷提出新的挑戰。從創新本身區分技術創新與政策創新從而引入政策過程特征，結合對不同擴散模式的類別劃分，一定程度上彌補了S 型曲線在解釋精準性上的不足。從動態發展的角度看待政策創新及其擴散，在“創新—學習—再探索”的過程中，突顯了政策創新的意義。而進行擴散評估的意義，則在于合理化地衡量一項政策創新在地域維度、時間維度里所能創造的公共效益總和，體現有效的、可持續的創新擴散之于地方改革事業發展的重要推動作用，特別是積極的再創新在提升地方改革增益、強化自主發展能力中的價值。從另一個側面講，地方應當在有限的資源條件下盡可能地減少不必要的無效擴散，中央或上級政府則應在政策創新實踐中建立容錯機制，鼓勵因地制宜、發展有益創新。