鄧小平關(guān)于“權(quán)力籠子”的科學(xué)闡釋和制度構(gòu)建

董瑛 黃尉

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)的治理體系，是推進(jìn)清廉中國(guó)建設(shè)、保持黨的先進(jìn)性和純潔性的重要構(gòu)件。

鄧小平結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義和黨的建設(shè)偉大工程的實(shí)踐，進(jìn)行過(guò)“權(quán)力籠子”的規(guī)劃設(shè)計(jì)和改革建構(gòu)，其光輝思想和實(shí)踐原則，對(duì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和中國(guó)式現(xiàn)代化，打造干部清正、政府清廉、政治清明、社會(huì)清朗的“四清”清廉中國(guó)具有重要的歷史意義。

指出黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度存在的“主要的弊端”，規(guī)劃了“權(quán)力籠子”構(gòu)建的線路圖

1980年8月18日，在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，鄧小平作了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的經(jīng)典講話，第一次從權(quán)力結(jié)構(gòu)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度層面總結(jié)分析了“文化大革命”發(fā)生和黨內(nèi)各種不正之風(fēng)產(chǎn)生的原因，深刻闡述了以權(quán)力結(jié)構(gòu)為關(guān)鍵的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的重要性和緊迫性，鮮明剖析了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度中存在的“官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，家長(zhǎng)制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”等“主要的弊端”，振聾發(fā)聵地指出“權(quán)力過(guò)分集中，越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展”，進(jìn)而指明“改革并完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度”是政治體制改革的關(guān)鍵任務(wù)，“權(quán)力過(guò)分集中”的“總病根”是權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的主攻方向，規(guī)劃設(shè)計(jì)了以權(quán)力結(jié)構(gòu)為關(guān)鍵的“權(quán)力籠子”構(gòu)建的線路圖。其一，提出修改憲法建議，將“關(guān)于不允許權(quán)力過(guò)分集中的原則”在憲法上表現(xiàn)出來(lái)；其二，設(shè)立中央顧問(wèn)委員會(huì)，作為黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的過(guò)渡性機(jī)關(guān)，發(fā)揮他們的指導(dǎo)、監(jiān)督和顧問(wèn)作用；其三，進(jìn)行“必要的分權(quán)”，推行黨政分開(kāi)，逐漸厘清黨與政府、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的權(quán)力邊界和法律關(guān)系，真正建立從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府的強(qiáng)有力的國(guó)家行政執(zhí)行系統(tǒng)；其四，改變黨委領(lǐng)導(dǎo)下的負(fù)責(zé)制，實(shí)行委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下的負(fù)責(zé)制；其五，推廣和完善職工代表大會(huì)或職工代表會(huì)議，保障職代會(huì)對(duì)本單位的重大問(wèn)題的討論決定權(quán)以及對(duì)本單位不稱職的行政領(lǐng)導(dǎo)人員的建議罷免權(quán)和選舉權(quán)兩大權(quán)利；其六，各級(jí)黨委真正實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，重大問(wèn)題一定要由集體討論和決定，嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個(gè)書(shū)記只有一票的權(quán)利，不能由第一書(shū)記說(shuō)了算；其七，勇于改革不合時(shí)宜的組織人事制度，大力培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和使用優(yōu)秀人才，堅(jiān)決同一切壓制和摧殘人才的現(xiàn)象作斗爭(zhēng)。

進(jìn)行黨代會(huì)常任制的科學(xué)設(shè)計(jì)，以使黨代會(huì)成為黨的“最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”

根據(jù)中央的安排，鄧小平在黨的八大所作的《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》，對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)改革特別是黨內(nèi)決策權(quán)的配置改革進(jìn)行了規(guī)劃設(shè)計(jì)：“決定采取一項(xiàng)根本的改革，就是把黨的全國(guó)的、省一級(jí)的和縣一級(jí)的代表大會(huì)，都改作常任制，類似各級(jí)人民代表大會(huì)那樣”；全國(guó)、省、縣“三級(jí)代表大會(huì)一律每年開(kāi)會(huì)一次”；“按照新的制度，黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過(guò)代表大會(huì)討論。黨的中央、省、縣委員會(huì)每年必須向它報(bào)告工作，聽(tīng)取它的批評(píng)，答復(fù)它的詢問(wèn)。代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負(fù)責(zé)”，“在代表大會(huì)閉會(huì)期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞剑O(jiān)督黨的機(jī)關(guān)的工作”。

謀劃建構(gòu)制度的籠子，推進(jìn)制度監(jiān)督、制度管權(quán)、依法用權(quán)

1956年，鄧小平在黨的八大上提出了制度監(jiān)督的思想和原則。在十一屆三中全會(huì)的主題報(bào)告中，鄧小平提出了制度管權(quán)、依法用權(quán)、依法執(zhí)政的原則。1980年8月18日，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話中特別強(qiáng)調(diào)科學(xué)分權(quán)、制度管權(quán)、制度管事、制度管人的重要性和必要性：黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)存在著“兩個(gè)過(guò)分”和“兩個(gè)很少”的問(wèn)題，即“我們歷史上多次過(guò)分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過(guò)分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性，很少?gòu)?qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對(duì)個(gè)人過(guò)分集權(quán)”；“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗保患畜w現(xiàn)為權(quán)力結(jié)構(gòu)的“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。1992年在南方談話過(guò)程中，他對(duì)制度管權(quán)、制度反腐問(wèn)題作了新的闡述。他強(qiáng)調(diào)“在整個(gè)改革開(kāi)放過(guò)程中都要反對(duì)腐敗”，治理以權(quán)謀私，建設(shè)廉潔政治，“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法反腐。

提出編織民主的籠子，擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活

鄧小平意識(shí)到，防治公權(quán)蛻變腐敗，建設(shè)廉潔政治，既要制度管權(quán)、依法用權(quán)，還要民主治權(quán)，編織民主的籠子。因而，他特別強(qiáng)調(diào)：“黨要領(lǐng)導(dǎo)得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監(jiān)督，就要擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活”，意圖從三個(gè)方面來(lái)構(gòu)建民主的籠子。一是“擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活”。“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯(cuò)誤。”二是建立“開(kāi)展批評(píng)和爭(zhēng)論的講壇”。“一個(gè)革命政黨，就怕聽(tīng)不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無(wú)聲。現(xiàn)在黨內(nèi)外小道消息很多，真真假假，這是對(duì)長(zhǎng)期缺乏政治民主的一種懲罰。”三是“唱對(duì)臺(tái)戲比單干好”。1957年鄧小平在《共產(chǎn)黨員要接受監(jiān)督》中強(qiáng)調(diào)，為了避免執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨“犯大錯(cuò)誤”，要堅(jiān)持依靠群眾，發(fā)動(dòng)群眾，讓群眾起來(lái)管理國(guó)家，監(jiān)督政府和干部，鼓勵(lì)人民群眾和民主黨派與黨“要唱對(duì)臺(tái)戲，唱對(duì)臺(tái)戲比單干好”。

主張打造監(jiān)督的籠子，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督

“黨要受監(jiān)督，黨員要受監(jiān)督”，形成嚴(yán)密科學(xué)、制約有效的監(jiān)督籠子，是鄧小平的又一個(gè)重要思想和原則。黨的十一屆三中全會(huì)以后，鄧小平強(qiáng)調(diào)恢復(fù)、加強(qiáng)和完善監(jiān)督的籠子，著力構(gòu)建一套自上而下與自下而上相結(jié)合、黨內(nèi)與黨外相結(jié)合、專門(mén)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。在黨的八大上，鄧小平指出：“必須加強(qiáng)黨和國(guó)家的監(jiān)察工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正各種官僚主義現(xiàn)象，對(duì)于違法亂紀(jì)和其他嚴(yán)重地?fù)p害群眾利益的分子，及時(shí)地給以應(yīng)得的處分。”在黨的十一屆三中全會(huì)上，他強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和組織部門(mén)的任務(wù)不只是處理案件，更重要的是維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)把我們的黨風(fēng)搞好。”在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話中，他特別指出：“最重要的是要有專門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查”，從制度上保證專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、權(quán)威性，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督和制約，保障權(quán)力健康運(yùn)行、有效行使、服務(wù)人民。

著力解決特權(quán)現(xiàn)象，防止人民公仆變成人民主人

鄧小平指出：“有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而是把自己看作是人民的主人，搞特權(quán)，特殊化，引起群眾的強(qiáng)烈不滿，損害黨的威信。”為此，他提出從四個(gè)方面“克服特權(quán)現(xiàn)象”：一是要解決思想問(wèn)題，“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等。人人有依法規(guī)定的平等權(quán)利和義務(wù)，誰(shuí)也不能占便宜，誰(shuí)也不能犯法。”二是要解決制度執(zhí)行力問(wèn)題。他強(qiáng)調(diào)：“我們今天所反對(duì)的特權(quán)，就是政治上經(jīng)濟(jì)上在法律和制度之外的權(quán)利。”三是要解決群眾監(jiān)督問(wèn)題。他指出：“凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分。”四是要解決干部“物質(zhì)利益”問(wèn)題。鄧小平以偉大馬克思主義者的實(shí)事求是態(tài)度，既強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨人的“無(wú)私奉獻(xiàn)”和“犧牲精神”，又強(qiáng)調(diào)保障各級(jí)干部必要的“政治、生活待遇”。他指出：“革命是在物質(zhì)利益的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，如果只講犧牲精神，不講物質(zhì)利益，那就是唯心論。”

強(qiáng)調(diào)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在制度執(zhí)行上要起“模范作用”

鄧小平常常告誡各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部要克服特權(quán)思想，強(qiáng)化“制度就是法規(guī)、制度面前人人平等”的意識(shí)，維護(hù)制度的權(quán)威，發(fā)揮制度的最大效能。1978年6月2日，在全軍政治工作會(huì)議上，他鄭重強(qiáng)調(diào)：“這里要特別說(shuō)一下，高級(jí)干部能不能以身作則，影響是很大的。現(xiàn)在不正之風(fēng)很突出，要先從領(lǐng)導(dǎo)干部糾正起。”1979年11月2日，他在中央黨政軍機(jī)關(guān)副部長(zhǎng)以上干部會(huì)議上嚴(yán)肅指出：“為了整頓黨風(fēng)，搞好民風(fēng)，先要從我們高級(jí)干部整起。”（作者：董瑛，中共浙江省委黨校權(quán)力監(jiān)督研究中心主任、研究員；黃尉，中共浙江省委黨校政治學(xué)研究生）