基層財政財權、財力與事權劃分的探討

劉曉燕

隨著我國財稅體制改革進程的不斷深入推進，中央政府部門逐步收回了下發給基層政府部門及單位的財政財權。這一做法促使基層財政出現縱向失衡、行政權力過于集中的問題。本文針對現階段財稅體制改革背景下各級政府部門之間財政事權與財權劃分情況進行具體分析，指明了當前政府間財政事權與財權劃分所引發的各類問題。例如加劇了中央與地方財政支出矛盾、財政事權與財權劃分改革方案不完善、轉移支付不規范等。然后在此基礎上提出了幾點關于基層財政事權與財權合理劃分的建議，希望可以為政府間財政事權與財權劃分工作提供新思路。

在新時代背景下進一步深化好財政財權與事權之間的權利從屬范疇與職能屬性是十分必要且關鍵的。這項工作任務不僅關系著中央政府與地方政府、政府部門與企業機構、各部門單位之間的權利與職責劃分，同時也關乎著社會和諧穩定與經濟可持續發展。基于此，我國各級黨委、政府部門都應該在實際管理與服務工作中深化貫徹落實好黨中央的決策、部署、工作要求等，牢固樹立正確的大局觀念，以高度政治責任感和歷史使命感進一步加大組織領導力度。在基層財政事權與財權劃分過程中，結合實際情況進行統籌且周密的規劃與安排，注重把握力度與節奏，以此確保最終取得深化財政事權與財權這場革命的勝利。

基層財政事權與財權的相關概述

財政財權是指各級政府按照憲法以及法律法規享受的組織收入，安排財政支出的權利，也就是在法律允許的范圍內，對收入進行支配，就可以成為地方政府的財權。財政事權是指按照憲法以及法律的各項規定賦予的各級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責?；鶎诱g的財政事權與財權存在密切關聯性，并且借助合理機制可以真正實現財權與行政權的有機統一，并統一處理好財政事權與財權。

基層政府財政事權與財權的劃分原則

Oates（1995）指出，地方公共產品所產生的經濟收益范圍應該盡量與地方政府部門的政府管轄區域保持一致。這樣就可以減少公共品外溢、擁堵的問題；Shah（2004）認為，地方非純粹的公共物品在供應過程中應該充分考慮地方政府管轄區域的規模、區域經濟發展水平。在既定的管轄區域范疇之內，對轄區內的居民進行收益與成本匹配；Oates（1999）認為，地方政府部門需要在實際運營與發展過程中更好地了解居民的合理訴求與偏好，這樣就可以提高公共物品的成本補償效益及財政權利分配效率。

Bird（2006）指出，基層政府財政事權與財權不匹配，事權超過財權的情況下，基層政府部門將會加劇自身對于上級政府部門移動支付的依賴性。他認為基層政府財政事權與財權的劃分應該充分考慮以下幾個方面：第一，財政收入與支出的匹配，財政事權與財權的匹配；第二，地方稅務不可過度扭曲資源配置；第三，地方政府部門的預算應該具有約束性規定，可以借助收入調節手段合理控制好地方政府的財政支出與收入差距；第四，地方政府需要擁有一定自主調節支出與收入差距的權利。

現階段基層財政事權與財權劃分中存在的問題

要想在新時代背景下合理劃分好基層政府財政事權與財權，確保這兩項權利可以在基層政府綜合管理與發展過程中發揮最大化效用，基層政府部門當務之急就是要全面把握和深度分析好當前基層財政事權與財權劃分存在的問題。具體如下：

存在基層財政困難的問題 明確基層政府的權力并促使其擁有與權利相適配的財力，這樣才能夠最大限度上調動起基層政府部門的工作積極性及服務主動性。與此同時，還應該同步建立健全基層政府轉移支付管理制度和支付結構，從而深化貫徹落實好基層財政管理體制。但是當前存在部分學者提出了不同的建議，認為應該推行分稅管理機制，不僅要在中央和省級政府部門中開展，同時還應該在省級以下的基層政府部門中對財政事權與財權之間的關系進行調整。但是在推行了分稅管理機制以后，又引發了各種各樣的新問題，例如基層政府存在財政危機。由此可見，在未來一定發展時期內基層政府的主要工作任務就是深化落實好分稅管理機制，大力推行分稅機制的上下銜接工作。

存在基層財政與地方財政職能與事權范疇界定不清晰的問題 進一步明確基層政府部門的權力職能劃分是基層政府行使權力，提高服務質量的重要基礎與前提，是財政制度有效落實與穩定運行的關鍵。然而現階段我國基層政府在實際運營與發展過程中存在相關職能屬性界定不清晰、市場與地方基層政府職能界定模糊等問題。一方面，基層政府部門在運營發展中承擔了較多本屬于市場需要負責的工作事務。部分企業已經存在經營困境問題，但是仍然沒有退出市場競爭，而是繼續領取企業虧損補貼、價格補貼等；另一方面，一部分本該由基層政府部門所承擔的服務職能存在履職不到位的問題。

各基層地方單位政府存在事權錯位的問題 我國基層政府部門管理等級劃分較為復雜，行政體制也多種多樣，這就在一定程度上致使本就粗放化的權力劃分工作更為復雜和模糊。具體表現為：基層政府部門權利錯位問題，權力由一級轉移到另一級。我國基層政府部門在具體行政權力行使上還需要遵循多重標準。其中不僅需要結合公共物品的性質、行政隸屬關系行使行政權力，同時還需要落實好輔助屬地基本原則。而當不同權利行使標準出現矛盾沖突時，上級地方政府部門僅憑借垂直行政體制下的權力，按照依附原則，將行政權力與相關責任轉移給下一級基層政府。

各基層地方政府尚未完善轉移支付制度 正如前文所述，即使在基層政府部門實際運營與發展過程中很好地匹配財政事權與財權，也將無法最大限度上保障財政財權與事權匹配實現。由此可見，基層政府財政財權與事權劃分需要基于合理界定行政權力、合理配置財政權力的基礎上，科學進行轉移支付，從而真正實現基層政府財政事權與財權的匹配。但是當前結合我國基層政府所實行的移動轉移支付制度落實情況進行分析，該項制度存在不完善問題，難以保障基層政府財政事權與財權匹配。

轉移支付結構設置不合理，均衡性轉移支付的占比較小。在基層政府一般轉移支付中，多數項目都是具備較為明確的財政資金使用事由的，基層財政的可自由支配度、統籌協調使用的均衡性轉移支付資金在原有轉移支付資金數額基礎上，存在支付增長緩慢的問題。不僅影響均衡地區間財力作用的有效發揮，同時還阻礙了基層政府在資金配置上的作用發揮。除此之外，一些專項資金轉移支付需要基層政府配備資金，這也在一定程度上增加了基層政府的財政壓力；第三，省級以下轉移支付制度尚未實現真正統一。當前縣級及以下的基層政府之間的財政差距較大，部分基層政府存在財政困難的問題。究其原因，很大程度上與地方政府部門缺乏有力、規范的移動支付制度有著密切關聯性。

財權與事權失衡所引發的連鎖反應

催生土地財政 由于財權高度集中在中央政府部門手中，為了進一步解決好財政收支平衡問題，地方政府部門不得不轉讓土地資源以獲取更多的運營與建設資金，最終導致地方政府部門出現較為嚴重的土地財政依賴問題。結合實際調查數據顯示，當前我國地方政府部門的土地財政收入呈現出較為明顯的上升趨勢，并且在地方政府整體財政收入中占比波動較大，在一定程度上推動了地方房價價格的飛漲。除此之外，由于一些地方政府官員的崗位晉升與GDP相掛鉤，因此部分領導者更多將工作精力放在提升地方經濟發展水平上，最終導致土地財政愈演愈烈。

引發地方債臺高筑問題 財權與事權不一致、不統一所引發的另一種后果就是地方政府債臺高筑。根據實際資料顯示審計署審計長董大勝在2013年中國地方債務最多達到了18萬億元。債務規模過于龐大，無法及時償還債務，地方政府只能夠被動陷入新債務舊債務重重疊加的泥沼之中。一旦地方政府喪失了債務償還能力勢必會引發嚴重的債務危機。并且由于我國制定的《預算法》中明確規定不允許地方政府發債，因此這一債務最終會落到中央政府身上，最終還是由納稅人買單。

轉移支付制度不完善所引發的風險問題 轉移支付是地方政府部門對于事權、財權劃分不對等問題進行糾正的有效手段。當前我國存在的轉移支付制度問題有：難以明確轉移支付規模、總體管理力度不足，主要表現于基層政府財政困難這一情況。這一情況與我國轉移支付長期實行的“基數法”計算存在密切關聯性，同時還會受到財政轉移支付內部結構不合理問題的影響。例如，稅收返還比重較高、專項轉移支付所占比重較大、一般性轉移支付比例過小、轉移支付分配結構設計不合理等問題。從縱向角度進行分析，市級政府部門人均財政轉移支付數額占比較高，而縣級的占比較少；從橫向角度進行分析，東部地區的轉移支付占比較大，西部地區則存在著財政困難問題、財政轉移支付監督管理機制不健全等問題。

關于基層財政事權與財權劃分的幾點建議

在現階段各級政府部門積極推進對內改革的大環境下，基層政府部門應該結合實際情況及階段性戰略發展目標，不斷調整和優化好基層政府的財政事權與財權劃分工作。這既是提高基層政府財政管理水平與質量的必然要求，同時也是基層政府穩定運行與可持續發展的重要推動力。

合理劃分好基層政府部門的事權 基層政府在實際運營與發展過程中所行使的權利具體包含與上級政府部門共享的權利、臨時性的權利、上級政府部門所委托的權利。要想在新時代背景下合理劃分為財政事權與財權，基層政府部門首先應該理清當前所行使的權力，并對其進行重新界定，調整相關職能屬性。如此一來財政事權與財權就會發生變化，從而縮短公共服務流程，在一定程度上減少基層政府部門的權利壓力和財政負擔；其次，基層政府需要持續完善與優化好管理制度，掌握好基層政府與上級政府權力界限。通過合理劃分財政事權與財權，列舉財政事權與財政支出清單，明確好基層政府的財政支出職責，從而合理規避權力分散、濫用職權等問題。

適度增加基層政府部門的財權 現階段我國各級政府部門正處于深化改革的關鍵時期，基層政府應該順應當前的改革發展趨勢，牢牢抓緊發展新機遇，大力推進財稅管理體制改革。這樣就可以在一定程度上激活基層經濟創新活力，進而拓展基層政府的財力。第一，運用好預算法，提高基層政府財政資金的配置合理性與有效利用率，確保基層財政資金的使用公平、公正、公開、合理；第二，以實際情況為基礎不斷建立健全好基層政府的相關稅收管理制度與管理舉措。借助稅收減免及優惠政策逐步形成企業落戶創新創業體系，加大對當地產業發展的幫扶力度，以此提高地方實體經濟發展速度，激活基層經濟創新活力；第三，進一步提升上級政府部門對于基層政府的財政補助額度。上級政府部門應該持續優化好基層政府的配置與可利用資源，增加對貧困地區的轉移支付額度，以此實現區域經濟協同發展。

加快統一基層政府財權與事權 第一，以各級政府部門的創新改革為發展機遇，基層政府應該在實際運營與發展過程中深化貫徹落實好政府職能轉變工作，合理調整機構、優化職能屬性，借助管理制度保障財政事權與財權相適配，從而提高基層政府的高效運轉效率，提升基層政府部門的公共服務水平與質量。第二，基層政府部門還應該充分發揮好自身與廣大人民群眾之間的友好關系，及時掌握好人民群眾的合理訴求，創新創造新型公共服務供給模式，合理優化財政事權與財權，為基層政府行使權利提供保障；第三，基層政府部門應該配備相應的受委托權、分享權、新增權利，最大限度上確?；鶎诱斦聶嗯c財權統一，為基層政府切實履行好相應職權奠定堅實基礎。

綜上所述，通常情況下我國基層政府部門主要以小縣城為主體，其財政收入來源較為單一，多依托于上級主管單位為其進行轉移支付。小縣城的收入制約主要是由于逐步精細化、完善化的政府公共服務供給權力，最終導致基層政府部門財政壓力不斷增強。基于此，一方面上級有關財政管理部門應該加強對基層政府的轉移支付補貼力度，為其穩定運行與持續發展提供充盈的財力與權力保障，鼓勵推進金融改革，從而最大限度上激活基層經濟活力；另一方面，基層政府部門應該夯實基層經濟基礎，借助多元化措施積極推動區域經濟創新發展，增強對區域內的服務供給力度。借助上述措施可以在一定程度上推進基層政府穩定運行，更好地發揮好自身的公共服務職能。

（作者單位：日照市嵐山區財政局）