日本應對老齡化鏡鑒

文｜袁暢 呂光

日本應對老齡化經驗的研究，對我國應對高齡化社會有著參考借鑒作用。

高齡化所帶來的是一系列的社會、經濟乃至政治問題。我國成為面臨人口老齡化挑戰最為嚴峻的國家之一，我國不僅是世界上人口最多的國家，而且是高齡人口最多的國家。統計數據顯示，截至2015年底,全國60歲及以上高齡人口22200萬人，占總人口的16.1%，其中65歲及以上人口14386萬人，占總人口的10.5%。

目前，我國社會保障體系正在承受著日益沉重的巨大壓力：一是社會保障制度尚未實現全覆蓋，現有的保障層次及保障水平相對偏低；二是城鎮居民社會養老保險、新型農村養老保險、城鎮職工養老保險制度不同、水平差異較大，需要整合或銜接，以實現公平均衡發展；三是城鎮化需要將數以億計的進城農村人口納入城鎮社會保障制度覆蓋范圍；四是老年服務體系建設嚴重滯后，不能滿足社會日益增長的養老需求；五是經濟增速放緩以及未富先老等不利因素疊加，使得我國應對人口老齡的政策回旋空間縮小；六是處于社會轉型期，各種社會矛盾錯綜復雜，全社會對養老保障實現社會公平的訴求日益強烈。

有鑒于此，對于我們的近鄰——日本經驗的研究，對我國應對高齡化社會有著參考借鑒作用。

日本高齡化政策演進

以人口高齡化的不同歷史時段的表現、政府主要對策的理念演進以及財源狀況變化這三要素為標志，將日本高齡化政策演進分為三個歷史階段。

第一階段：建立福祉國家：20世紀50年代中期至80年代中期。伴隨著經濟高速成長期，1970年，日本高齡化人口達7%，以此為標志進入高齡化社會。以1970年為時間節點，戰后出生潮——1947年至1949年出現了連續三年的生育高峰期,出生率由1945年的2.3%迅速提高到1947年的3.4%。少兒人口由1955年的2979.82萬人下降到1970年的2482.35萬人,比重也由3.338%下降到23.93%。高齡人口數有所增加,由474.73萬增加到733.10萬——這一低出生率、低死亡率的現象，反映在人口年齡金字塔上就是底部的收縮，故稱之為“底部老齡化”。

受西方影響，“福祉國家”的理念自1942年《貝弗里奇報告》的發表逐漸在世界范圍內擴展開來。1959年日本國會通過了《國民年金法案》，決定先后實施非積累制和積累制年金制度。及至1972年，1973年題為“經濟社會發展計劃——為了更有活力的福利社會”公布，“充實以高齡者年金為中心的各種社會福利政策”相繼出臺，“構建福利國家”的體制逐步形成。

第二階段：“個人—企業—國家”相輔模式：20世紀80年代后期至90年代。1992—2002年間，日本年均經濟增長率為0.83%，低于同時期主要的發達國家的年均經濟增長率。這一時期，日本育齡婦女的總和生育率即每名婦女在生育年齡內的平均生育數,1990年降到1.54,1995年降到1.42,1997年降到1.39,1999年又降到1.34。2001年,日本新生人口比2000年減少19885人,為117.1萬人。1970年，日本65歲及以上高齡人口比重達到7.07%，到1995年，這一比重已經達到14.56%。也就是說，在25年間日本65歲及以上高齡人口比重從7%上升到14%，翻了一番。這是世界上其他國家未曾經歷過的急劇的人口老齡化過程。1995年人口老化系數為91.2%，到1997年日本的人口老化系數超過100%，達到102%。人口老化系數超過100%，意味著人口中65歲及以上高齡人口的數量已經超過了0～14歲少年兒童人口的數量，進而導致人口老齡化以更快的速度發展。到2010年，這一系數進一步增長到174.30%，即高齡人口的數量約為少年兒童人口數量的1.7倍。1950年代,日本家庭的平均人數約為5人。60年代以后,在家庭數量增加的同時,家庭人數則在減少。人口普查顯示,1995年日本家庭平均人數為2.99人。

出生率持續走低；高齡者數量加速擴大；家庭規模越來越小——在此背景下，這一時期，日本政府將國民年金惠及全體國民，構建全國統一的基本年金制度，在基本年金之上為雇員年金（厚生年金和共濟年金）的報酬比例部分，形成兩層次的公共年金制度，所有公共年金制度的財源方式都采取社會保險方式國民年金的三分之一財源由國家財政承擔。以“家庭”為單元的被保險對象的確立——強制第一號被保險人（妻子）隨丈夫加入國民年金制度，并可以以自己名義領取國民年金等一系列措施，都是圍繞著“個人—企業—國家”模式，在不斷增加社會福祉覆蓋面的基礎上，改善社會福祉財源緊張的狀況。

第三階段：多元——傾向弱勢群體：2000年至今。以2000年日本正式推出高齡者介護保險制度為標志，日本的高齡化對策向多元化發展。多元化是將“高齡者”分為兩類群體，一類是身體健康的高齡者；另一類則是需要介護的高齡者。而高齡者介護保險制度的推出，更是對“弱勢群體”制度層面人文關懷的體現。

該項制度是由市、盯、村自治體作為責任主體向當地40歲以上居民征收保險費，同時通過一定比例的財政貼補對經認定（認定機構為：市、盯、村組建的審查委員會）的65歲以上高齡者提供介護服務。認定標準為統一的國家標準，根據認定的需要介護的高齡者可以居家或在設施中接受介護服務。截至2007年底,經認定的需要介護和支援的高齡者數已達438萬人。在需要介護的高齡者中,男性占28%,女性占72%,女性比例大大高于男性;65～75歲年齡組中需要介護高齡者的比例占總數的7.5%,75歲以上需要介護高齡者的比例為21.6%。需要介護者的病因首位是腦血管疾病,占23%～25%,其次是阿爾茨海默氏癥等引起的認知癥,占13%～15%,年齡增長引起的功能衰弱、關節疾病占12%～14%。介護保險制度的實施大大減輕了家庭成員在老人介護方面的負擔。另據調查（2007年）,在家庭的主要介護老人者中,配偶比例最高為5%,子女為第二位l8%,子女的配偶為第三位l4.3%。從子女作為家庭主要介護者的年齡看,50～59歲年齡組的占32%,60～69歲組的占24%,70～79歲組的占23%,針對這一現象，有學者稱為“老年介護老年”。

日本高齡化的現狀

日本的人口老齡化面臨雙重困難，不僅其程度高于其他國家，而且進程速度也要快得多。依照65歲及以上的老年人口標準，日本進入老齡化社會的時間是在1970年，當時日本的老年人口比重為7.1%，當時的美英兩國的該比重分別為9%和13%，都遠高于當時的日本。但是在1997年日本以15.5%的增長比例，幾乎趕上了英國的15.8%，甚至超過美國的12.3%。如此急速的人口老齡化速度大大超出了日本政府的預料。

表1由日本歷年的人口統計白皮書匯總而成的，從1960年到2009年50年間，日本的人口平均壽命提升飛速。男性平均壽命由65.32歲提升至79.59歲，而女性更是由70.19歲提升至86.44歲，敲定了日本在世界上平均壽命第一的位置。

表1 日本男女平均壽命的推移

表2是根據日本歷年的人口白皮書數據做成。從表格上可以看到，65歲以上高齡者的占比從1960年的5.7%上升到2009年的22.8%，并且預計在2055年達到一個前所未有的40.5%的高度，這代表將有近半數的人口進入高齡范疇。表格右邊的一欄顯示的是65歲以上人口和勞動力人口（20歲以上65歲以下）的比值，截至2009年這個比值已經高達38.5%，也就是相當于每有2.6個勞動力人口就有一個高齡者。而2055年這一比值將高達85%，幾乎是一個勞動力人口對一個高齡者。

表2 日本從高齡化社會向超高齡化社會轉變

圖1顯示的是戶主60歲以上家庭的存款余額的分布情況，由總務省統計局實施的“二人以上家庭調查”數據整理得出。圖中可以清晰地看到，100萬元以下和4000萬元以上的家庭分別占比8%和18.2%。而存款未達到300萬的家庭占比為15.3%，2000萬以上存款的占到41.1%。結合上節中展示的經濟情況調查，2000萬以上存款的家庭和“經濟富裕沒有生活壓力”的占比基本持平。

圖2是基于厚生勞動省政策統括官付世代統計室“國民生活調查”的數據做成的，主要顯示的是1986年到2015年日本家庭中有65歲以上高齡者的家庭構成情況的推移。因此，其中一人家庭指的是空巢高齡者家庭。從圖上可以清晰地看到，空巢單身老人的占比從1986年的13.1%猛增到2015年的26.3%，翻了一倍。可以看到這個期間也正是少子化的猛增區間，這種變化與少子化和核家族化的進程密不可分。另外三世同堂家庭的驟減也非常醒目，從1986年的44.8%減少到了2015年12.2%。同時可以注意到，未婚子女與父母同住的比例也逐年遞增，這應該也是與少子化的進程密不可分的。

圖1 戶主為60 歲以上家庭的存款余額分布

養老社會保障體系的建設

社會保障體系的建設包括老年人的腰包（基本養老保險制度的建設與覆蓋），生病后通過全民醫療保險制度的支持及對失能半失能老人通過長期護理保險得到的支持。對于健康老人來講，包括靈活的退休政策，老年人再就業和相關的社會、法律保障。也包括應對高齡化的財政、金融政策（商業保險及養老金的保值、增值等）。還應包括應對老齡化、少子化的社會現狀，用大數據、互聯網和機器人等高科技手段支持養老保障體系建設的相關產業振興政策，促進科技與社會協同發展。

眾所周知，日本是一個長壽國家，高齡化社會由其成因不同造就了兩方面人群：一是高齡就業人群；二是高齡被幫扶對象人群，針對高齡就業人群的人力資源開發和培訓；針對高齡被幫扶對象人群的介護——是高齡化社會模型中“研究—試點—推廣”的重中之重。

針對高齡者的醫護問題，日本的高齡化社會對策分為兩個方面，即第一是就業與收入；第二是健康與福利。其中，在“健康與福利”方面，日本在1989年制定了“高齡者保健福利推進十年戰略”。該“戰略”于1994年進行了全面修訂,公布了“新高齡者保健福利推進十年戰略”(以下簡稱“新黃金計劃”)。為了使高齡者能夠在家里得到各種照料和介護服務并減少家庭的介護負擔,在“新黃金計劃”里充實了訪問介護、短期設施介護、日間照料等居家介護服務以及居家保健醫療服務內容。

圖2 按家庭構造分類65 歲以上老人的家庭構成

圖3 日本的社會養老保障體系

訪問介護是指介護員到高齡者的家里提供所需的服務內容。“新黃金計劃”提出的目標為,到1999年訪問介護員數量達到17萬人。短期設施介護是把高齡者(如臥床不起的高齡者)短期托付給特別養老院等,接受介護服務。其目標為,1999年達到6萬人的容納規模。

日間介護是指接送高齡者到老年日間介護設施或訪問高齡者家庭向高齡者提供洗澡、吃飯、身體檢查、康復訓練等服務。這些主要是向居家養老的高齡者所提供的保健、醫療服務。據日本厚生省2000年的統計,日本高齡者入院治療費是年輕人的7.4倍,去醫院的就診率是15～34歲年輕人的4倍,平均每天5個70歲以上的老人中就有一個人到醫院看病。由國家掌管的健康保險和由各地方政府運營的國民健康保險自1993年以來連續6年出現財政赤字,經濟的增長與醫療費用的上升越來越不均衡。

1999年度的老人醫療費已達11.4兆日元,占國民醫療費全體的38%,使國民醫療費首次突破30兆日元,占國民收入的8%,比10年前提高了2個百分點。2000年度的國民醫療費又上升到31.2兆日元,比上年度增加了2.6%，針對這一數據，1997年12月日本國會批準全國于2000年4月開始執行《介護保險法》。根據《介護保險法》保險金的受領者只能是日常生活需要介護的臥床不起的,患癡呆癥等生活不能自理者;65歲以上的老人無論因何故需要介護,均可領取支付。但對于40～60歲的被保險者則僅限于因伴隨身體老化而出現的15種疾病以內,方可被列為需要介護的范圍。

介護保險的實施主體是所居住的市區村級政府。在接受介護服務時個人要負擔保險服務費用的10%。利用設施等介護時,除個人負擔的10%費用外,還要負擔個人的餐費等。在日本,75歲以上高齡老人中,患有老年腦血管性癡呆癥的發病率是65～69歲老人的10倍,高齡者去世前臥床不起的平均時間是8個半月。2000年，全國因患癡呆癥生活不能自理和由于虛弱臥床不起需介護的高齡者已達到了270萬,占65歲以上高齡人口的13%。預計到2025年將增加到520萬人。在需介護的高齡者中患癡呆癥的老人占51%,其中,持續三年臥床不起的人數占50%。這些需介護的高齡者90%是由親屬介護,介護者中一半是60歲以上的高齡者。

研究顯示，2000年日本修改了《介護保險法》，根據《介護保險法》進一步確立了介護保險制度，同時，用法律形式規定了對于被保險人享受介護服務的認定方法。

總而言之，日本高齡化社會對策頂層設計包括基于國民皆保險制度的后期高齡者制度、老齡年金制度，以及介護保險制度。是以介護人員到戶服務和以提高高齡者福祉設施為基礎，以獨立的財源制度為保障的超高齡社會服務體系。