國有企業(yè)混合所有制改革存在問題與成效

齊靜

黨的十八大以來，國有企業(yè)改革方向不斷深化，改革進程不斷推進。在此新時代背景下，能夠提高國有企業(yè)市場化程度、提升企業(yè)運行效率、增強國有經(jīng)濟活力和抗風險能力的混合所有制改革成為國有企業(yè)創(chuàng)新經(jīng)濟模式、驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。混合所有制改革離不開制定完善的企業(yè)治理模式。基于此，文章以介紹國有企業(yè)混合所有制改革相關(guān)政策為背景，將本土國有企業(yè)C集團在兩項業(yè)務(wù)領(lǐng)域進行的混合所有制改革為案例，分析該企業(yè)在混合所有制改革中取得的成效以及存在的問題。

一、福建省國有企業(yè)混合所有制改革政策及水平

1.中央層面政策。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，其特點是國有資本、集體資本以及非公有資本等交叉持股、互相融合。國務(wù)院于2015年印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》，提供了穩(wěn)妥不冒進、極具針對性和可操作性的分類、分層推進混改意見。為更好地因企施策推進國有企業(yè)改革向縱深推進，國資委、財政部、發(fā)展改革委于2015年聯(lián)合頒布《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》，明確國有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類。黨的十九大、二十大報告都強調(diào)了要深化國有企業(yè)改革，要發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，打造于全球范圍內(nèi)頗具競爭力的一流企業(yè)。通過黨中央和國務(wù)院的一系列的頂層設(shè)計，我國國企改革已構(gòu)建出“1+N”政策體系，有力推動各方推進混合所有制改革進程。

2.地方層面政策。2016年，福建省委省政府印發(fā)《中共福建省委福建省人民政府關(guān)于深化國有企業(yè)改革的實施意見》，提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的重點改革任務(wù)，鼓勵國有資本與非國有資本雙向投資，穩(wěn)妥推行混合所有制企業(yè)員工持股。2017年，省國資委、省財政廳、省證監(jiān)局印發(fā)《福建省國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的管理辦法》，開展國有企業(yè)員工持股試點工作。2020年，國企改革三年行動方案經(jīng)第十四次中央深改會議審議通過后正式實施。同年12月，福建省出臺實施《福建省國企改革三年行動實施方案（2020—2022年）》，在完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度、推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革等9個方面提出40個具體舉措，細化82項重點工作任務(wù)。截至2022年12月底，福建省國企改革三年行動任務(wù)和量化指標已全面完成。

3.福建省國有企業(yè)混合所有制改革水平。2016年至2021年，是福建省國資國企快速發(fā)展的五年。截至2021年底，福建省國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額54561億元，比增14.4%；所有者權(quán)益總額16324億元，比增13.8%。全年實現(xiàn)營業(yè)總收入27687億元，比增42.4%；實現(xiàn)利潤總額790億元，比增49.4%。全省共有10家國企邁入中國500強，5家國企躋身世界500強。五年來，福建省混合所有制改革深度激發(fā)國企活力，先后有福建省輕紡、福建電子信息集團等數(shù)十家國有企業(yè)通過引進戰(zhàn)略投資者和試點員工核心團隊持股，持續(xù)推動混改企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，不斷激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力。同時，福州市已于2022年底完成市屬國資國企改革重組，市國資委出資企業(yè)資產(chǎn)總額、營業(yè)收入分別增長25%、35%。混合所有制改革已從省屬、市屬以及區(qū)屬各級國有企業(yè)中全面鋪開，生動闡述了我國混合所有制改革頂層設(shè)計的現(xiàn)實可及性與實際可操性。

二、福州市C集團混改案例分析

1.C集團概況。C集團成立于2017年，是福州市倉山區(qū)國有投資發(fā)展集團有限公司全資成立的國有產(chǎn)業(yè)集團，是集城市建設(shè)、城市服務(wù)、資產(chǎn)管理、教育、貿(mào)易五大產(chǎn)業(yè)板的城市綜合一體化服務(wù)企業(yè)，也是福州市倉山區(qū)探索實踐混合所有制改革的第一家產(chǎn)業(yè)集團。2022年，C集團依照《公司法》，經(jīng)過前期籌備、投資者篩選、履行“三重一大”決策程序、修訂章程、工商變更登記等步驟，在教育和城市服務(wù)兩個產(chǎn)業(yè)板塊引入非國有資本，分別成立了兩家混合所有制企業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)創(chuàng)新。

2.C集團混改過程分析。①教育板塊——成立控股混改企業(yè)。為激活國企教育板塊業(yè)務(wù)活力，加快提升教育教學質(zhì)量與運營管理水平，C集團以“辦好民眾滿意教育，輻射帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展”為宗旨，于2022年與本土民營資本福建星博教育投資發(fā)展有限公司合資成立福州倉山國資教育投資集團有限公司，C集團控股52％，星博教育公司參股48%。合資公司引入專業(yè)的經(jīng)營團隊專門運營倉山區(qū)國投教育板塊產(chǎn)業(yè)，依托國企集團化辦學的教育創(chuàng)新力優(yōu)勢，至2022年底已實現(xiàn)運營管理17所倉山區(qū)國投公辦普惠幼兒園，為倉山區(qū)提供優(yōu)質(zhì)學前教育學位6480個，并為4所中小學提供師資服務(wù)、持續(xù)拓展中小學課后服務(wù)等多元化服務(wù)，全面提升了倉山區(qū)教育供給水平。

②城市服務(wù)板塊混改——成立參股混改企業(yè)。為合理利用城市公共空間和邊角地閑雜地資源，增強區(qū)域車位資源供給，緩解群眾停車難問題，C集團于2021年與本土高科技企業(yè)新大陸科技集團有限公司合資成立福建幸福滿倉數(shù)易科技有限公司，新大陸集團控股51%，C集團參股48%。2023年福州市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)《關(guān)于開展2023年福州市為民辦實事新增公共停車位泊位建設(shè)工作的通知》，幸福滿倉公司經(jīng)過近兩年的磨合摸索，截至2023年第一季度，已實現(xiàn)運營停車場46個，提供公共車位約4360個。同時，幸福滿倉公司超前布局倉山區(qū)域內(nèi)新能源汽車服務(wù)，打造智慧停車、新能源服務(wù)、停后服務(wù)等車主生活數(shù)字服務(wù)的“泊客鏈”平臺，建立了“停車及停后數(shù)字生活服務(wù)體系”。目前試點的“數(shù)E電”義序半田快充站已投入運營，成為C集團城市新基建示范項目。

3.C集團混改成效分析。 ①優(yōu)勢互補，有助激活產(chǎn)業(yè)整體潛力。C集團深耕倉山多年，以其國有企業(yè)的優(yōu)勢保持著與區(qū)政府、區(qū)直各部門以及各鎮(zhèn)街的良好協(xié)作關(guān)系，在將國有資本集中于區(qū)域重要行業(yè)和領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，主動承擔更多的社會責任，與各類公共服務(wù)建設(shè)行業(yè)保持著高度的關(guān)聯(lián)性，且行業(yè)地位顯著、經(jīng)濟效益可觀。但在近年來社會重點關(guān)注的教育、智慧停車等領(lǐng)域，C集團缺少專業(yè)運營團隊、相關(guān)技術(shù)支持以及成熟的運作模式。而這些恰好是星博教育公司和新大陸集團在激烈的市場競爭中沉淀出的優(yōu)勢。為了盡快打開市場，引入民營資本成為了C集團與民營企業(yè)優(yōu)勢互補、產(chǎn)業(yè)并聯(lián)，激活產(chǎn)業(yè)潛力的強力引擎。民營資本的引入使得混改企業(yè)能夠更加靈活地應(yīng)對市場需求和變化，提高生產(chǎn)效率和質(zhì)量，推動技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品升級。同時，民營企業(yè)的經(jīng)營模式和管理經(jīng)驗也促進了國有企業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和改革創(chuàng)新。

②分類混改，凸顯公益和商業(yè)類混改特色。C集團選擇教育和城市服務(wù)板塊進行混合所有制改革試點，是結(jié)合了《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》中商業(yè)類、公益類國有企業(yè)的界定。公益類國有企業(yè)須實現(xiàn)社會公共服務(wù)與民生保障的戰(zhàn)略高度目標，商業(yè)類國有企業(yè)充分參與市場化商業(yè)競爭以實現(xiàn)其生產(chǎn)經(jīng)營目標。在以普惠、公益為宗旨的教育板塊，C集團經(jīng)過與民營企業(yè)的多輪磋商談判，確定其于福州倉山國資教育投資集團有限公司股權(quán)治理中的控股權(quán)，以保障在教育民生產(chǎn)業(yè)中國有資本的話語權(quán)，有效維護教育產(chǎn)業(yè)公益普惠的辦學宗旨。在市場化程度較高的城市服務(wù)板塊，C集團選擇為主依托新大陸集團的智慧停車運營團隊以及數(shù)字化停車設(shè)備技術(shù)，輔之以與政府溝通的渠道橋梁，以參股福建幸福滿倉數(shù)易科技有限公司的形式，充分釋放混改企業(yè)的市場化活力，激發(fā)混改企業(yè)不斷提升效益的能動活性。

③搭接橋梁，促進政府和社會資源互通。在過去，C集團主要依賴政府資源和資金進行發(fā)展，缺乏市場競爭力和創(chuàng)新動力。而通過混合所有制改革，引入民營資本和市場機制，C集團得以與社會資源互相接駁，實現(xiàn)共同發(fā)展。在融資渠道方面，C集團原來主要依賴政府預(yù)算和銀行貸款來獲得資金支持，融資渠道有限。引入民營資本后，增加了通過發(fā)行股票、債券等金融工具來募集資金的融資路徑，提升企業(yè)的資本實力和運營能力。在企業(yè)的管理創(chuàng)新和治理規(guī)范方面，民營資本的的參與使混改企業(yè)股權(quán)多元化，國有資本和民營資本間的交叉持股激勵了股東間的相互制約和監(jiān)督，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，促進混改企業(yè)的決策機制更加科學和民主化，提高了企業(yè)的運營效率和透明度。

三、C集團混合所有制改革中存在的問題

1.國有資產(chǎn)管控、“三重一大”等制度亟待完善。在資本融合的過程中，健全的國有資本管控制度是保證國有資產(chǎn)定價合理、交易流程規(guī)范、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)明晰、管理層決策獨立以及國有資產(chǎn)不流失的重要保障。C集團目前尚未針對混合所有制改革中的國有資產(chǎn)設(shè)立相應(yīng)的管控制度，一定程度上降低了混改企業(yè)的治理效率。另一方面，上述的兩家混改企業(yè)皆設(shè)立了董事會開展企業(yè)治理，主要參與企業(yè)經(jīng)營計劃與投資方案等重大戰(zhàn)略決策。而對于日常經(jīng)營中的重要決策、重要人事任免、重要項目安排以及大額資金運作事項，C集團還未建立混改企業(yè)“三重一大”制度來明確各決策層級的權(quán)限，混改企業(yè)決策的科學性和合理性有待進一步提高。

2.國有資本對民營資本存在一定的行政干預(yù)。混合所有制改革旨在促進國有企業(yè)與民營企業(yè)的合作與發(fā)展，在實際中，由于國有資本掌握著較大的資源和權(quán)利，其對民營資本存在著一定的行政干預(yù)。國有資本因代表著政府意志，在政策制定執(zhí)行、市場準入、土地使用、融資渠道等方面因其特殊的地位會獲得相較于民營資本更加便利的渠道。具體表現(xiàn)在國有銀行等金融機構(gòu)可能會更傾向于向國有企業(yè)提供貸款和其他金融支持，同時對民營企業(yè)采取更為嚴格的審查標準和高額利率。因此，國有資本為最大程度發(fā)揮其資源和權(quán)利優(yōu)勢，可能通過行政審批、審計調(diào)查、環(huán)境監(jiān)管等行政手段對民營企業(yè)進行檢查和限制，增加其運營成本和不確定性，形成對民營資本的壓力和干預(yù)。

3.股東企業(yè)之間機制體制存在矛盾和差異。C集團與兩家民營企業(yè)在薪酬制度、運營模式以及監(jiān)督機制等企業(yè)管理方面存在著較大的差異。在進行混合所有制改革的過程中，股東之前因其不同的企業(yè)管理方式與企業(yè)文化，在混改企業(yè)的管理運營過程中會存在一定的矛盾與摩擦。例如，C集團作為國有企業(yè)，首先要有政治站位高的覺悟，主動承擔社會責任，同時定期接受上級主管單位的審計、巡察等監(jiān)督，并須嚴格遵守中央八項規(guī)定等黨風黨紀要求。而民營企業(yè)則對其股東負責，以追求企業(yè)盈利為首要目的拓展業(yè)務(wù)、擴大規(guī)模。因此，國有企業(yè)與民營企業(yè)在進行混合所有制改革的實踐時，必須達成一致的戰(zhàn)略布局、構(gòu)建合理的商業(yè)模式，才能避免混改企業(yè)經(jīng)營陷入僵局。

四、優(yōu)化國有企業(yè)混合所有制改革的對策

1.完善頂層設(shè)計和制度建設(shè)。一要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，在混改企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)中確立黨組織的法定地位，幫助混改企業(yè)“把方向、管大局、保落實”，為防止國有資產(chǎn)流失、優(yōu)化資源配置、促進企業(yè)長遠健康發(fā)展提供切實保障。二要根據(jù)《公司法》完善現(xiàn)代企業(yè)管理制度，落實各類股東的權(quán)責，構(gòu)建由黨組織、總經(jīng)理辦公會、董事會、股東會等各決策層級對重大決策、重要人事任免、重要項目安排以及大額資金運作進行集體決策的“三重一大”制度，為混改企業(yè)貫徹執(zhí)行黨和國家的方針政策、規(guī)避經(jīng)營風險、維護職工利益提供具有可操性的制度通路。三要將黨組織建設(shè)同“三重一大”決策制度緊密銜接，落實黨組織于企業(yè)經(jīng)營管理過程中的決策權(quán)，為企業(yè)提供更全面、更宏觀的發(fā)展戰(zhàn)略視角。

2.優(yōu)化混改企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)。為有效避免國有資本對民營資本進行非必要的行政干預(yù)，要在做好合作項目可行性研究報告、非國有資本法律盡調(diào)的前提下，不斷建立健全包含國有資本、民營資本、個人資本以及更多元的非國有社會資本在內(nèi)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮法人治理效用，利用董事會進行混改企業(yè)的科學管理和民主決策。同時，積極探索員工持股制度，激發(fā)員工主人翁意識和工作積極性，促進企業(yè)提升效益。但要注意的是，國有資本在股權(quán)結(jié)構(gòu)中的占比沒有設(shè)定統(tǒng)一標準，應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點具體設(shè)置，特別是對于非競爭性的公益性行業(yè)，國有資本仍需在混改企業(yè)中獲得控股權(quán)，以適度的行政話語權(quán)保障行業(yè)的公益性運營。而對于自由競爭行業(yè)，多元資本之間則可以根據(jù)各自優(yōu)勢組建多層次的股權(quán)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)各自對企業(yè)的控制，將更加有利于企業(yè)間的資源利用和技術(shù)創(chuàng)新。

3.促進國有企業(yè)和民營企業(yè)文化融合。C集團在教育板塊和城市服務(wù)板塊的兩個混合所有制改革實踐，證明了國有資本和民營資本可以在短時間內(nèi)順利完成資本層面的結(jié)合，但股東各方在機制體制、企業(yè)管理方式與企業(yè)文化方面的磨合則需要更長的時間。國有資本和民營資本的融合程度，于混改企業(yè)發(fā)展的興衰有著密不可分的聯(lián)系。若各方資本安常守故，未汲取對方優(yōu)勢快速地融合雙方企業(yè)文化，則會讓本就處于探索階段的國企混改之路愈加難行。國有企業(yè)和民營企業(yè)應(yīng)當在實現(xiàn)資本融合之后，在互相尊重和保障企業(yè)法人治理機制運行正常的前提下，于磨合中逐步創(chuàng)立新的企業(yè)文化、建立新的運營管理模式，推動融合著國有資本和民營資本雙優(yōu)勢的混改企業(yè)走得更遠、做得更好。

（作者單位：福州倉山城市建設(shè)投資集團有限公司）