“編制單元”制度的擴散特征及其機制解析
——基于全國控規(guī)制度文本的事件史分析

■ 蘭天澤 LAN Tianze 張 皓 ZHANG Hao

0 引言

總體規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃之間銜接不暢,是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系運行中一個被長久討論的問題，并且在新時期需要繼續(xù)深入研究。為解決此問題，在規(guī)劃體系中增設“單元”這種中間層級來實現(xiàn)總體規(guī)劃自上而下的傳導，成為規(guī)劃管理中一項重要的制度創(chuàng)新[1]。其創(chuàng)新意義在于，將總體規(guī)劃的城市發(fā)展戰(zhàn)略目標與控制性詳細規(guī)劃的指標管控相結合，提高總體規(guī)劃的可實施性以及對具體地塊的指導性。一方面，以單元統(tǒng)籌地區(qū)人口和開發(fā)強度分布以及各項公共設施、基礎設施的配置，為控制性詳細規(guī)劃對具體地塊的控制提供依據(jù)，以解決控制性詳細規(guī)劃往往只針對某一地塊、某一片區(qū)進行編制，控制重點模糊、指標僵化、整體控制或引導不足的問題；另一方面，又能落實城市總體規(guī)劃中對城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市用地布局的要求，通過劃分控規(guī)單元，調(diào)控城市空間發(fā)展。

這種創(chuàng)新首先在一些大城市和特大城市得到探索，之后逐漸被國家層面認可和制度化，并得到進一步擴散。從筆者查詢的資料來看：1999 年，《天津市中心城區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制單元管理規(guī)定》（規(guī)劃字〔 1999〕13 號）中提出將天津中心城區(qū)劃分為28 個分區(qū)、175 個控規(guī)編制單元，是首個出臺編制單元管理規(guī)定的城市；2003 年，《上海市城市規(guī)劃條例（2003 修正）》（上海市人民代表大會常務委員會公告第31 號）第一次從地方法規(guī)層面規(guī)定編制“控制性編制單元規(guī)劃”，建立較為體系的單元規(guī)劃制度[2]；2011年，《城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》（中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部令第7 號）發(fā)布，明確“編制大城市和特大城市的控制性詳細規(guī)劃，可將建設地區(qū)劃分為若干規(guī)劃控制單元，組織編制單元規(guī)劃”；此后，“單元”制度進一步擴散，截至2018 年底，全國已有數(shù)十個城市在控制性詳細規(guī)劃制度中提出了有關“單元”的編制、管理規(guī)定。

1 “單元”制度的概念

與“單元”制度有關的名詞復雜多樣，在具體的表述和內(nèi)容上受地方規(guī)劃管理的影響，存在一定的差異性，如一些城市稱“單元規(guī)劃”“控制性規(guī)劃單元”“單元管控”等。有些城市的“編制單元”制度通過劃分二級或三級單元，將控規(guī)控制指標分層；或以成果為導向，區(qū)分“單元規(guī)劃層次的成果”和“地塊層次的成果”，實現(xiàn)編制成果上的分離。有些城市對編制單元下的控規(guī)修改也作出規(guī)定，例如：青島市指出管理單元的規(guī)劃指標在不突破片區(qū)強制性內(nèi)容的情況下，可以修改同一控規(guī)片區(qū)內(nèi)管理單元之間相應的規(guī)劃控制要素；深圳市2014 年修訂的《深圳市法定圖則編制技術指引》吸納了發(fā)展單元規(guī)劃的“規(guī)劃控制單元”概念，將已編、在編的城市更新單元和土地整備單元一并納入規(guī)劃控制單元進行統(tǒng)籌，擴大了圖則指標控制的騰挪空間，賦予地塊更多靈活性。實際上，各地的“單元”制度都是在劃定單元邊界的基礎上，探索編制單元管理的內(nèi)容創(chuàng)新，在概念本身的內(nèi)涵上具有同質性，本文將其統(tǒng)稱為“編制單元”制度。

“編制單元”不僅起到劃分詳細規(guī)劃編制范圍的作用，更重要的是起到承接總體規(guī)劃和銜接具體地塊詳細規(guī)劃的作用。在實際的運作中，劃定編制單元是基礎工作，之后會將總體規(guī)劃確定的目標、指標等進行分解傳導，以單元為范圍編制“單元規(guī)劃”或“整單元控制性詳細規(guī)劃”，其中確定的強制性內(nèi)容在實施層面控制性詳細規(guī)劃中不得隨意修改。由此可見，“編制單元”在“總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃”的銜接中起到非常關鍵的作用，并且這種作用在新的國土空間規(guī)劃體系中得到了延續(xù)。《自然資源部關于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43 號）中要求劃定詳細規(guī)劃編制單元，將上位總體規(guī)劃戰(zhàn)略目標、底線管控、功能布局等方面的要求分解落實到各規(guī)劃單元，作為深化實施層面詳細規(guī)劃的基礎。劃定“單元”再次成為了全國各地城市探索的熱點和規(guī)劃管理中的重點工作[3]。

通過對城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中詳細規(guī)劃“編制單元”制度的擴散特征和作用機制進行分析，解析其背后的動因，有助于理解編制單元制度的內(nèi)在邏輯，強化對規(guī)劃體系變革的深入認識，同時也可為新時期推動詳細規(guī)劃編制單元劃定及規(guī)劃編制管理工作提供有益的借鑒。

2 研究方法、假設和設計

“編制單元”是控制性詳細規(guī)劃中的一項重要制度創(chuàng)新，不僅指劃定規(guī)劃編制的基本空間單元，也包含了如何分級分解指標、如何審批單元規(guī)劃或整單元控制性詳細規(guī)劃、單元的成果要求以及修改等一系列規(guī)定。

現(xiàn)有關于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中編制單元的研究主要集中在對上海、深圳、南京、合肥等城市編制單元相關制度的模式進行比較分析[2,4]和對具體城市的編制單元規(guī)劃演變特征研究[2,5]，以及具體分析編制單元的技術管理等[6]。在內(nèi)容上關注兩個維度：一是編制單元本身的劃定方法、單元詳細規(guī)劃的內(nèi)容、編制方法等；二是從規(guī)劃體系傳導的視角出發(fā)，分析編制單元在分解落實總體規(guī)劃內(nèi)容并向下進行傳導管控的方法[7,8]。

本研究采用了新的視角和思路，即通過制度創(chuàng)新的擴散特征及其機制來理解“編制單元”制度。具體包括三部分內(nèi)容，首先是編制單元制度從地方實踐到國家認可再到全面擴散呈現(xiàn)出的時空特征，以及哪些類型的城市在詳細規(guī)劃管理中采用了編制單元的方法；其次是編制單元制度擴散的動力機制，也就是其擴散背后的影響因素有哪些；最后是研究對推進編制單元詳細規(guī)劃相關工作的啟示。

2.1 政策創(chuàng)新擴散理論及方法

政策創(chuàng)新擴散指一種政策在空間上發(fā)生轉移的過程，是一個政府首次采納某項政策，無論該政策是否已經(jīng)被其他政府采納或被提出多久[9]。該政策的某種新理念、新做法、新結構被采納應用，都可以稱為政策創(chuàng)新。從20 世紀60 年代開始，西方學者尤其美國學者積極推動政策創(chuàng)新理論方面的研究，以沃克（Walker）為代表的學者，開始關注政府決策中的政策創(chuàng)新與擴散現(xiàn)象，并提出了開拓性的研究問題：為什么美國的一些州政府率先通過法案采納某些新項目，以及這些先驅者為何要采納創(chuàng)新？某類公共服務或規(guī)制政策創(chuàng)新是如何在美國各州之間傳播擴散的？并且圍繞著類似的問題，對全美各州采納的福利、衛(wèi)生、交通、稅收等領域的數(shù)百項政策進行了分析。政策創(chuàng)新理論得到了迅速發(fā)展，成為公共政策研究的重要內(nèi)容。西方學者們對新自由主義稅收政策[10]、投資政策[11]等各種公共政策創(chuàng)新傳播擴散等方面都進行了深入的研究。國內(nèi)學者也以中國特色的政治、經(jīng)濟制度基礎為視角，探索了政策企業(yè)家[12]、官員流動[13]等因素在政策創(chuàng)新擴散中的作用。

在具體的研究方法方面，本文采用離散時間事件史分析方法（Timediscrete Event History Analysis，簡稱EHA）。自該方法首次由Berry 夫婦運用到政策創(chuàng)新擴散研究以來[14]，已被廣泛用于各類政策研究，成為了研究政策擴散的主要方法。在規(guī)劃領域，學者們運用事件史分析方法對控制性詳細規(guī)劃制度[15]、海綿城市[16]、多規(guī)合一制度[17]進行探索。在EHA模型中，因變量被稱為“風險率”，即個體i在特定時間t發(fā)生“事件”的概率，為二分虛擬變量，一般用logit 模型進行估計，其影響因素由自變量所決定。因此，本文以“城市-年”為單位構建分析數(shù)據(jù)，以“采納/未采納”為因變量，在提出研究假設后通過logit 回歸模型對影響因素的顯著性進行檢驗，從而理清編制單元制度在各城市的擴散的影響因素及機制。

2.2 研究假設

本研究針對所要考察的編制單元制度的擴散特征及機制問題，從中央政府及省級政府自上而下的作用、橫向作用以及城市內(nèi)部因素的影響3 個維度，提出編制單元制度創(chuàng)新擴散的7 個研究假設。其中：假設1、2 為自上而下的作用，會影響編制單元制度創(chuàng)新擴散；假設3、4 為橫向作用；假設5～7 為城市內(nèi)部因素影響。

（1）假設1：中央政府對于詳細規(guī)劃編制單元制度的推動，會增加城市層面單元規(guī)劃提出的概率。地方政府在頒布制度時，通常會以落實中央政府層面的政策為導向。從政策擴散的視角來看，中央政府所制定的法律法規(guī)、政策制度往往能得到地方政府的積極響應，從而迅速推動政策擴散[18]。因此，中央政府自上而下的推動在政策擴展中起到重要的作用。

（2）假設2：省級政府提出編制單元的相關規(guī)定會影響地方編制單元制度的建立。省級政府對于政策創(chuàng)新擴散的引導作用與中央政府相似，城市政府在政策采納時同樣會追隨省級政府，從這一角度看，中央政府的政策頒布對城市產(chǎn)生的是一種相對間接的影響。對于編制單元制度而言，省級政府在控規(guī)編制和管理規(guī)定中提出的要求更為詳盡，直接發(fā)揮了規(guī)范地方規(guī)劃管理的作用。因此，省級政府在提出編制單元的要求后，城市政府可能根據(jù)自身實際提出編制單元管理的新要求，也可能依照省級單元規(guī)劃規(guī)定執(zhí)行，這有待于進一步驗證。

（3）假設3：周邊城市提出編制單元規(guī)定的比例越高，該城市提出編制單元規(guī)定的概率也越高。橫向層面的政策擴散一般發(fā)生于地理位置較近的地方政府之間，一方面是由于地方擁有相似的經(jīng)濟發(fā)展水平及文化觀念[19]；另一方面，地方官員之間的交流也會更加密切。這種橫向的擴散可能是由于城市政府間的學習模仿或競爭而形成的。

（4）假設4：地方單元規(guī)劃制度的建立，與地方所處省份的城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)水平有關。地方省、市規(guī)劃院以及研究機構是該省、市城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)畢業(yè)人才的主要就業(yè)單位，同時也是地方規(guī)劃局或省廳的規(guī)劃政策研究和編制支撐單位。如果地方所處省份的城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育水平較高，則可認為相關的從業(yè)者能夠深入了解政策所要解決的問題，并根據(jù)實際情況制定出主管部門可能采納的政策。因此，初步假設地方所處省份的規(guī)劃專業(yè)水平會影響編制單元制度的創(chuàng)新擴散。

（5）假設5：土地市場活躍程度，會影響地方城市單元規(guī)劃制度的建立。編制單元制度的出現(xiàn)主要是為了加強詳細規(guī)劃的規(guī)范化管理和解決總規(guī)與控規(guī)的一致性問題[1]。活躍的土地市場對詳細規(guī)劃的管理及總體規(guī)劃的實施造成沖擊，表現(xiàn)為控制性詳細規(guī)劃的不斷調(diào)整和總體規(guī)劃的實施變形。詳細規(guī)劃編制單元制度便是在這種情況下提出，因此，假設活躍的土地市場對地方編制單元制度的建立產(chǎn)生了影響。

（6）假設6：設置區(qū)一級政府影響地方單元規(guī)劃制度的建立。設置區(qū)一級政府意味著城市發(fā)展和建設的管理權力會在市、區(qū)兩級政府之間不斷調(diào)整。市轄區(qū)數(shù)量的增加，一方面會帶來城市政府對于城市規(guī)模擴張、城鎮(zhèn)化建設等管理的規(guī)范性需求；另一方面，也可能使得市級規(guī)劃主管部門缺少適當?shù)氖侄蝸砀深A區(qū)級政府的開發(fā)管控活動。通過建立編制單元制度，可以對區(qū)政府的“自主權”進行一定限制，強化規(guī)劃管理的規(guī)范性，提升市級政府的規(guī)劃干預能力。

（7）假設7：城市行政級別越高，編制單元制度出臺的概率越高。城市行政級別的高低代表著城市資源聚集程度及資源配置的權利，因而在建設投資、土地交易等方面擁有更多的審批權。為了規(guī)范資源配置權利，高行政級別的城市政府會制定相應制度以自我規(guī)范。在詳細規(guī)劃管理方面，便是建立包括編制單元在內(nèi)的較為完整的管理制度。因此，假設行政級別較高的城市更傾向于出臺編制單元相關的制度。

2.3 研究設計

2.3.1 研究對象：詳細規(guī)劃編制單元

在基礎數(shù)據(jù)收集中，本文以單元、編制單元、單元規(guī)劃、控制性規(guī)劃單元等關鍵詞并聯(lián)檢索了截至2018 年我國各省、直轄市和地級市（不包括港、澳、臺）中提出與編制單元直接相關的正式制度文本，如地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例、控制性詳細規(guī)劃管理規(guī)定等。文本主要來源于住房與城鄉(xiāng)建設部、各省、市地方政府、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門官方網(wǎng)站以及建標庫等網(wǎng)絡數(shù)據(jù)庫，補充數(shù)據(jù)來自于研究團隊通過歷年課題研究收集積累和通過行業(yè)社會網(wǎng)絡定向問詢和田野調(diào)查所獲取的文件資料。2019 年國家層面啟動了國土空間規(guī)劃體系改革，涉及規(guī)劃制度的重構，因此分析截止于2018 年。研究發(fā)現(xiàn)，省、地級市共有79 份有關編制單元制度文件，覆蓋14 個省、自治區(qū)的58 個地級及以上城市。編制單元制度在省會城市中占比為50%，地級以上城市中提出編制單元的制度占19.4%。

2.3.2 變量選擇

事件史分析要求將因變量定義為二分變量，即以該城市是否提出了編制單元制度為區(qū)分，若某城市在第t年提出了編制單元制度，則變量記為1，否則編碼記為0。解釋變量主要從研究假設中提出的3個維度進行測量。

（1）在“內(nèi)部影響因素”維度中，研究選取了衡量地方城市經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平、房地產(chǎn)開發(fā)水平、土地市場活躍程度等8 個指標。

（2）“自上而下”維度選取了來自中央政府對于編制單元制度的要求和省級政府的指令的壓力。對于中央政府的垂直影響，本文以2011 年《城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》頒布為界，將頒布之前提出編制單元制度記為0，在2011 年之后提出編制單元制度則記為1，而省級政府壓力這一變量則是通過搜索省人大頒布的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例以及省規(guī)劃主管部門頒布的控制性詳細規(guī)劃管理規(guī)定中對于編制單元的具體要求，將省級編制單元制度出臺之后地方提出編制單元相關規(guī)定取值為1，否則記為0。

（3）在“橫向影響”維度中，采用“鄰近城市編制單元制度采納比例”指標作為周邊城市影響編制單元創(chuàng)新擴散的因素。該指標是指城市i在第t年受到周邊城市第t-1 年已經(jīng)提出編制單元制度的城市占總周邊城市的比例。在橫向規(guī)劃專業(yè)水平方面，以省為單位統(tǒng)計學校數(shù)量，并將受教育水平[20]作為分析地方規(guī)劃水平的主要指標。一方面是由于生源地對學校招生比例的影響，使得大部分學校主要生源為該省學生，高校畢業(yè)生屬地就業(yè)規(guī)模逐步提高[21]，也有證據(jù)表明西部地區(qū)“雙一流”高校的研究生比本科生更傾向于選擇西部就業(yè)[22]，是人才橫向流動的表現(xiàn)。另一方面，國務院學位委員會關于印發(fā)《學士學位授權與授予管理辦法》的通知（學位〔2019〕20 號）指出，無論是本科、碩士、博士的學位授權審核必須經(jīng)過省級學位授權委員會，以省為單位統(tǒng)計更符合實際。研究通過公辦大學開設城鄉(xiāng)規(guī)劃學學校數(shù)量、城鄉(xiāng)規(guī)劃學碩士、博士學位授權學校數(shù)量，這三個因素對地方規(guī)劃專業(yè)水平進行衡量，分析其是否會對編制單元制度的擴散產(chǎn)生影響。

本研究著重探討“自上而下”、“橫向影響”作用下的單元規(guī)劃擴散影響因素，因此將市轄區(qū)人均GDP、房屋竣工面積、平均商品房價格、地理區(qū)位等作為控制變量，行政級別、市轄區(qū)個數(shù)、國有建設用地出讓面積作為核心研究變量。具體變量定義，數(shù)據(jù)測量方法、數(shù)據(jù)來源以及選取依據(jù)如表1 所述。解釋變量除地理區(qū)位、行政級別、市轄區(qū)個數(shù)外，其余的數(shù)值皆采用滯后1 年的數(shù)據(jù)。

3 編制單元制度創(chuàng)新擴散特征與機制

3.1 編制單元制度擴散的主要特征

3.1.1 擴散的時空特征

政策擴散理論認為，以一項政策頒布累積的數(shù)量為縱軸，頒布時間為橫軸，政策的擴散在理想情況下會呈現(xiàn)出“S”型曲線特征，其遵循了緩慢擴散、加速增長、平穩(wěn)擴散的規(guī)律。如圖1 所示，每年城市提出編制單元創(chuàng)新的數(shù)量仍處于加速上升趨勢，2002 年以前為制度醞釀期，在此期間只有深圳市、天津市提出了“編制單元”；在2003—2010 年間為單元規(guī)劃創(chuàng)新的緩慢擴散期；在2011年《城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》頒布之后，編制單元創(chuàng)新逐步在地方政府間擴散；自2012 年起，尤其是2013 年中央城鎮(zhèn)化工作會議之后，編制單元創(chuàng)新仍呈加速擴散的趨勢，在至2016 年《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》出臺后達到了頂峰；在這之后2017—2018 年以平均每年7 個城市采納的數(shù)量繼續(xù)上升。

圖1 地方編制單元制度創(chuàng)新擴散時間曲線圖

如圖2 所示，采用編制單元制度的城市集中在東部以及中部地區(qū)，西部地區(qū)的數(shù)量較少。同時，東部呈現(xiàn)出以長三角城市群為核心，向外輻射擴散的趨勢。中部則以安徽為中心單元規(guī)劃制度呈現(xiàn)出集中連片擴散的特征，而其他城市為點狀擴散。

圖2 地方編制單元制度擴散演進1998—2018

3.1.2 變量類型與數(shù)量特征

解釋變量的描述性統(tǒng)計分析如表2 所示。表2 呈現(xiàn)了1998—2018年，我國31 個省級行政區(qū)（不含港澳臺）中，地級以上城市“城市-年”數(shù)據(jù)的觀測值，研究將觀測期內(nèi)298 個地級以上城市采納編制單元的事件數(shù)據(jù)排列成“城市-年份”的事件史分析單元。由于部分地區(qū)的個別年份社會經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失，同時離散時間事件史分析需要將在t 年時間點上已采納控規(guī)制度的城市自（t+1）年后的記錄刪截，共有3 008 個樣本進入到回歸。

表2 解釋變量的描述性統(tǒng)計

統(tǒng)計顯示，在代表自上而下作用的“中央壓力”方面，近一半的地級市觀測值未受到2011 年“中央壓力”的影響，約30%的觀測值受到了“省級壓力”的影響。從市轄區(qū)數(shù)量可以看出，我國大多數(shù)地級市所轄區(qū)為2至3 個，但地方差異明顯。各個城市的房屋竣工面積變量差異較大，表明不同城市之間房地產(chǎn)水平存在差距；同樣，國有建設用地出讓面積變量具有顯著差異。在鄰近城市編制單元制度化比例中，有的城市周邊幾乎都提出單元規(guī)劃制度，而有些已提出單元規(guī)劃制度的城市周邊并未有其他城市提出編制單元制度，這反映了地方規(guī)劃管理制度鄰近特征上存在的差異。此外，各變量之間的共線性診斷顯示方差膨脹因子（VIF）均小于5，說明各變量間不存在共線性問題。

3.2 編制單元制度擴散的動力機制

表3 呈現(xiàn)了采用城市聚類穩(wěn)健標準誤消除潛在的異方差性對模型估計的影響之后，分別納入地方規(guī)劃專業(yè)水平、橫向影響以及自上而下作用之后的模型分析結果。結果顯示：模型2 ～6 的解釋效力（偽R 方與卡方值）均有提高，說明3 類變量均能顯著提高模型的解釋力。

表3 編制單元制度擴散的事件史分析

在控制變量方面，“建成區(qū)面積”越大，編制單元制度出臺的概率越高；“平均商品房價格”越高，地方城市越有可能提出編制單元制度。

在核心變量方面，“行政級別”變量在所有模型中都十分顯著。這表明行政級別越高的城市，編制單元制度建立的概率越高，假設7 成立。而“市轄區(qū)數(shù)量”與“國有建設用地出讓面積”變量不顯著，且呈現(xiàn)出與預期不符的負值，假設5 與6 不成立。

在“自上而下”作用層面，中央的制度推廣與地方出臺控規(guī)編制單元的相關性不強，而省級政府的推動對于城市編制單元制度擴散作用更為明顯。假設1 不成立，假設2 成立。

在“橫向關系”作用層面，一個城市編制單元制度建立不受“鄰近城市編制單元制度化比例”的影響，但受到該城市所在省的規(guī)劃專業(yè)水平的影響。“城鄉(xiāng)規(guī)劃學本科學校數(shù)量”“城鄉(xiāng)規(guī)劃碩士點數(shù)量”越多，該城市編制單元制度建立的概率就越大。假設3 不成立，假設4 成立。

綜上所述，影響城市編制單元制度頒布的主要因素包括：“自上而下”作用中的“省級壓力”，以及“橫向作用”中城市所在省份的規(guī)劃專業(yè)水平、建成區(qū)面積和平均商品房價格。

3.3 穩(wěn)健性檢驗

“編制單元制度”的概念涵蓋“單元邊界劃定”和“單元管控”兩個層面的內(nèi)容。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分城市及地方規(guī)劃主管部門將“單元邊界劃定”作為制度的主要內(nèi)容，一定程度上忽略了單元管控要求。本小節(jié)將只包含“單元邊界劃定”的編制單元制度文本剔除，對研究結論進行穩(wěn)健性檢驗。

結果顯示：去除只包含“單元邊界劃定”的文本后，在內(nèi)部影響因素方面，“行政級別”“城鄉(xiāng)規(guī)劃學本科學校數(shù)量”依然與地方編制單元制度出臺呈正相關，即“行政級別”越高，編制單元制度出臺的概率越高；而“建成區(qū)面積”“平均商品房價格”不再影響編制單元制度建立（表4）。

表4 單元管控制度的事件史分析

在橫向作用方面，編制單元制度的建立受到周邊城市的影響。周邊城市采納編制單元制度的比例越高，城市受鄰近作用的影響越大，該城市單元規(guī)劃制度頒布的概率就越高。同時，制度的出臺依舊受城鄉(xiāng)規(guī)劃學本科學校數(shù)量的影響，學校數(shù)量越多，單元規(guī)劃制度出臺的可能性越大。

在納入“自上而下”作用后，國家層面對于編制單元的推動替代了“平均商品房價格”“建成區(qū)面積”等城市內(nèi)部因素，成為影響地方編制單元制度出臺的動因之一。

4 結論與展望

本文通過事件史分析方法，對1998—2018 年期間各地規(guī)劃制度文本中的編制單元制度進行了定量分析，研究探索了地方編制單元制度創(chuàng)新擴散的基本特征及擴散動力。結果表明：編制單元制度是在省級編制單元制度以及地方規(guī)劃專業(yè)水平的影響下，由“行政級別”“建成區(qū)面積”等多種城市內(nèi)部因素共同作用的結果。

然而，編制單元制度并不是單純地對單元邊界進行劃定，它也包含了對單元規(guī)劃內(nèi)容進行管控。此種定義下的編制單元制度頒布，受到了來自國家、省級“自上而下”的壓力以及周邊編制單元制度的影響。這表明國家正逐步通過“自上而下”的方式，試圖對屬于地方事務的控制性詳細規(guī)劃制度施加影響。其背后的關鍵原因在于，編制單元在規(guī)劃體系中起到關鍵的承上啟下作用，對保障總體規(guī)劃的向下傳導和實施有著重要意義。編制單元制度的建設必須處理好這種自上而下的傳導管控和自下而上地方需求的關系。

模型首次加入了“地方規(guī)劃專業(yè)水平”這一指標并進行研究，研究發(fā)現(xiàn)：該城市所在省的城鄉(xiāng)規(guī)劃學本、碩學校的數(shù)量在編制單元制度出臺中起到了較為顯著的正向作用。至于博士點數(shù)量與是否頒布編制單元制度呈負相關的情況，可能是由于地方規(guī)劃編制單位對于博士的吸引力不高，也有可能是由于博士就業(yè)去向主要為高校等科研院所，這有待于進一步檢驗。在納入國家、省級“自上而下”推動后，地方規(guī)劃專業(yè)水平的影響不再顯著，這表明地方規(guī)劃技術力量難以對單元管控的出臺起到主導作用。

值得探討的是，國有建設用地出讓面積以及市轄區(qū)數(shù)量這兩個本以為會顯著影響規(guī)劃編制單元制度建立的因素不夠顯著，甚至表現(xiàn)出負相關。這種發(fā)現(xiàn)可能是由于規(guī)劃編制單元制度的出臺限制了控制指標的調(diào)整，影響了土地交易市場；規(guī)劃編制單元管理仍處在探索階段，其管理主體、與區(qū)級各類規(guī)劃的關系仍不清晰，可能影響區(qū)一級的規(guī)劃部門的權力，致使編制單元制度出臺受阻。這些還有待于通過實證案例進行檢驗。

本研究通過引入事件史分析方法，發(fā)現(xiàn)編制單元制度擴散的一般特征及規(guī)律，其結論對于確立編制單元在詳細規(guī)劃制度改革中的作用，探討不同城市對規(guī)劃編制單元的適用程度，乃至詳細規(guī)劃體系的改革與發(fā)展有著重要的借鑒意義。至于建立完善的單元詳細規(guī)劃制度，還有賴于后續(xù)對“單元規(guī)劃”編制內(nèi)容和管理方法演變的深入分析研究。