財政涉農資金審計趨勢演變與問責整改研究

吳勛 任軼男

【摘 要】 基于國家審計監督助力農業農村高質量發展政策背景，選擇審計署審計結果公告為樣本，考察財政涉農資金審計趨勢演變、違規行為與問責整改情況。研究發現：（1）審計重點由專項資金使用逐漸轉向政策落實，審計內容形成“資金審查——問題分析——整改追責”的結構體系，審計類型由財務審計逐漸轉向合規審計，而績效審計存在缺失。（2）審計發現問題主要集中于財政涉農資金不規范使用、資金實際使用效率不高、項目建設緩慢、項目實施效益不足、政策落實監管不到位等方面。（3）審計整改環節存在審計反饋和落實不到位、審計問責缺失、審計威懾力不強等現象。針對以上問題，提出完善事前監督評價機制、及時發揮審計預警功能，加強績效審計力度、全面發揮審計監督作用，重視審計結果運用、優化審計問責整改機制的政策建議。

【關鍵詞】 財政涉農資金； 國家審計； 審計結果公告； 趨勢演變； 問責整改

【中圖分類號】 F239.44；F323? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）06-0147-07

一、研究背景

黨的二十大報告闡述了全面推進鄉村振興的歷史任務。始終堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，以高質量農業農村審計助力全面推進鄉村振興，是新時代國家審計監督全覆蓋的重要使命。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要把“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”作為“十四五”時期經濟社會發展的重點任務之一。2013年11月，習近平總書記在湖南考察時首次提出“精準扶貧”觀點。2014年1月，黨中央、國務院就“精準扶貧”理念出臺新政策，印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確提出建立精準扶貧的工作機制[ 1 ]。隨著惠農政策和精準扶貧政策的落實，涉農工作重心由脫貧攻堅轉向鄉村振興。國家審計作為獨立的經濟監督體系，應當切實發揮國家審計監督和保障的治理功能，推動我國經濟健康平穩發展，推進落實黨和國家戰略方針[ 2 ]，積極促進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。2018年，審計署印發《關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》，指出審計機關應通過專項審計和政策跟蹤審計等方式發揮審計監督作用，穩步推進鄉村振興審計工作，推動鄉村振興戰略落實到位。2021年6月，審計署印發《“十四五”國家審計工作發展規劃》強調新時期加強農業農村審計工作的重要意義與具體舉措。財政涉農資金審計通過提升財政涉農資金使用效率，統籌整合績效審計，保障資金安全與使用績效，在促進惠農政策落實、推動精準扶貧政策實施和全面推進鄉村振興戰略等方面發揮著至關重要的作用。因此，審計署貫徹落實黨中央“三農”工作決策部署，高度重視農業農村審計工作，充分借鑒惠農政策和精準扶貧政策的審計工作經驗，將推進鄉村振興戰略落實作為現階段財政涉農資金審計工作重點，著力推動扶貧審計和鄉村振興審計全國“一盤棋”，穩步提升農業農村審計工作質量和成效，助力農業農村高質量發展。

財政涉農資金審計是指審計機關依法對涉及農村農業資金的相關活動以及相應部門的內部控制進行獨立審查和評價，確定相關財政涉農資金及項目的真實性、合法性、效益性和有效性，最終形成審計結論和建議的經濟監督活動。財政涉農資金審計工作中，審計人員根據審計任務的需要，有針對性地選擇適當的審計方法[ 3 ]。審計機關應當創新審計方法，堅持科技強審。財政涉農資金審計應當充分利用大數據分析技術[ 4 ]，使用嚴格的財務管理體制明確審計核算程序[ 5 ]。然而，目前審計技術缺少項目針對性，審計方法的更新滯后于項目創新[ 6 ]。有學者指出，鄉村振興戰略下財政涉農資金審計缺少明確程序，鄉村振興政策落實跟蹤審計存在滯后性，注重事后審計，缺少事前、事中審計。

自2006年起，審計署開始發布財政涉農資金相關審計結果公告，本文根據涉農政策提出時間，將財政涉農資金審計劃分為惠農政策、精準扶貧政策和鄉村振興戰略三個落實階段。隨著審計主題的變遷，國家審計監督持續發力，那么財政涉農資金審計邏輯演變具有什么特征？審計發現主要揭示何種違規行為？審計問責效果如何？能否有效推動財政涉農資金相關政策落實？值得關注。現有研究主要集中在單一財政涉農政策落實期間財政涉農資金審計現實考察，缺乏財政涉農資金主題變遷視角下財政涉農資金審計實踐情況的研究，不利于全面考察財政涉農資金審計趨勢演變的現實狀況。

二、財政涉農資金審計趨勢演變

（一）財政涉農資金審計主題變遷

21世紀以來，黨和國家把“建設社會主義新農村”作為新時代目標寫進規劃，明確指出要“發展現代農業”“改善農村面貌”“增加農村和農業收入”，深化農村改革，推動“三農”發展。2014年1月，黨中央、國務院印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，對扎實推進農村扶貧開發工作提出明確要求。審計署緊跟政策部署，重點審計農村住房、醫療及扶貧等財政涉農項目。黨的十九大報告首次提出鄉村振興戰略，指出農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題。在《審計署關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》中，明確指出要突出規劃引領作用，圍繞國家鄉村振興戰略規劃提出的目標任務、工作重點和政策措施開展審計，重點關注主要指標和重大工程、重大計劃、重大行動的推進落實情況。惠農政策落實階段，為進一步改善農村交通出行、提高生活質量和基礎教育普及度，國家加大農村基建資金投入力度，審計重點側重于財政涉農資金的使用和落實。精準扶貧政策落實階段，審計側重點偏向于項目實施情況與效益。鄉村振興戰略落實期間，審計側重點則偏向于政策落實情況與效益。具體審計情況如表1所示。

惠農政策實施階段，主要采用財政涉農資金專項資金審計的方法監督涉農專項資金的使用情況。財政涉農資金審計更多注重財政涉農資金使用情況及項目建設情況。在財政涉農資金使用方面，審計工作更側重于劃分資金來源、資金使用比率，極少追究資金撥付過程中出現的問題；在政策落實方面，審計工作較為薄弱，未及時發揮效用的支農資金后續處理沒有進行跟蹤審計，整改和追責問題未提出具體改進措施。精準扶貧政策落實階段，財政涉農資金實際使用率顯著提升，說明財政涉農資金審計有助于提高財政涉農資金使用效率、減少違規舞弊行為。此外，被抽查單位數量大幅度增加，財政涉農資金審計不斷全面深化，審計覆蓋面逐漸增強。在此期間，財政涉農資金審計以政策落實跟蹤審計為主，詳細披露財政涉農資金使用效益、資金使用存在的問題及相關政策落實情況，而政策落實整改方面的問責機制仍有待完善。相較于惠農政策落實階段，精準扶貧政策落實期間審計更注重財務審計與合規審計同時發揮作用，財政涉農資金審計進入逐漸完善階段，但違規人員和違規問題的問責整改仍存在缺失。隨著鄉村振興戰略推進，財政涉農資金審計主要以相關政策措施落實情況跟蹤審計為主，結合政策和資金審計，按照鄉村振興戰略要求在財政涉農項目審計中把資金分配管理使用的效率性、安全性、經濟性和財政涉農政策目標的效果性作為審計重點。主要關注績效評價制度建立落實情況，增強腐敗懲處力度；關注影響財政涉農資金使用績效的體制機制性問題，推動相關部門財政涉農資金管理績效評價，促進改革完善財政涉農資金使用制度，提高財政資金使用績效。

（二）財政涉農資金審計結果公告基本內容

財政涉農資金的專項審計逐漸形成完整審計體系，審計涉及內容也不斷增加完善。財政涉農資金審計已經形成以審計對象、審計發現、審計處理整改情況為基本要素的審計結果公告結構。從財政涉農資金審計結果公告整體內容上看，“審計發現問題”是審計結果公告重點內容，涵蓋資金使用、項目建設、實際效益及政策落實等方面存在的問題。惠農政策落實階段，審計偏向于資金使用效益的審查，但未明確資金違規使用原因；發現問題的處理整改情況披露較少，涉事人員行政處分詳情未明確，審計問責存在缺失，尚未最大程度發揮審計威懾力；政策落實方面未能進行跟蹤審計，僅披露部分問責整改信息，后續整改情況未跟蹤調查，審計監督未能落到實處。精準扶貧政策落實階段，財政涉農資金審計進一步披露資金違規使用原因，層層審查，加大資金追回復盤力度，在審計公告中進行公示，同時針對問責整改情況進行跟蹤審計，持續關注后續整改情況。隨著鄉村振興戰略的推進，財政涉農資金審計將財政資金實際使用效率和項目效益也列入審計范圍，同時審計整改更加關注問題項目推進情況和政策制度完善情況。綜上所述，財政涉農資金審計結果公告內容形成較為完整的“資金審查——問題分析——整改追責”審計體系，審計內容含量和質量有所提升，問題整改跟蹤審計更加全面，有利于審計監督功能的實現。

（三）財政涉農資金審計類型

財政涉農資金審計主要關注事項涉及項目資金使用及管理、政策執行及落實、項目實施及成效三個方面，并分別進行不同類型的針對性審計，如表2所示。

財政涉農資金審計主要分財務審計、合規審計和績效審計三種類型，并就資金使用管理、政策執行落實和專項工程實施進行針對性審計。以財務審計為主導，綜合運用合規審計和績效審計，但績效審計未能得到充分利用。惠農政策落實階段，財政涉農資金審計大多為財務審計，監督審查中央下批到地方的財政資金的使用及管理。審計結果公告主要披露資金的撥付、使用及違規情況，較少反映政策執行力度以及項目建設情況，合規審計并未規范。2010年后，審計機關開始專項工程建設情況審查，合規審計逐步運用到財政涉農資金審計工作。精準扶貧政策落實階段，合規審計在財政涉農資金審計工作中得到廣泛使用，審計層面也不斷擴大規范，監督資金用途及政策執行和落實情況，審查項目建設過程合規性，形成以財務審計與合規審計為主的實踐現狀，但績效審計相對缺失。2017年財政部出臺《財政專項扶貧資金績效評價辦法》，針對扶貧資金績效評價提出具體要求。可見國家十分重視扶貧資金績效評價工作[ 7 ]。鄉村振興戰略落實期間，財政涉農資金審計開始重視績效審計，結合財務審計及合規審計監督財政涉農資金使用情況、項目建設情況和政策落實情況，以切實提升審計質量，充分發揮審計監督的整體性和宏觀性作用。

三、財政涉農資金審計發現的違規行為

根據審計結果公告內容，財政涉農資金審計主要圍繞涉農資金使用、項目建設及政策落實三個方面進行審計并披露相關問題。具體如下：

（一）財政涉農資金使用問題

黨中央、國務院對“三農”的重視程度逐年加大，先后出臺一系列強農惠農政策，財政涉農資金下批總量呈現逐年大幅增長趨勢，而財政涉農資金管理使用違法違規行為時有發生。從審計結果公告可以看出，財政涉農資金在管理使用過程中長期普遍存在財政涉農資金閑置、違規使用、專款他用、擠占挪用、重復申報、虛報及騙取套取等問題，如表3所示。

財政涉農資金使用首要問題是資金閑置，其次是違規使用和專款他用。隨著精準扶貧政策和鄉村振興戰略的落實，財政涉農資金閑置占比有所下降，涉農資金閑置問題得到緩解，但仍存在資金違規使用等情況。資金大量閑置不利于財政涉農項目建設和實施，很大程度上影響了相關政策的有效落實，導致不法人員借此違規使用資金、浪費公共資源，造成不良影響，挫傷政府公信力。財政涉農資金使用過程中問題頻發，主要原因是財政涉農資金下批后沒有進行有效跟蹤，無法清晰掌握資金流動情況，沒有相應資金使用反饋和管護機制，還有各級干部法制觀念淡薄，內部監督審計無效。因此需要財政涉農資金審計加大追究問責力度，建立有效的資金使用反饋體系，保障財政涉農資金安全高效使用。

（二）財政涉農項目建設問題

財政涉農資金撥付以實現項目最大化為主要目標。在項目建設過程中存在項目管理不規范，實施效益不佳，項目閑置、建設進度緩慢，損失浪費和拖欠工程款等違法違規問題，如表4所示。

財政涉農資金審計在項目建設方面主要存在項目管理不規范與項目效益不佳等問題。精準扶貧階段，涉農審計重視合規審計與財務審計相結合，項目管理不規范涉及金額占比大幅下降。隨著鄉村振興戰略的推進，國家審計逐漸重視績效審計，涉農項目效益不佳和損失浪費等問題得到一定控制。項目管理不規范包括未按規定立項、未依法依規進行招標、項目合同不正規造成資金損失等問題。表現在基層政府缺乏涉農專項資金合理預算管理，資金投放缺乏重點；盲目下達財政涉農項目建設任務，導致項目資金未真正惠農利農，財政涉農項目無法取得預期效益。財政涉農項目資金數額大，撥付過程涉及層級多，部分資金不能及時投入財政涉農項目建設，導致項目實施進程緩慢。隨著“全面效益審計”的推進，財政涉農項目實施效益成為財政涉農資金審計重點，需要嚴格把關財政涉農項目資金審批，加強地方財政涉農資金預算管理，協調財政涉農項目實施計劃，完善財政涉農項目績效評價體系，保障財政涉農資金切實發揮作用。

（三）財政涉農政策落實問題

財政涉農資金使用問題不斷、財政涉農項目建設效益不佳，是由于財政涉農政策落實不到位使中央地方、上下級機關之間指導意見傳達產生偏差。中央支農項目政策下達后，地方機關、上下級不能協調配合、統籌兼顧，造成財政涉農資金及項目問題頻出。財政涉農政策落實中發現問題主要包括政策落實不到位、政策執行緩慢、監管不到位和規章制度未完善四個方面，如表5所示。

財政涉農政策落實的主要問題是政策落實不到位和政策執行緩慢。惠農政策落實階段，審計重點主要集中在資金使用，政策落實審計投入較少。精準扶貧政策落實后，國家審計重點逐漸偏向于重點政策落實跟蹤審計，重點關注財政涉農政策落實執行情況，審計結果公告增加了政策落實問題部分。2016年第11號公告和2017年第8號公告都詳細列明由于政策傳達有誤造成農田水利設施推遲，財政涉農資金因此浪費，未發揮助農惠農強農的本質效益。政策落實情況是財政涉農資金審計的重要關注對象，政策的落實、實施一定程度上決定了財政涉農資金能否最大程度發揮其本質效用。

四、財政涉農資金審計問責整改

涉農審計問責與整改情況與國家政策落實、資金使用績效和項目建設管理密切相關。國家審計監督的獨立性、強制性、權威性和綜合性使得財政涉農資金審計結果公告為反映問題、提出建議及完善制度等提供了依據。

（一）財政涉農資金審計建議

財政涉農資金審計建議指在審計實施過程中，針對查出的違規行為、問題產生的原因進行總結，提出告誡和改進措施，引起被審單位思想上重視并以此為依據及時糾正，避免類似情況再次發生。在審計署公布的44份財政涉農資金審計結果公告中，15份公告提出審計建議，其中僅6份公告列出具體建議內容，如表6所示。

財政涉農資金審計結果公告審計建議部分重視程度逐漸降低。惠農政策推進階段，針對調查中發現的問題，提出審計建議和具體改進措施，針對性較強。精準扶貧政策落實后部分公告僅以“根據審計建議”帶過，未具體列出建議內容，審計建議整體較為簡略，缺乏針對性，導致財政涉農資金違規問題重復發生頻次較高，“屢審屢犯”現象較為嚴重，側面反映出審計機關對財政涉農資金審計建議重視程度不足，存在表面化、形式化問題。財政涉農資金審計應當提出有效的針對性建議，從根本上杜絕“屢審屢犯”現象，促進財政涉農資金的有效落實。

（二）財政涉農資金審計問責方式

國家審計作為國家治理的重要組成部分，在國家治理中發揮著重要作用。作為審計重要組成部分的審計問責制以受托責任為理論基礎實現其監督職能。審計問責分為直接問責與間接移送問責兩種類型。間接移送問責主要分為紀檢監察機關進行黨紀處分、司法部門追究刑事責任和各級政府主管單位監督問責三種方式。在審計署公布的44份財政涉農資金審計結果公告中，12份公告涉及審計問責情況，如表7所示。

財政涉農資金審計基本形成以紀檢監察機關和司法機關問責為主導，審計機關和相關政府部門問責為補充的問責機制。審計結果公告大部分僅公示問責人數，未公示涉事人員具體行政處分、刑事責任等詳細信息，使審計問責信息透明度缺失，公開程度不夠。財政涉農資金使用管理、項目建設和政策落實方面的問題依舊存在同質性、重復性等情況，側面反映出審計問責整改力度不夠，存在表面化、形式化現象。審計問責情況較差，根本原因是審計問責主體缺失，問責范圍未能明確，相關行政處罰、責任追究較輕。就目前而言，審計問責結果不夠公開透明、問責機制不夠健全、審計問責有失成效，嚴重影響受托責任執行效率。

（三）財政涉農資金審計整改效果

跟蹤被審計單位后續整改情況是審計發揮監督作用的重要體現。審計署發布的44份有關財政涉農資金審計結果公告中，有29份涉及被審計單位整改處理結果。其中22份明確追繳或盤活金額，多數報告中關于后續整改及處理結果都未明確公示；13份公告中有制定和完善規章制度的具體數字，但具體內容均未詳細說明。如表8所示。

財政涉農資金審計整改情況逐步完善，公示整改落實情況公告比例逐漸上升。然而，整改過程中缺乏有效監督，整改結果缺乏合理評價，導致后續整改效果不佳；部分整改單位忽視整改工作，導致整改質量較差；多地在制定和完善制度方面缺乏重視，近年出臺或完善的財政涉農政策少之又少。推動審計整改是審計調查的最終目的，審計機關應當關注各地審計整改結果，規范審計整改流程、定期追蹤調查審計整改情況，加強整改過程指導和整改結果評價，與被審計單位共同參與整改過程、共同關注整改效果，確保財政涉農資金審計作用發揮到實處。

五、研究結論與政策建議

本文以審計署2006—2021年44份財政涉農資金審計結果公告為樣本，總結財政涉農資金審計趨勢演變，分析財政涉農資金實踐現狀，研究發現：（1）從財政涉農資金審計發展歷程來看，審計工作不斷進步完善，具有財政涉農資金審計特點的審計體系及審計公告結構已基本形成，但審計公告數量較少，各時期審計側重點也有所不同，尚未形成審計監督全覆蓋。另外，涉農專項資金審計公告涉及范圍廣、時間間隔長，財政涉農資金未達到全面審計。（2）從審計公告具體內容來看，財政涉農資金審計結果公告形成審計對象、審計發現問題和審計問責整改三個主要部分組成的基本結構，但各部分內容詳解程度不同，以審計發現問題為主，審計后續整改和落實部分涉及內容較少，披露相對薄弱。（3）從審計類型來看，財政涉農資金審計從重資金輕合規、抓合規忽績效，到推進“績效審計”在財政涉農資金監督中的運用，審計類型不斷發展變化，然而始終未形成綜合審計的局面，單一的資金審計不能充分發揮審計監督作用，影響財政涉農資金審計成效。（4）從審計發現問題來看，地方各級政府缺乏有效溝通，中央財政涉農政策宣傳力度不夠，相關政策未能落到實處；地方基層政府缺乏對財政涉農資金的重視，徇私舞弊違規亂用資金情況時有發生；專項財政涉農項目由于申報程序繁雜，涉及層級多，未能在最佳時間建設實施，導致項目實施效益與預期不符，造成資金損失浪費。（5）從審計整改與落實來看，審計問責主體不明確，審計范圍過窄，問責不夠透明；審計后續整改缺乏有效跟蹤機制，制度制定和完善方面缺乏重視，嚴重影響審計受托責任執行效率，阻礙了國家審計監督、治理和預警功能的實現。

基于以上分析，提出如下建議：

第一，完善事前監督評價機制，及時發揮審計預警功能。隨著鄉村振興戰略的實施和相關政策的頒布，國家財政涉農資金撥付逐漸增多，必須加大財政涉農資金審計頻率，拓寬財政涉農項目審計覆蓋范圍，完善事前監督評價機制，從源頭審核被審計單位資金預算、項目規劃及政策制定的科學性和合理性，及時發揮審計預警功能，一旦發現問題及時督促被審計單位修正，避免造成更大的損失浪費，推動財政涉農資金、項目和政策落實到位。

第二，加強績效審計力度，全面發揮審計監督作用。建立健全財政涉農資金績效審計評價體系，科學全面評價審計結果、準確分析財政涉農資金落實情況、提升財政涉農資金審計質量、提高財政涉農資金使用效率。在現有資金和項目績效審計的基礎上，增加政策績效審計，披露政策落實不到位的具體發生時間、表現、原因以及如何問責整改等詳細信息，提高審計公告的信息含量。同時，結合預算管理審計、經濟責任審計等其他方法，整合審計資源，全面發揮審計監督作用。

第三，重視審計結果運用，優化審計問責整改機制。審計過程中發現的典型性問題，不只披露問題數量和金額，還要提出優化制度的政策性建議，從根本上避免財政涉農審計“屢審屢犯”情況的發生。應明確規定審計機關整改問責程序，完善整改過程中問詢、調查、整改完成的判斷標準等具體規范性程序，優化審計整改問責報告與公告制度，強制審計結果通報公開，切實發揮審計監督職能，促使審計整改及時有效。

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