關于完善資產評估立法的思考

胡耘通

【摘 要】 作為資產評估行業基本法的《資產評估法》，在規范資產評估行為、保護資產評估當事人合法權益和公共利益、促進資產評估行業健康發展等方面發揮了重要作用。財政部于2022年11月公布了《中華人民共和國資產評估法（修訂征求意見稿）》，即將啟動首次修訂工作。文章結合相關立法和實踐問題，圍繞評估師、評估機構和評估行業協會等主體進行思考，并提供立法條文的完善思路。

【關鍵詞】 《資產評估法》； 評估機構； 評估師； 評估行業協會

【中圖分類號】 F230；F273.4? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）06-0046-05

一、引言

自2005年12月正式啟動資產評估立法工作以來，經歷了10年、4次審議，《中華人民共和國資產評估法》（以下簡稱《資產評估法》）最終于2016年7月通過，填補了我國資產評估行業基本法長期缺失的空白，尤其對資產評估行業的升級跨越、科學發展具有全局性、根本性、戰略性和法治性的重大現實意義和深遠歷史意義[ 1 ]。伴隨我國經濟社會的快速發展以及各類企業并購重組等改革深入，結合資產評估行業管理現狀、發展目標以及呈現的各種問題，加之《證券法》等法律法規的修訂，進一步完善《資產評估法》內容成為必然選擇，以提升評估管理水平，促進評估行業健康發展。

2022年11月25日，財政部發布《中華人民共和國資產評估法（修訂征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。《征求意見稿》遵循了加強黨的領導、統一評估師管理、加強評估機構管理、銜接法律法規等原則，在原五十五條的基礎上修改十一條，主要修訂內容包括增加堅持黨的領導的要求，統一評估師表述，提高評估機構設立要求，壓實委托人和被評估單位責任，刪除“應當選擇兩種以上評估方法”內容，明確法定業務執業條件，修改評估檔案的保存期限，明確處罰金額，修改部分條款的文字表述[ 2 ]。本文圍繞評估師、評估機構和評估行業協會等主體，結合相關實踐，針對《征求意見稿》部分內容進行思考，并提供完善建議。

二、關于評估機構設立條件的問題

2021年6月至8月，財政部監督評價局與中評協聯合組織7家財政部監管局，對15家證券評估機構進行檢查，共抽查資產評估報告262份，發現機構內部治理有待規范、專業勝任能力亟待提升、質量控制體系尚需完善、執業質量有待提高等問題，并給予部分機構和評估師處理處罰[ 3 ]。基于評估師、評估機構所扮演的特殊角色，其執業質量的好壞直接影響資產交易的公平展開。評估機構作為承擔資產評估業務的組織，可以采用合伙或者公司的形式，且鼓勵采取合伙制形式，這與會計師事務所的發展類似。在實務中，出具虛假評估報告、承擔法律責任的案件屢見不鮮：2019年張軍祥、吳艷被判提供虛假證明文件罪，造成國有資產流失2.414億元；2020年牛堃等被判提供虛假證明罪，造成國有資產損失5 000余萬元……因此，應通過合伙形式的評估機構，加重合伙人的法律責任，從而提升評估機構的執業質量，對公司制的評估機構，應當提高設立條件。

《征求意見稿》第十八條規定公司形式的評估機構應當滿足下列條件：（一）八名以上評估師和兩名以上股東；（二）股東應當是具有三年以上從業經歷且最近三年未受停止從業處罰的評估師；（三）實地經營場所；（四）評估機構名稱須有評估字樣。雖然《公司法》取消了一般公司設立的注冊資本要求，但在第二十六條第二款中明確“法律、行政法規以及國務院決定對有限責任公司注冊資本實繳、注冊資本最低限額另有規定的，從其規定”。對從事特殊業務的公司設立，法律、行政法規可以設置注冊資本的最低限額。注冊資本作為公司承擔有限法律責任的最低保障，對公司風險應對能力以及后果承擔的考量均具有顯著意義。評估機構作為智力密集型組織，本不需要高額的注冊資本，但過低的注冊資本金額顯然無法對執業質量的提升產生促進作用。就一般邏輯而言，注冊資本越高，公司承擔的責任越大，違規成本則越高，公司會更重視執業質量。有學者研究顯示，高管違規行為會顯著增加公司股權資本成本，違規次數越多、違規行為越嚴重時，股權資本成本的負面影響越大[ 4 ]。截至2020年底，全國共有資產評估機構（含分支機構）5 300余家，在中國資產評估協會的“2021年資產評估機構綜合評價前百家機構名單”中，只有北京北方亞事資產評估事務所（特殊普通合伙）、普華永道（上海）資產評估事務所（普通合伙）兩家單位屬于合伙型評估機構，其他98家均為公司制。從前100強選擇1—10、91—100名評估機構（見表1），注冊資本最低200萬元，最高5 020萬元，基本呈現注冊資本越高，綜合實力越靠前的情形。

為了落實《征求意見稿》第十六條關于鼓勵評估機構采用合伙制形式的規定，建議提升公司形式評估機構的設立條件，將第十八條修改為公司形式的評估機構，應當滿足下列條件：（一）十名以上評估師和兩名以上股東；（二）注冊資本五百萬元人民幣；（三）股東應當具有五年以上從業經歷，且最近五年未受停止從業處罰的評估師；（四）實地經營場所；（五）評估機構名稱須有評估字樣。

《征求意見稿》第十九條規定評估機構設立分所，應有二十名以上評估師……分所負責人具有評估師資格。此處評估機構設立分所，并沒有區分是合伙制還是公司制，兩者在設立方面具有不同的要求，分所也應當有不同的條件。在實務中，由于一體化管理不充分，總所往往對分所的管理難以觸及，造成分所的執業質量參差不齊，甚至引發重大法律風險。而且分所要求至少有五名評估師，但負責人卻只要求是一般評估師，作為分所領導應當具備豐富的執業經驗和充分的領導能力。因此，作為合伙制評估機構的分所，除要求總所、分所分別具有二十名、五名以上評估師外，負責人應當具備三年以上從業經歷，且最近三年未受到停業從業處罰；作為公司制評估機構的分所，總所、分所分別具有四十名、十名以上評估師，負責人應當具備五年以上從業經歷，且最近五年未受停業從業處罰。相應的，《征求意見稿》第十九條改為：合伙制評估機構設立分所，應有二十名以上評估師。分所應滿足下列條件：（一）五名以上評估師；（二）分所負責人具有評估師資格，應當具備三年以上從業經歷，且最近三年未受到停業從業處罰；（三）實地經營場所。公司制評估機構設立分所，應有四十名以上評估師。分所應滿足下列條件：（一）十名以上評估師；（二）分所負責人具有評估師資格，應當具備五年以上從業經歷，且最近五年未受到停業從業處罰；（三）實地經營場所。

三、關于評估師權利義務的問題

《征求意見稿》統一將“評估專業人員”改為“評估師”，目的在于提升評估師的專業服務能力，保障執業質量。作為確保執業質量的基礎，評估師的權利義務必須能夠確保對等。

（一）明確評估師定義

《征求意見稿》第九條第一款明確評估師是通過評估師資格考試的人員。但第二款進一步要求參加評估師資格全國統一考試成績合格，并從事評估業務工作二年以上的，可以向評估行業協會進行登記，簽署評估報告。關于評估師的定義并不完整，缺少了登記要件——即通過評估師考試的人員，須向評估行業協會申請登記，取得評估師職業證書后，方能簽署評估報告，否則是不能以評估師名義執業的。注冊會計師、律師等執業人員也有類似規定。例如，《注冊會計師法》第二條，注冊會計師是依法取得注冊會計師證書并接受委托從事審計和會計咨詢、會計服務業務的執業人員；《律師法》第二條，本法所稱律師是指依法取得律師執業證書，接受委托或者指定，為當事人提供法律服務的執業人員。因此，建議第九條第一款修改為評估師是通過評估師考試、取得評估師職業證書、依法簽署評估報告的執業人員。

（二）確保評估師權利義務統一

第一，在禁止評估師從業方面，《征求意見稿》第十一條延續了原法律規定：“因故意犯罪或者在從事評估、財務、會計、審計活動中因過失犯罪而受刑事處罰，自刑罰執行完畢之日起不滿五年的人員，不得從事評估業務。”結合《資產評估師職業資格證書登記辦法（試行）》第七條“考試合格人員有下列情形之一的，不予登記……因在資產評估相關工作中受刑事處罰，刑罰執行期滿未逾五年”。一方面，《資產評估師職業資格證書登記辦法（試行）》縮小了不予登記的范圍，卻擴大了適用情形，即僅要求在資產評估工作中受刑事處罰，而非評估、財務、會計、審計活動中，僅要求所有刑事處罰，而非過失犯罪受到刑事處罰，顯然下位規定違背了上位法律。另一方面，《征求意見稿》第十一條規定的“不得從事評估業務”，換句話說是全面禁止從事評估業務，這是顯失公平的。評估業務除了簽署評估報告外，還有諸如收集資料、分析論證等其他輔助業務，如果全面禁止評估業務，無疑要求取得評估師資格的人員放棄評估行業而轉投其他工作，成本代價過高。法律雖然具有強烈的評價、制裁作用，但其教育、引導作用同樣不能忽略，即法律作為一種行為規范，不僅要為人們提供某種行為模式，而且要對人們今后的行為實施誘導影響。參考《注冊會計師法》第十條有下列情形之一的，受理申請的注冊會計師協會不予注冊……因受刑事處罰，自刑罰執行完畢之日起至申請注冊之日止不滿五年的；《律師法》第七條申請人有下列情形之一的，不予頒發律師執業證書：受過刑事處罰的，但過失犯罪的除外。可見，兩部法律并沒有完全禁止從事專業業務，而是不能以注冊會計師、律師身份從業。相比之下，《征求意見稿》的規定過于苛刻，導致評估師從業的權利與義務不匹配，也不利于評估行業的持續發展。建議《征求意見稿》第十一條修改為：因故意犯罪或者在從事評估、財務、會計、審計活動中因過失犯罪而受刑事處罰，自刑罰執行完畢之日起不滿五年的人員，不得進行評估師登記。當然，《資產評估師職業資格證書登記辦法（試行）》也需要相應進行調整，考試合格人員有下列情形之一的，不予登記……因故意犯罪或者在從事評估、財務、會計、審計活動中因過失犯罪而受刑事處罰。

第二，在評估師義務和禁止行為方面，《征求意見稿》第十四、十五條分別明確了八項義務和八項禁止行為。評估師在從事評估業務過程中，能夠獲得較多個人信息，尤其是單位領導、公司高管的個人信息，但這些信息并非都屬于個人隱私范疇。近些年，個人信息被泄露、侵犯的案件時有發生，2019年至2022年10月，全國檢察機關共批準逮捕涉嫌侵犯公民個人信息犯罪嫌疑人1.3萬余人，提起公訴2.8萬余人①。評估師也有侵犯公民個人信息犯罪的案件。某房地產評估公司的前員工周某，將房地產評估的客戶信息拷貝并賣出，非法獲利9 300元，被西湖區法院判處有期徒刑六個月，緩刑一年，并處罰金5 000元②。2021年通過的《個人信息保護法》第二條規定，自然人的個人信息受法律保護，任何組織、個人不得侵害自然人的個人信息權益。基于此，鑒于個人信息被侵犯的緊迫形勢和保護需求，建議第十四條改為，評估師應當履行下列義務……（五）對評估活動中知悉的國家秘密、商業秘密、個人隱私和個人信息予以保密。此外，評估業務往往涉及股票、債券等證券業務交易，較早知曉相關內幕信息，為了與《證券法》銜接，建議在第十五條增加一款：在執行評估業務期間，在法律、行政法規規定不得交易被評估單位的證券和其他財產的期限內，進行被評估單位證券或者其他財產的交易。

四、關于評估行業協會法定職責的問題

（一）明確協會獎懲職責的范疇

評估行業協會作為自律性組織，在規范評估行為、促進行業發展方面發揮著重要作用。《征求意見稿》專門設置第五章規定評估行業協會的性質、職責等內容。第三十七條明確評估行業協會是評估機構和評估師的自律性組織，依照法律、行政法規和章程實行自律管理。在第四十條規定評估行業協會履行下列職責……（七）規范會員從業行為，定期對會員出具的評估報告進行檢查，按照章程規定對會員給予獎懲，并將獎懲情況及時報告有關評估行政管理部門。該條對評估行業協會實施自律獎懲進行了法律授權。因此，中國資產評估協會早在1993年首次制定章程，并先后在1996年、2005年、2016年修訂。在2016年修訂的《中國資產評估協會章程》中，中國資產評估協會依據資產評估法承擔“制定會員自律管理辦法，對會員實施自律管理”等九項職責③。其中，章程援引《資產評估法》第四十條的內容——規范會員從業行為，定期對會員出具的評估報告進行檢查，按照章程規定對會員給予獎懲，并將獎懲情況及時報告有關評估行政管理部門。中國資產評估協會于2018年制定了《中國資產評估協會會員執業行為自律懲戒辦法》，第五條明確自律懲戒的種類：警告、嚴重警告、通報批評、公開譴責、取消會員資格。其中，警告和嚴重警告，是否屬于自律懲戒種類值得推敲。2021年修訂的《行政處罰法》第九條規定了“警告、通報批評”。警告，從1996年行政處罰法最初制定開始就屬于處罰的法定種類之一，其對被處罰對象具有典型的聲譽罰特征——行政機關向違法者發出警戒，申明其有違法行為，通過對其名譽、榮譽、信譽等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式[ 5 ]。當然，“通報批評”作為2021年修訂行政處罰法新引入的處罰類型，在早先的其他七部法律中也有相關規定④。《行政處罰法》只是歸納其他法律的處罰措施，將其納入一般處罰類型，使其制裁的法律效果在客觀上造成權益減損和社會評價降低的后果[ 6 ]。根據《行政處罰法》第十六條“除法律、法規、規章外，其他規范性文件不得設定行政處罰”，第十九條法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。在《財政部關于2021年度資產評估機構聯合檢查情況的公告》中，也公告了“（三）對其他檢查發現的問題，依據《中國資產評估協會會員執業行為自律懲戒辦法》（中評協〔2018〕23號），予以行業自律懲戒。分別是……對天津廣譽資產評估有限公司、上海城鄉資產評估有限責任公司、北京戴德梁行房地產土地資產評估有限公司予以嚴重警告”。顯然，評估行業協會并未獲取法律授權實施行政處罰。因此，警告、通報批評作為評估行業協會的自律懲戒措施，存在違背法律規定之嫌疑。

與此同時，參閱其他行業協會的懲戒管理辦法（見表2），諸如《律師協會會員違規行為處分規則（試行）》《中國證券業協會自律措施實施辦法》《中國注冊會計師協會會員執業違規行為懲戒辦法》《中國期貨業協會紀律懲戒程序》等，均未將“警告、嚴重警告”納入懲戒種類。當然，在某些評估行業協會的懲戒辦法中，也未見將警告列入懲戒措施的。例如2016年《上海市房地產估價行業失信行為懲戒辦法（試行）》規定了業內通報批評、列入失信名單、處分會員會籍；2013年《遼寧省土地估價行業違規記分處罰暫行辦法》雖然規定了“警告提醒”，但進一步解釋為“以當面約談或書面告知的形式提醒并要求有關土地評估機構糾正違規行為”，本質上更接近警示或者約談提醒的含義。因此，建議在本次資產評估法修訂中，進一步梳理資產評估協會的職責，尤其取消警告、通報批評等屬于行政處罰種類的內容，或者將其改為警示、訓誡、約談等懲戒方式。

（二）賦予當事人關于登記行為的救濟權利

《征求意見稿》第九條第二款新增了評估師參加評估師資格全國統一考試成績合格，并從事評估業務工作二年以上的，可以向評估行業協會進行登記，簽署評估報告。較原法律而言，本質上新增了評估行業協會實施登記的職權。中國資產評估協會于2016年頒發《資產評估師職業資格證書登記辦法（試行）》，對資產評估師進行登記管理，其依據在于《人力資源社會保障部 財政部關于印發〈資產評估師職業資格制度暫行規定〉和〈資產評估師職業資格考試實施辦法〉的通知》（人社部發〔2015〕43號）。與此同時，《中國資產評估協會執業會員管理辦法（試行）》第二條明確“執業會員，是指通過考試或者依法認定取得資產評估師職業資格，根據《資產評估師職業資格證書登記辦法》登記為在資產評估機構工作，承認《章程》并加入中評協的資產評估師”。歸納言之，成為執業、簽署評估報告的資產評估師，必須先進行登記——評估師職業資格考試合格的人員應當進行職業資格證書登記。換個角度看，中國資產評估協會具有登記執業的職權，并且可以不予登記⑤，但卻沒有明確針對不予登記的情況而實施救濟的規定。顯然，登記作為許可執業的前置程序，本質屬于行政許可的范疇。

《行政許可法》第二十三條規定“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政許可。被授權的組織適用本法有關行政機關的規定”。中國資產評估協會雖然采用登記執業的表述，其實際屬于許可行為，但《資產評估法》并未有明確授權，而且《資產評估師職業資格證書登記辦法（試行）》《中國資產評估協會執業會員管理辦法（試行）》均不屬于可以設置行政許可的法律、法規范疇。《征求意見稿》為了補救該問題，在第九條第二款授權評估行業協會實施登記，能夠使以上兩個文件具有法律依據。登記作為許可執業的前置程序，如果協會不予登記、申請人則無法執業，申請人如果不服，該如何救濟，《征求意見稿》并沒有規范，這顯然對申請人是極不公平的，對申請人的權利影響也是巨大的，無救濟的權利等于無權利。因此，一方面，有必要針對不予登記的情形，《征求意見稿》吸納《資產評估師職業資格證書登記辦法》第七條規定，提升不予登記情形的法律效力，增強權威性；另一方面，《征求意見稿》應進一步明確，當事人針對不予登記或者變更、注銷、取消登記不服的，可以自收到通知之日起十五日內申請復議或者提起訴訟。

【參考文獻】

［1］ 俞明軒.資產評估法立法過程與制度創新［J］.中國資產評估，2016（10）：4-9.

［2］ 財政部辦公廳.關于《中華人民共和國資產評估法（修訂征求意見稿）》的說明［EB/OL］. http：//zcgls.mof.gov.cn / gongzuotongzhi / 202211 / t20221128_3853712.htm，2022-11-29.

［3］ 財政部.財政部關于2021年度資產評估機構聯合檢查情況的公告［EB/OL］.http：//jdjc.mof.gov.cn/jian chagonggao / 202211 / t20221123_3852923.htm，2022- 11-23.

［4］ 劉福中.高管違規、所有權性質與公司資本成本［D］.廈門：廈門大學碩士學位論文，2019.

［5］ 姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：北京大學出版社，1999：223.

［6］ 朱芒.作為行政處罰一般種類的“通報批評”［J］.中國法學，2021（2）：148-165.