中國治理轉型過程中社會需求回應的組織形式及其演變機制

宋鍇業,徐雅倩

(1.山東大學政治學與公共管理學院,山東 青島 266237;2.山東大學社會治理研究基地,山東 青島 266237;3.中國海洋大學國際事務與公共管理學院,山東 青島 266100)

一、問題提出:中國式現代化與社會需求回應難題

黨的二十大報告指出,“中國式現代化是人口規模巨大的現代化”[1],而科層組織治理的刻板思路難以有效應對復雜的社會需求增長。因此,政府組織如何轉型以適應巨大人口規模的社會需求增長,一直是中國國家治理轉型過程中的一個重要的理論和現實問題。圍繞這一問題,政府與社會互動出現了各種新的方法和機制,形成了諸多獨具特色、形式多樣的治理經驗:在許多地區,政府組織在回應社會需求的顯著壓力下,表現出了積極發展社會組織的熱情,如在不改變政府自身組織形式和結構的前提下,將社會組織作為政府的派生型機構來運作[2];還有大量研究則發現,政府通過購買服務、項目制等其他治理技術與官僚組織相結合,實現了對復雜社會需求的回應[3]。這些經驗解釋均有助于加深對社會需求回應過程中呈現出的基本組織機制的理解,且這些機制的背后有著近似的組織邏輯:一方面,無論廣泛關注的政府購買服務還是項目制,主要受制于整體科層結構的影響,其中,“科層為體,項目為用”[4]形象地描繪了這種組織邏輯;另一方面,無論是通過發展社會組織來解決政社互動靈活性不足的問題[5],或者是通過發展慈善組織來緩解制度環境變遷所帶來的問題與挑戰[6],社會組織大多是嵌套在科層組織體系中發揮作用的。上述學理討論的共性在于,其通常預設了宏觀一體化的制度環境,假設了“整體政府”在不改變自身組織形式的前提下如何借助其他治理機制或另外一個組織實現回應復雜社會需求的目標。

既有研究雖然在一定程度上能夠解釋目前中國社會需求回應的經驗及其組織機制,但總體而言,目前學術研究的深入性與實踐層面的豐富性仍不匹配:首先,學界對政府回應需求的討論往往解釋政府在宏觀環境下如何促進政社互動,其設想“國家”具有清晰一致的發展和引導政府與社會互動和回應的戰略思路,因此,自上而下地設計政府組織所處的穩定的制度環境。在此假設下,研究者強調改革國家的宏觀制度設計并引入更為積極的政府與社會合作理念,但沒有關注折射宏觀環境的地方過程[7]。上述預設近年來已遭到一些精細研究的挑戰,研究者注意到,政府面臨的制度環境是跨層級的、復雜的不確定性環境[8],在復雜制度環境下,上述框架的解釋力減弱。

其次,政府組織被高度一體化與抽象化,組織內部形式在復雜社會治理中的不一致性和復雜性趨于淡化。當前,關于社會需求回應的主流理論,無論是政府購買服務還是社會組織嵌入的討論均隱含地假設了整體性政府的概念,然后“鐵板一塊”地回答政社互動的組織機制與效果。這些研究頗有洞見,但容易形成一種“謬誤印象”,即政府內部遵循著同一種邏輯,同一種組織軌道,形成近似的組織結果。然而,政府如何回應社會需求的邏輯并不是由一個作為整體的上級政府裁定的,而是依賴于“條塊”所處的具體制度環境,執行者偏好、地方治理情境的變化都可能導致政府的組織形式發生變化。

最后,既有研究側重于從政府與社會組織的關系層面來觀察國家利用和嵌入社會的組織實踐。由于前述的對宏觀環境和整體政府的關注,學界的研究工作主要聚焦于政府如何借助外部的組織回應社會需求并與社會互動,由此得出的“分層嵌入”[9]等概念能夠很好解釋政府組織外部的變動,特別是社會組織如何通過彈性方式進入治理體系,但其忽略了政府組織的主體性。也就是說,大量研究僅從政府的角度來考察政府在不改變自身邏輯的情況下對社會進行整合,缺乏對科層組織主體意識的關注。在很多情況下,為了生存和發展,科層組織會策略性地尋求變革,這里不只是被動抗拒,也有主動變革的過程。

那么,從組織視角來看,在中國人口規模巨大的現代化進程中,為了回應復雜社會需求的增長,政府與社會互動發展出了哪些類型的組織形式?這些不同類型的組織形式有什么樣的演變機制?不同的組織形式對政府之于復雜社會需求回應有何影響?這是本研究所關注的核心問題。為回答上述問題,以G省2008—2021年的政策制度演進以及政府與社會互動的創新經驗為切入點,通過實證分析與深度訪談,以揭示在不同時間段、不同層級的多元化制度環境下政府回應社會需求的不同組織策略與演化邏輯。

二、破解復雜社會需求回應：兩種代表性的理論

在中國式現代化進程的理論與經驗探索中,如何破解巨大規模人口的需求回應難題形成了兩種代表性的理論視角。

第一類討論聚焦于“市場機制”的視角,關注政府如何通過購買服務或結合其他的治理機制來回應復雜的社會需求[10]。在研究者們看來,隨著社會需求的不斷增長,科層組織的應對趨于低效,政府購買服務成為其提供公共服務的重要機制和手段,通過購買服務有助于提升效率,激發社會活力[11]。特別是在上級政府“繞開存量走增量”的改革思路影響下,考慮到弱激勵的現實情況,政府通常沒有足夠的動力對科層組織形式進行調整,從而建立與復雜性社會需求相匹配的組織機制。所以,其大多采用兼具科層與市場特征的政府購買服務來回應復雜的社會需求并與社會互動。基于類似的邏輯,政府部門近年來還通過項目制回應復雜的社會需求[12]。由于臨時性的、目標導向的項目制本身具有“增量改革”和“一事一議”的特征,以此方式既不容易與既有體制相抵牾,又可以最大限度地降低可能的政治社會風險。因此,科層組織常寄希望于將組織結構性問題化約為行政技術的問題,把關乎社會多元需求表達的結構問題化約為項目運作[13]。

第二類討論則聚焦于“社會機制”。大量研究細致觀察了社會組織如何嵌入常規的科層體系,使其在公共服務供給過程中能夠處于結構性位置[14]。研究發現,社會組織與政府存在一定的互補性,可以提供多元、異質的公共產品[15]。此外,社會組織將重要的利益群體納入理事會,以幫助組織提升公眾形象,吸引更多社會成員參與,是一種合法性較高的組織形式,因此政府部門會寄希望于培育社會組織來實現回應社會訴求的既定目標,以提升組織績效。但在實際組織運作過程中,由于政府與社會組織之間不對等的關系,社會組織在承接服務時會與政府形成一種邊界模糊的嵌入性的關系[16],它們表面獨立于科層之外,但又高度附屬于政府組織,實際上是“政府非正式的下層序列”[17]。社會組織受到政府的介入,可能產生迎合領導偏好、放棄專業標準等問題[18]。

綜合上述兩種研究視角可以發現,兩種研究視角的共識在于,它們都假設了一個穩定的宏觀制度環境,進而分析整體性的政府與社會的互動機制。之所以形成這種解釋思路,事實上是受新制度主義理論的影響較大。作為一種長于宏大環境敘事和組織同構性分析的一種理論框架[19],組織社會學的“新制度主義”分析范式被很多學者用來思考政社關系及其互動機制的分析。新制度主義的分析隱含地假設了一體化的、穩定的宏觀制度環境,其觀點的獨特之處在于強調將制度概念化為廣泛的社會文化背景下形成的利益、身份和實踐模式。反過來,這些廣泛的背景從根本上塑造了組織的認知、規范和調節壓力。為了獲取合法性,組織會將制度環境的多元要素納入實踐以使組織獲得更多的社會認可[20]。受其影響,現有研究強調用國家塑造的制度環境條件解釋政府如何借助社會組織等應對復雜社會需求[21]。

首先,在本研究中,組織分析的關照點從宏觀的制度環境轉移到中觀的實踐。中國政府組織所處的宏觀環境具有高度的含混性特征,即政府組織在社會建設實踐中所面臨的制度環境實際上是高度復雜和非系統性的。從中央政府、省級政府到地方,不同層次的制度環境為政府組織提供了不盡相同的目標約束、激勵與風險,導致政府組織在多元的制度環境下發展出不同的組織邏輯——即借助不同的組織形式的調適來達成組織目標。其次,本研究將重點探討政府組織在地方的異化邏輯。在政府組織中,跨部門的組織之間往往存在著自由裁量權、自治權和地方權力,具體的組織也必然生存于特定地方情境中,而關于民眾大量多元的和異質的需求常常分散在地方政府的經驗場景中。因此,對于社會需求回應機制的研究迫切需要關注被既有研究忽略的地方因素,關注政府組織在地方實踐中組織形式變化及這種變化對民眾差異化需求的回應能力。最后,本研究更關注政府如何從官僚組織內部解決政社互動中的需求對接問題,并對政府本身的組織形式變革以及變革背后的深層次原因進行分析,旨在提供一種動態的、過程的解釋。為了形成對社會需求回應過程中政府組織策略的“總體認識”,本研究將結合G省的實證案例,集中闡明政府組織回應社會需求過程中呈現的組織形式的選擇與演變機制。

三、政策制度的演進與社會需求回應邏輯

自黨的十七大報告提出,更加注重社會建設之后,從中央到地方對社會需求回應的日漸聚焦,其目的在于強調政府對社會民眾日益增長的多元化、異質化需求的有效回應。在中央頂層設計下,G省政府與全國各地政府一樣,注重推動社會組織使其承接政府回應復雜社會訴求的諸多任務,針對社會組織的培育和發展穩定進行。2008年以來,G省就率先將行業協會商會、異地商會、公益服務類社會組織和部分經濟類社會組織的業務主管單位改為業務指導單位后,還在全國率先提出逐步將社會組織業務主管單位改為業務指導單位,實現了社會組織直接登記制度改革的縱深發展。截至2011年,G省的社會組織發展勢頭良好,但也存在社會組織發育不充分、“小馬拉大車”等比較突出的問題。

2011年7月,G省頒發了《關于加強社會建設的決定》及7個配套文件。文件要求,G省要整合行政資源,設立省、市、縣(含縣級市、市轄區,下同)黨委和政府社會建設工作機構;要在省、市、縣三級成立社會工作委員會。2012年,三級社工委在21個地市全面設立;在部分區(縣),鎮街一級也設立了社工委;而部分地市由于之前已在市委設立了社會管理工作部(與政法委合署辦公),就沒有再專設“社工委”機構。“社工委”既是黨委,又是政府工作部門,各地市基本上也都照此辦理,但也有部分區縣設區委常委專任社工委主任,以示對社會建設的超常規重視。在組織設計方面,省社工委設立了3名專職副主任,負責日常的管理工作;下設的3個處分別為社會建設指導處、公共服務促進處(群眾工作處)、社區處(社會組織處),其中的社會建設指導處負責調查了解全省社會工作的綜合情況、起草社會工作方面的法規、新聞發布和信息公開等,公共服務促進處主要負責做群眾工作、協調處理信訪、民政等事務,社區處主要負責社區建設等事宜。省社工委成立后,G省各地市、區(縣)也依此類推,大多設2至3名專職副主任以及相應的下設部門。

2017年以后,黨的十九大報告提出,“打造共建共治共享的社會治理格局”[22]。在政策制度的調整下,G省提出了為期三年(2018—2020年)的建設方案。在該方案中,組織層面發生了重大變化:一方面,在前一階段,省、市、縣三級分別成立的社會工作委員會大部分進行了合并與撤銷。比如,G省YC區將區社工委并入區委政法委,重新組建政法委,社工委與政法委機關實際是一個機構、兩塊牌子,實行一體化運作;HZ市的區社工委與區委政法委合署辦公,人、財、物由政法委統一管理。按照G省制定的《在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列實踐創新項目實施方案》,共建共治共享由各級政法委部門牽頭組織,公安、人社等部門按照實施方案分工執行,由此充分發揮了政法委牽頭抓總、協調各方的職能作用,強化了政法部門在“共建共治共享”改革創新中的日常檢查和業務指導。另一方面,少數地區的社工委卻并沒有合并到政法委,特別是南溪區的社工委已經蛻變為G省推進社會建設嘗試的特殊形式。南溪區社工委自2012年成立后,按“基金、基地、機構、機制”的四基(機)模式設計了“1+8+N”的創益體系,并聯合工、青、婦、民政等部門打好了南溪區社會服務的基礎。由于“攤子”越鋪越大,在G省機構改革后,南溪區社工委逐漸“獨立運作”。2017年,南溪區社工委提出了“雙研三聯”的社會建設目標,在此基礎上開始了創益中心的實體化工作、區級社會服務類財政資金的統籌工作、新型特色社會動員體系的試點探索工作。

整體上,政府對社會需求回應的組織機制有兩次重大調整,導致了3個階段的產生。根據組織特點,可將其分為脫耦型組織、直控型組織與間質型組織3種組織形式(圖1)。

圖1 社會需求回應的組織演進邏輯

四、復雜社會需求回應的組織策略與演化方向

1.脫耦型組織:破解需求回應難題的常規解決之道

早期,政府對社會需求的應對往往傾向于采取脫耦型的組織形式。也即,讓“科層組織-社會組織”構成實質的等級治理架構,社會組織以分層嵌入的方式進入組織治理結構和行政治理體系;政府科層組織在不斷通過不同階段控制權的分配,實現對社會組織的規范化管理,使其在可控制范圍內完成目標,這樣,既借助社會組織滿足了合法性要求,又通過其與提升效率的政府科層組織的分離而延續了既有目標。換言之,脫耦型組織形式是指將合法性相關的組織結構與提升效率相關的組織實踐有意識地分離,組織會對特定的制度環境要求給予儀式上或象征性的承諾,與此同時仍然保留屬于自己的核心目標,這是組織協調沖突性制度要求所采用的一種常見戰略。從組織特征來看,這種組織形式并不是對政府組織內部進行調整,而是根據社會條件變化,借助合法性程度較高的社會組織形式調整政社關系(圖2)。

圖2 社會需求回應的脫耦型組織形式

之所以形成這種組織應對形式,其有著隱蔽的邏輯在驅動?？茖咏M織借助社會組織這一合法性組織形式來達到需求回應目標,又能兼顧經濟建設的效率追求。換言之,其有助于緩解外部制度環境給組織造成的壓力,使組織在獲得合法性的同時又兼顧效率[23]。組織往往通過松散耦合納入更廣泛的文化規則所提出的要素,同時又使組織的技術活動在很大程度上不受影響。然而,中國社會的巨變意味著在社會條件變動后的情況下,政府科層組織單靠從組織外部借助“合法性機制”進行脫困的方式陷入了困境,科層組織在新的社會條件與制度環境下的調適不應當只是組織外部的調適過程,而是整個科層組織的重新調適,政府迫切需要找到新的組織形式,而不是因襲傳統的脫耦型組織形式。從這一角度來看,如何重構一種新的與復雜社會條件相匹配的組織體系,就成為一個困境。

2.試驗邏輯與直控型組織的并行

在解決這一問題的制度設計過程中,G省提供了一個生動樣本。在脫耦型組織之外,采取直控型組織形式來加強社會互動,回應社會需求,即依托省、市、區(縣)等級式的組織結構,將創新型的公共產品項目沿著新增的對口部門(即“社工委”)自上而下傳遞。具體而言,改革主要在3個方面做出了重要調整。

首先,在政府組織體系中,成立職責明確的專業化部門社工委。組織達成上級目標最為常見的套路是當中央或上級部門提出某項政策目標時,就賦予現有部門中的一定職責;當政策目標弱化時,又減少對部門相應任務的考核。但社會建設任務分散在不同的專業部門,很難進行專業化的管理,各部門之間的統籌協調也比較復雜。田野訪談中一位工作人員說道,“民政部門也負責一部分的社會管理和培育的事情,他們從上往下推社區幸福院,就是在社區里面要有這樣一個老年人的公共空間,但走訪的時候發現按照民政系統要求做的幸福院卻并不允許青少年也在這活動”(訪談記錄:NH20180828-01)。2011年,G省改革的第一步就是成立省、市、區三級社會工作委員會,將社會建設的方方面面納入一個盤子考慮。每個上級部門基本有下級相應對口部門,社會建設具體任務有了權威的組織依托。

其次,確定社工委的服務范圍和具體事項。鑒于社會事務復雜多樣,G省在社會建設過程中將社工委的具體事務分為黨團、自治、公共服務共三大塊內容。社工委的主要職責是按照“黨委領導、政府負責”的要求,牽頭制定并組織實施社會工作總體規劃和重大政策,協調相關部門起草社會工作方面的政策法規;宏觀指導和綜合協調全省社會工作,督促檢查工作落實情況;參與擬定勞動就業、社會保障、教育、衛生、文化等方面的政策;推進和創新群眾工作,協調建立健全群眾利益協調、訴求表達、矛盾調處、權益保障機制;配合推進社會領域黨建工作;研究推動社會建設和管理體制改革創新。

最后,制定相應的管理機制,保證社會建設政策意圖的有力執行。為了推進社會建設的進行,省社工委確立了80項任務,然后由各個市委、市政府自行挑選申報,最終評選出23個創新項目。與此同時,根據項目的創新性、社會效果、可持續與復制性等,推選出全省試點項目,以此來推進G省的社會建設,這其實是一種項目制的手段。所謂項目制,是按照上級政府的意圖,自上而下的以專項化資金方式進行資源配置的一種組織運作的特定方式,其基本意圖是力圖在正式部門之外,超脫完成一項目標。項目制作為一種競爭性資源授權,讓發包部門有更強烈的意志實現渠道。同時,上級政府可以通過項目制使下級政府主動參與到其政策意圖的落實與推動[24]。可以說,G省社工委的項目化的運作過程并不單純是平衡資源分配,其根本用意在于優化直控型的組織形式。

總的來看,G省采用的直控型的組織形式本質上是通過對科層組織“條”邏輯的強化來調整社會建設的組織結構,提高組織與復雜性社會需求要求相匹配的綜合性的制度設計。這種組織形式有利于突破傳統部門的目標壁壘,畢竟部門都有其部門思維或者部門利益,這些部門之間的協同性保持著復雜官僚體制通常具有的低水平狀態。而社工委所承擔的職責是明確的、有限的,有相對明確的評價標準。這樣,通過專項的資源配給和專業部門的運作來提升社會建設的效率與質量,以應對與緩和頂層制度環境下沉中的外部壓力。需要說明的是,在實際的治理實踐中,脫耦型組織與直控型組織往往是交織在一起的,并扮演了不同角色(表1)。

表1 社會需求回應過程中兩種組織形式的交織與比較

事實上,大多數的研究關注社會服務類社會組織是一種脫耦型的組織形式,但是鮮有研究注意到在政府科層組織內部的組織調適。如果說把分散的各類社會組織通過“分層嵌入”的方式編織在科層組織的治理鏈條上,對其進行實質控制,這是組織在新的社會條件下的一種“外部性調適”。那么,在組織內部發展對口設置、職責同構的特定部門組織,對社會需求進行自上而下的輸送,又構成了組織對新的社會條件的“內部性調適”。

3.直控型組織形式的“式微”

從表面上看,直控型的組織形式給科層與社會互動、回應社會需求提供了巨大的操作空間,激發了各級政府組織的“工作熱情”,但是,這種組織形式也有局限。

第一,直控型的組織形式沒有解決在地方復雜的社會條件和制度環境中,組織所面臨的弱勢問題。2011年以來,G省通過省、市、區三級社會工作委員會,將社會建設的方方面面納入一個盤子考慮,這種強化的“條線控制”讓社會建設的具體任務有了權威的組織依托,但在實際運作過程中,與民眾訴求距離更近的地方與基層政府的組織生態幾乎沒有什么顯著變化。一位工作人員就提到,“2012年的時候,省里對全省的社會建設非常重視,圍繞著社會建設出臺了很多相關的政策文件。但是,因為是從上至下推的社工部門,到了縣、區級層面的時候力度就很薄弱了”(訪談記錄:NH20180828-06)。某街道副書記甚至提到,“這些任務到了街道層面就很難貫徹下去,雖然上面力度挺大的,但是沒給我們配置人和資源,我們基層拿不出充分的精力去搞這個社會建設”(訪談記錄:DF20180807-HJB)。

第二,獨立于科層組織意志的社會訴求表達難以成行。社會需求被行政訴求所吸納、裹挾,明顯脫離了委托方的原始意圖。一般來說,“直控”的組織形式盡管在推動經濟建設方面作用顯著,但面臨著多層級中的信息不對稱與民眾異質性偏好的集成問題[25],這一問題在社會建設中更為突出。委托方的意圖是滿足公眾日益增長的異質性的偏好,但在實際運作中,組織內部的程式化執行恰恰擠壓了需求表達。一位基層干部的描述就表達了這一困境?！笆欣锏纳鐣ㄔO方案是把省里的行動方案改了下。區里的具體方案則是按照市里的文件修改補充的”(訪談記錄:LH20180724-02)。此外,采用項目制的本意是提高直控型組織的執行力并靈活地回應社會需求,但在實際運作過程中,省社工委在全省開展的諸多項目的申報、使用多由業務部門定義,審批也主要由組織內部完成。

第三,部門利益導致直控型組織對社會訴求回應的弱化。由于每個“條”上的部門都有相對清晰的業務領域,因此“條”上的部門大都支持社會建設目標與自身業務相關的范疇和領域內展開活動,這意味著這些部門在社會建設領域的動力比較低。以民政部門為例,其通常也會負責一些比較傳統的社會建設工作,但該部門也要發展培育社會組織。一位工作人員表示,“民政部門在全省范圍內推行社區幸福院,就是說在社區里面要有這個公共空間,但當地工作人員去走訪(幸福院)時發現。他們說這個是民政系統要求做的,不能要其他青少年也在這活動”(訪談記錄:NH20180828-01)。

總的來看,直控型的組織形式容易使組織運作過程脫離委托方的治理意圖,上述問題導致直控型組織形式的日漸式微,表現為:經過四五年的運行之后,許多社工委被合并或撤銷。2017年,黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”,對社會建設提出新目標和新要求。G省隨即制定《關于在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列的行動方案(征求意見稿)》。中央政府新的政策出臺和省級政府對此的高度重視為G省的社會建設提供了新的時機,該省的社會建設也隨之開始了新一輪的改革與調整。

五、如何與地方制度環境彌合：一項組織創新

1.兩個方向上的調適:組織形式的調適轉型

2017年后,G省政府與社會互動的組織形式發生了重要轉變,一種可能的原因是直控型組織形式存在的問題,另一個原因是組織所處的制度環境發生了改變。十九大后,G省率先提出將營造共建共治共享的社會治理格局走在全國的前列。按照官方文件的提法,這是一個系列三年行動計劃的開始。之后,各個市、區(縣)明確提出要以此為突破口推進治理轉型,借助于省政府的高度重視,改革主要在兩個層面進行了調整(圖3)。

圖3 組織架構的變革:從直控型到間質型的組織演變

一方面,G省的社會建設的承接部門從上一階段成立的“專業部門”又分散到了其他職能部門。改革的一個核心就是部門的調整與轉移。2017年以后,G省的大部分社工委都撤銷或者合并到政法委。按照G省擬定的《關于在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列的行動方案》(以下簡稱《行動方案》),原本負責政法工作和社會治安綜合治理工作的政法委成為新一輪社會建設的主要承接者。民政、公安等其他部門也都參與到社會建設任務。但在組織層面的規模調整之后,《行動方案》提出了以下目標:第一,加強平安G省建設,包括健全社會治安防控體系、健全維護公共安全體系等;第二,加強多元共治,包括健全基層治理體系、健全社會治理人人參與體系等;第三,加強社會治理法治保障。

在新一輪改革過程中,政府更強調通過多個部門協作完成。這就產生了一個問題:這些部門都有其部門利益,部門之間的協同性也保持著復雜官僚體制通常具有的低水平狀態。在田野調查中筆者發現,政法部門是做“減法”的,其工作目標中與社會建設有核心關聯的任務是被排除到其他部門的,考慮的首要問題是維持社會穩定。一個典型表現是,省和市里的《行動方案》是政法委在做,其將政法系統負責的穩定這一塊放在前面;在市一級,市委政法委牽頭的重點任務是嚴防社會風險等政法任務;而“創新工青婦等群團組織參與社會治理”等任務則由市委辦公廳、市政府辦公廳等部門牽頭。上述轉變的組織學意義在于,原有的社會建設過程是一個由專業化的政府部門實施公共服務和社會建設的公共過程,現在則轉變為一個職能部門通過行政功能調整來提高質量的內部過程,這實際上是弱化了社會建設在“條線”上的執行強度和力度。

另一方面,將個別區(縣)的社工委府科層組織的“條線控制”體系中切割出來。在前一階段,社工委雖然名義上是專業部門獨立運行,但各級社工委完全把自己當成直控型組織的一部分,服從“條線”上的上級領導部門的工作安排。各級政府部門的領導也將社工委當成下屬單位,可以指揮更多的人完成各種工作任務。2017年,G省改革的一個調整就是在將大部分地市、區(縣)的社工委合并撤銷到其他職能部門后,在少數地方(區、縣)施行社工委獨立運作,這些獨立運作的社工委專業負責該地社會建設的相關職能。在實行社工委獨立運作的南溪區調研時,該區社工委一位副主任指出,他們要“將南溪區社工委打造成社會建設領域的‘發改委’”。這種說法其實隱含了這種組織設置的優勢,即既能彌補新一輪社會建設過程中“條”上專業化社會建設部門的缺失,又能在“塊”上保持社工委作為社會建設專業化部門的能動性。

南溪社工委專職副主任說明了這種運作的來源:我們社工委這個部門其實是2012年以后才設立的,就是2012年省社工委從上至下設立……后來省里面進行機構改革把社工委吸納到政法委里面去了。但因為我們南溪區從12年到現在還有一些歷史性的工作,攤子鋪得比較大,我們這里資金也有,人員編制也有,都是獨立運作的,所以根基稍微深一點,在機構改革的時候,包括政法委,他們也覺得我們的工作他也沒法接手,他們比較支持讓社工委獨立做,所以目前南溪社工委跟省里其他地方不一樣(訪談記錄:NH20180828-06)。其組織運作體現在:①在組織關系上,南溪區社工委是區委、區政府的職能機構。跟省里其他地方不一樣,南溪社工委的人、財、物是獨立運作的,區委、區政府也不能像對待社區那樣實行“壓力型體制”直接管理社工委運作。按照社工委領導的說法,“這種形式可以讓我們自己在社會建設方面的一些理念傳承一些,可以去堅持,去傳播,調動社會力量參與社會治理”(訪談記錄:NH20180828-06)。換言之,獨立運作的社工委可以在一定程度上從“條線控制”的直控型組織中脫離出來,著重于社會工作的開展。②在組織任務方面,承接社會建設任務的社工委有明確的目標定位,即:對社會問題進行研究,對服務項目進行研發,并聯合政府部門、聯盟社會組織、聯動社會資源,共同推動社會問題的解決。在此基礎上開始新型特色社會動員體系的試點探索工作。③在業務管理方面,社工委專責承擔社會建設事項,可以提升專業化的能力,增進服務質量。與傳統依靠行政考核、物質獎勵等手段維持主體參與積極性的方式不同,社工委以解決社會問題作為考核的重要指標,其考核與評價強調的是成效性的指標。按照社工委領導的解釋,“所謂成效性指標就是指推動了什么樣的改變。社區環境改變、服務對象改變、社區干部改變,以及解決了哪些問題,滿足的需求是不是迫切”(訪談記錄:NH20180828-01)。上述轉變的組織學意義在于,通過“剝離”專業化部門(社工委)在進行社會建設過程中的“枷鎖”,彌補了“條線”控制可能忽略或者難以觸及的地方因素,這實際上是強化了社會建設在“點塊”上的執行強度和靈活性。

2.改革結果:間質型組織的萌芽及其治理績效

通過上述組織層面的調整,G省實質上是吸取了上一階段組織形式的弊端,其新一輪組織調整的主要導向是將加強組織與地方環境相契合。在G省新一輪的改革過程中,由上至下的“條線控制”雖然存在,但其運作強度與治理績效明顯被弱化。此時,“點塊運作”的執行力反而不斷增強,以更適應地方環境。這種改革過程實際形成了一種新組織形式——間質型組織。在韋伯的理想模型中,典型的科層組織應該是一套正式、理性的體系,按制度規范運作來完成公共事務的治理目標,其具有幾個典型特征:其一,從組織結構層面講,等級權威是科層制組織的核心特征。在中國政府科層體系中,等級權威表現為“條塊體制”,橫向的塊與縱向的條交織錯落。每個上級部門基本有下級相應對口部門,并且上下級部門間的職責大致相同。其二,從組織分工角度看,典型科層組織會把實現組織目標所需的工作以正式的職責分配到每個崗位。這種明確有邊界的分工體現在橫向(塊)的組織體系中,即不同部門在任務分配、管理中具有明確部門邊界。其三,科層組織有詳盡的規章制度,并要求組織成員嚴格遵守[26]。其四,在嚴格規章制度之下,明確的崗位職責又劃定了個人的活動范圍。由此,專業化、權力等級、規章制度和非人格化是科層組織的基本特征。

而在G省社會建設過程中,科層組織形式的典型特征在地方發生了異化(表2),形成了間質型組織這一特殊的組織形式。

表2 直控型與間質型組織形式的比較

這里的間質型組織是典型科層組織的一個獨特的、嵌入式的子系統[27],“獨特性”在于其組織實踐往往與所屬的科層組織的總體性組織目標或行為相悖,但仍然“嵌套”在原科層組織治理體系[28]。間質型組織的組織形式打破了典型科層組織的基本特征,表現為:①間質型組織形態強調了“結構性缺失”作為促進政府科層組織與組織環境交換的能力,這是其基本特征,表現為“塊”上的某個部門并沒有嚴格的上級或者下級相應的對口部門。這種組織結構實際上降低了科層組織在新的社會制度環境中所面臨的組織創新風險。②組織目標和任務具有靈活性,分工的自主性也較強。組織成員圍繞復雜的社會訴求展開工作,這意味著他們提供的公共物品既需要更為寬泛,同時也要更為精準。因此,其大多是根據提取的公眾需求而自主地進行公共物品的供給。③強調通過聚集大量原科層組織的人力、物質等資源,促進社會建設創新,從而實現與原組織系統相偏離的目標或價值。

就組織的治理績效而言,間質型組織的微妙之處在于其具有的雙重功能:一方面,能通過組織的在地化運作,緩解純粹直控型組織形式所面臨的信息難題。以南溪區為例,自2017年起,南溪區社工委推動超過30支團隊到基層社區研究專項問題,2018年又推動了超過20支隊伍到社區開展專項調研,社會治理取得了顯著成效。另一方面,為新型組織的發展提供可能,促成社會空間的成長。自2017年起,社工委孵化、培育社會組織56個,并按區社會創益園—各街鎮創益中心—社區黨組織推動社會組織建設。

六、討論:當前中國社會需求回應的3種組織類型

立足于前述較強的經驗基礎,提出了政府對復雜社會需求回應的3種典型的組織形式選擇,建構了一個較為開放的理論解釋(表3)——即政府科層組織將會通過脫耦型、直控型再到間質型的組織形態革新更好地回應復雜社會需求的增長,呼應不同階段的政社關系變化。值得注意的是,3種組織形式在實踐中存在混合。比如,第1個階段主要以脫耦型的組織形式為主,即讓社會組織嵌入行政治理體系,政府組織借社會組織滿足了合法性要求,又通過其與提升效率的科層組織的分離而延續了既有組織目標。隨后,脫耦型組織形式幾乎貫穿了全部階段。到了第2個階段,隨著國家和省級層面對社會回應力度的強化,省政府要求下轄的各市、區(縣)政府成立社工委來承接相關任務,這一階段實際上是以直控型組織為主。在第3個階段,除了脫耦型組織的延續,政府組織為了緩解與地方環境的不自洽,弱化了“條線控制”,強化了“點塊運作”,進而發展出間質型的組織形式。經過上面幾個階段的調整,G省實現了社會回應的組織形式的變革,從以培育社會組織為基礎的脫耦型的組織形式發展到以“政法委+社工委”為基礎的“條塊相濟”的混合組織模式,這種新的模式尚未完全形成,但其輪廓已初現端倪。

表3 中國治理轉型過程中社會需求回應的組織形式

前述分析將圍繞著政社互動邏輯的一系列瑣碎、看似互不相關實則具有相互關聯的研究與現象統一起來,從而引申出更為一般性的討論——這些不同的社會需求回應的組織策略與類型在各個階段促進了政府組織的長期發展,回應政社關系的發展與變化。

一方面,社會組織嵌入科層組織的脫耦型組織形式是科層組織應對社會條件變化的最重要的組織機制之一。對中國這樣人口規模巨大的超大型國家而言,政府組織如何回應復雜社會需求是最有挑戰性的命題之一。既有研究和實踐多從科層組織外部地給出這一挑戰性命題的解答,并產生了一系列卓有洞見的認識[29]。不過,當視野回轉到政府組織內部發現,組織內部在新的制度環境中所面臨的弱勢問題可能更為嚴峻。其中,既有傳統直控型組織形式的“無力”,更有頂層制度環境下沉過程中與地方性訴求之間的矛盾,政府組織只能在動態中尋求一種結構性的平衡。

另一方面,在這種多元制度環境下,政社互動的組織形式,特別是局部組織形式的改變會產生怎樣的治理效果成為一個關鍵問題,然而,這一問題在復雜系統中幾乎是不可預測的。既有研究從不同的維度佐證了上述命題,研究發現,組織形式既有可能趨同,也有可能在特定環境中異化。本研究延續了上述討論的同時,試圖總結出政府組織在多元制度環境中調適的一般規律:從國家到地方層面,組織的同質化逐漸降低,異質化趨勢逐漸增強,形成“靠上則趨同、近地則變異”的特征。如在本案例中,在中央制度設計下,脫耦型組織形式逐漸向具有統屬關系的社會組織靠攏,而非合作關系的社會組織;省級層面通過社工委這一直控型組織形式本質上也是與傳統的經濟建設部門的組織形式趨同;但當進入地方情境后,縱向近地性與橫向競爭性促使組織異化,形成多樣的組織應對機制。

在此情境下,間質型的組織形式的出現,就是對這一問題解決方案的組織創新:一是間質型組織形式可以通過在地化的組織運作保證地方社會建設的有效進行,緩解直控型組織形式所面臨的信息難題。另一方面,在維持較低水平的制度創新風險的前提下,間質型組織形式可促成新的社會空間成長。國家也愈來愈明晰這一道理,特別是進入新世紀以來,各地區進一步強化社區的公共服務資源配置水平,大量管理資源的“下沉”,使城鄉社區成為就近供給公共產品的最重要治理層級[30],這從側面說明政府回應社會需求的組織形式事實上一直在呼應政社關系的變化。

社會科學中的一個長期傳統聲稱,在不同的社會中,走向現代性的社會變革都將以相對一致和線性的方式發生。然而,發生在中國治理轉型中實踐已然對國家、社會與組織之間的多層次、多樣化互動提供了不同于西方經驗基礎之上形成的政社關系的認知框架。隨著國家治理轉型與社會向復雜性的轉軌,在未來的治理中,政府組織如何通過不斷革新以面對未來的多重挑戰,將是公共管理等社會科學領域研究者們需要直面的重大理論議題。