拜登政府“新中東政策”評析

唐志超

【關鍵詞】拜登政府??中東政策??巴以沖突

2023年10月7日，新一輪巴以沖突爆發(fā)，標志著拜登政府緩和中東地區(qū)緊張局勢和推動中東地區(qū)一體化兩大政策目標均已失敗，美國從中東戰(zhàn)略收縮再次受到挑戰(zhàn)，其大國競爭戰(zhàn)略也遭拖累。在此背景下，拜登政府重新調整中東政策，保護以色列安全并支持其軍事行動、阻止中東爆發(fā)更大規(guī)模沖突以避免重陷泥潭則成為主要目標。然而，拜登政府的兩大政策目標之間存在根本矛盾，這就決定了其最終難以擺脫中東困局。

過去10年，歷屆美國政府均在中東實行戰(zhàn)略收縮政策。拜登政府上臺后，出于大國競爭需要，其中東政策在保持總體收縮的同時適度加大了對該地區(qū)的投入，推出所謂“新中東政策”。然而，2023年10月爆發(fā)的新一輪巴以沖突及隨后引發(fā)的地區(qū)局勢持續(xù)動蕩，使拜登政府的新中東政策面臨嚴峻考驗。

根據(jù)2022年美國《國家安全戰(zhàn)略》和拜登出訪沙特期間推出的中東政策新框架，拜登政府規(guī)劃的未來10年美國中東政策有5項指導原則（伙伴關系、威懾、外交、一體化、價值觀）和兩大目標（中東地區(qū)沖突降級和一體化），[1]具體舉措包括：從伊拉克和阿富汗撤軍；重建與地區(qū)盟友伙伴關系；推進“亞伯拉罕進程”，著力促進沙特與以色列關系正常化；推動構建包括以色列、沙特、阿聯(lián)酋和埃及等國家在內的反伊朗地區(qū)聯(lián)盟；加強對海上航道的控制，推動紅海—阿曼灣—波斯灣多國聯(lián)合艦隊（CMF）建設；緩和與伊朗矛盾，達成換囚協(xié)議，努力重返《伊朗核問題全面協(xié)議》（JCPOA）；聯(lián)手以色列、阿聯(lián)酋、印度打造“中東版四方機制”（I2U2）；實施中東版全球基礎設施和投資計劃（PGII），建設“印度—中東—歐洲經(jīng)濟走廊”（IMEC）；推動利比亞和也門停火，調解卡塔爾與沙特矛盾。表面上看，這些政策和措施似乎是為了推動地區(qū)局勢緩和與一體化，但其實質是為美國的大國競爭戰(zhàn)略服務，確保美國在從中東戰(zhàn)略收縮的同時，砌壘針對中俄的“小院高墻”和打造新的區(qū)域價值鏈，構建地區(qū)威懾體系以遏制伊朗。

然而，拜登政府的新中東政策不僅未能實現(xiàn)其緩和地區(qū)緊張局勢和推動一體化的目標，反而導致地區(qū)沖突升級并加劇了地區(qū)局勢動蕩。新一輪巴以沖突的爆發(fā)很大程度上源于美國中東政策的錯誤。過去10年，美國不再尋求推動巴勒斯坦問題解決與巴以和談，而是將重點放在推動以色列與阿拉伯國家的和解上。特朗普政府啟動了“亞伯拉罕進程”，推動阿聯(lián)酋、巴林、摩洛哥和蘇丹與以色列關系正常化。拜登政府延續(xù)了這一政策，竭力推動沙特與以色列關系正常化，并以以色列為中心構筑新的地區(qū)一體化安全架構。這一政策不僅更加偏袒以色列，嚴重忽視巴勒斯坦利益，也打破了地區(qū)力量平衡，破壞了中東戰(zhàn)略穩(wěn)定。新一輪巴以沖突的爆發(fā)，既是巴勒斯坦人對自身處境的絕望反擊，也是以伊朗為首的地區(qū)抵抗陣營對美國孤立伊朗圖謀的戰(zhàn)略反制。

2024年1月8日，伊朗外交部發(fā)言人納賽爾·卡納尼在德黑蘭舉行的每周新聞發(fā)布會上表示，西亞地區(qū)的不安全、不穩(wěn)定和緊張局勢源于美國政府對該地區(qū)政治、軍事和安全事務的干預，以及其對以色列無限制和無條件的支持。

巴以沖突的爆發(fā)及其影響嚴重外溢表明，拜登政府新中東政策不僅未能實現(xiàn)其主要目標，反而遭到反噬，其力推的沙特與以色列和解、“中東版四方機制”、“印度—中東—歐洲經(jīng)濟走廊”被無限期擱置，“亞伯拉罕進程”前途未卜。同時，為顯示對以色列的支持，美國被迫向中東大量增兵，投入大量外交資源為以色列斡旋。這表明拜登政府從中東戰(zhàn)略收縮的政策目標已經(jīng)落空，其新中東政策為大國競爭戰(zhàn)略服務與遏制伊朗兩大目標一個也未能實現(xiàn)。與中東地區(qū)再次涌動反美潮相對照，中國在該地區(qū)的受歡迎程度持續(xù)上升。伊朗領導的地區(qū)抵抗陣營不僅未被孤立，在中東事務中的作用反而顯著提升。

新一輪巴以沖突爆發(fā)后，拜登政府在中東陷入“疲于奔命”的危機管理模式。過去幾個月，美國在中東主要精力放在應對巴以沖突及其影響外溢上，既要支持以色列打擊哈馬斯，又要竭力避免巴以沖突外溢升級，更重要的是避免直接卷入大規(guī)模沖突和拖累其全球戰(zhàn)略。

然而，拜登政府的政策舉措和目標本身具有內在矛盾，一方面不斷向以色列輸送武器彈藥，給巴以沖突火上澆油；另一方面又希望沖突盡快停止，避免戰(zhàn)事蔓延擴大，這無異于抱薪救火。事實上，巴以沖突不但未向美國所希望的方向發(fā)展，反而不斷外溢且持續(xù)升級，已將美國卷入其中。美國在政治、軍事、經(jīng)濟、情報等方面為以色列在加沙開展軍事行動提供大力支持，除直接向以色列提供武器彈藥和資金外，還向中東派出2個航母戰(zhàn)斗群、2艘驅逐艦，增派4000多名軍人，一方面向地區(qū)對手發(fā)出威懾，另一方面為以色列的軍事行動提供策應和掩護。這意味著，在加沙戰(zhàn)場，事實上是美國與以色列聯(lián)手打擊哈馬斯。同時，包括美國總統(tǒng)拜登和國務卿布林肯等在內的諸多政府高官不但親赴以色列為軍事行動“站臺”，而且在聯(lián)合國大會和安理會竭力阻撓停火，多次在安理會行使否決權為以色列辯護。美國“一邊倒”偏袒以色列的立場和種種行為引發(fā)以伊朗為首的地區(qū)抵抗陣營的強烈不滿。地區(qū)抵抗陣營積極采取行動策應哈馬斯，在黎巴嫩、敘利亞、伊拉克和紅海等地針對美國和以色列目標持續(xù)發(fā)動襲擊，且有不斷擴大之勢。作為應對，美國以“保護國際航行自由”為名組建紅海護航聯(lián)盟并軍事打擊胡塞武裝，這標志著紅海安全危機升級為也門—紅海安全危機，巴以沖突已演變?yōu)榈貐^(qū)沖突，美國事實上已成為中東地區(qū)沖突的參與方。

盡管拜登政府仍希望從中東戰(zhàn)略收縮，但美國親自出場打擊也門胡塞武裝的行為意味著其短期內不但難以從中東脫身，而且將被迫在中東地區(qū)投入更多軍事資源。

首先，巴以沖突短期內看不到停火跡象，沖突長期化態(tài)勢明顯。以色列在加沙北部的軍事行動告一段落后，將重點轉向加沙南部，雖然軍事行動規(guī)模相對縮小，但還將持續(xù)一段時間。以色列對加沙地區(qū)的軍事行動主要有解救人質、消滅哈馬斯、重構加沙安全治理體系三個目標，但目前為止都沒有實現(xiàn)。在以色列占領加沙狀態(tài)下，巴以沖突長期化難以避免。而巴以沖突已嚴重外溢，中東地區(qū)的諸多沖突也表現(xiàn)出明顯的聯(lián)動性。因此，只要巴以不停火，其他地區(qū)沖突就難以消停，美國也難以從中東抽身。

其次，巴以沖突外溢效應不斷擴大，地區(qū)沖突呈現(xiàn)持續(xù)升級、多點開花態(tài)勢。巴以沖突持續(xù)外溢升級并演變?yōu)橹袞|地區(qū)沖突，意味著當前中東地區(qū)的主要矛盾已由巴以雙方轉變?yōu)槊绹陨信c以伊朗為首的地區(qū)抵抗陣營之間的矛盾。美國與也門胡塞武裝的沖突可能只是美國陷入中東地區(qū)沖突的開端。

再次，美國約束控制地區(qū)盟友以色列和威懾地區(qū)對手的能力明顯下降，難以實現(xiàn)停火和沖突降級的目標。雖然拜登政府支持以色列軍事打擊哈馬斯，但美以在停火、減緩大規(guī)模人道主義災難、未來加沙治理安排、巴以和談與巴勒斯坦建國、應對來自伊朗及其領導的地區(qū)抵抗陣營等問題上分歧不斷擴大。面對美國施壓，內塔尼亞胡政府公開表示不會屈服于任何國際壓力，要求美國停止對以色列施壓。[2]拜登政府不僅難以控制由右翼政治勢力主導的以色列政府，更擔心以色列公開放棄“兩國方案”、長期占領加沙，以及在加沙戰(zhàn)事告一段落后擴大戰(zhàn)端將矛頭指向黎巴嫩真主黨和伊朗。若以色列與伊朗之間爆發(fā)戰(zhàn)爭，美國從中東戰(zhàn)略收縮的目標將徹底落空。隨著美國大選臨近，為爭取國內親以色列的猶太勢力的政治支持，拜登政府對以色列的支持只能增加、不能減少。而只要以色列不停止在加沙的軍事行動，中東地區(qū)反以反美勢力針對以色列和美國的襲擊就不會停止。以色列日益成為拜登政府難以承受的戰(zhàn)略負資產(chǎn)，其在支持以色列和中東戰(zhàn)略收縮之間的張力日益凸顯。

2023年11月4日，大批伊朗民眾在德黑蘭等多個城市舉行集會，譴責美國和以色列。

美國被迫再次卷入中東地區(qū)沖突，給美國的全球戰(zhàn)略和中東地區(qū)政策帶來一系列影響。首先，美國再次卷入中東地區(qū)沖突使其戰(zhàn)略收縮目標落空，進而影響其全球戰(zhàn)略布局。在美國的全球戰(zhàn)略布局中，“印太”、東歐是其戰(zhàn)略優(yōu)先區(qū)域，中東則屬于重要區(qū)域。中東地區(qū)沖突爆發(fā)使中東事務成為美國的緊急優(yōu)先事項，其政治、外交、軍事各類資源被迫緊急投向中東，而同時應對中東、東歐和“印太”三個方向的難題，對美國全球戰(zhàn)略實施構成牽制。尤其是巴以沖突爆發(fā)后，美國不得不將更多資源從烏克蘭轉向以色列，對烏克蘭的援助甚至一度中斷。其次，中東地區(qū)沖突改變拜登政府中東政策的方向和路徑。拜登政府中東政策被迫由大國競爭戰(zhàn)略轉向與伊朗領導的地區(qū)陣營對抗，且后者可能成為下一階段中東地區(qū)的主要矛盾。此前，拜登政府“新中東政策”標榜外交和價值觀的重要性，批評其前任們推行高度軍事化的中東政策，然而沖突爆發(fā)后自己的中東政策又從外交轉向了軍事。在價值觀方面，美國對以色列的支持使其宣傳的所謂民主、人權和基于規(guī)則的國際秩序成為笑柄。阿拉伯媒體稱美國對以色列的支持和直接軍事干預使中東地區(qū)反美情緒急劇上升，美國中東政策的基礎進一步坍陷。[3]最后，拜登對以色列的支持和美國的軍事干涉將對中東地區(qū)產(chǎn)生嚴重政治、安全和經(jīng)濟影響。美國對以色列的軍事支持實際上延長了巴以沖突，美國軍事打擊也門胡塞武裝使紅海安全危機升級，推升中東陣營化對抗，加劇中東動蕩擴散，危及也門和平進程與中東緩和潮，威脅中東轉型發(fā)展大勢。

拜登政府剩余任期不足一年，其在中東地區(qū)將難有作為。2023年10月7日新一輪巴以沖突爆發(fā)是拜登政府中東政策的轉折點，其前后政策差異巨大。此前，拜登政府中東政策圍繞大國競爭和遏制伊朗，希望重塑中東戰(zhàn)略環(huán)境，打造一個“更加平靜”的“新”中東，以確保實現(xiàn)戰(zhàn)略收縮的目標。巴以沖突爆發(fā)后，拜登政府中東政策則主要集中于應對中東危機。從新一輪巴以沖突爆發(fā)到2023年年底，拜登政府的中心任務是支持盟友以色列軍事打擊哈馬斯。進入2024年，隨著美國總統(tǒng)大選拉開帷幕，拜登政府中東政策將轉向支持以色列與防止中東重新陷入大規(guī)模動蕩并重的新階段，中心任務是防止中東地區(qū)沖突對其連任造成沖擊，具體將圍繞止損、加分展開。止損主要是避免巴以沖突及其外溢進一步升級，沖擊美國全球戰(zhàn)略，危及拜登競選連任的大選選情。出于這些考慮，拜登政府希望以色列盡快縮小軍事行動規(guī)模，減少巴勒斯坦平民傷亡并允許國際社會擴大人道主義救援，盡快結束對加沙的軍事占領并移交給巴勒斯坦新的治理當局。對紅海—也門戰(zhàn)線，在軍事打擊胡塞武裝、將胡塞武裝再次納入國際恐怖組織名單的同時，拜登政府也明確表示無意與胡塞武裝發(fā)生沖突，聲稱只要胡塞武裝停止襲擊，美國也將停止打擊，并重新考慮將胡塞武裝從恐怖組織名單中撤下。美國還私下多次傳遞信息給伊朗，表示無意與伊朗爆發(fā)直接沖突。加分則主要是為大選考慮，可能的政策努力方向包括：推動巴以實現(xiàn)停火、交換人質、就加沙安排達成一致，以及圍繞沙特同以色列和解與巴以和談重啟達成一攬子交易等。

然而，無論是止損還是加分，拜登政府實現(xiàn)這兩大目標的前景并不樂觀。首先，中東局勢發(fā)展有其自身邏輯，非美國所能左右。無論是巴以沖突還是中東地區(qū)其他沖突，美國的影響力都有限，不但無法約束以色列右翼政府，而且其組織的紅海護航聯(lián)盟未能阻止胡塞武裝，反而使紅海局勢進一步惡化。過去20年的經(jīng)驗表明，美國在推行戰(zhàn)略收縮后，對中東事務的控制力、塑造力明顯下降，中東進入“后美國時代”已是大勢所趨。其次，拜登政府在任期最后一年實現(xiàn)中東目標面臨的掣肘更多。在中東，能否約束以色列，避免與伊朗發(fā)生直接對抗，成為影響拜登政府實現(xiàn)其政策目標的關鍵因素。在國內，受大選影響，拜登政府的政策選擇空間更為受限，必須在親阿、親以勢力中取得平衡。鑒于親以勢力強大，從選票考慮，拜登政府不敢對以色列過度施壓。

中東很有可能成為影響拜登競選連任的“滑鐵盧”。拜登因其錯誤的中東政策和對以色列的無條件支持在美國國內備受詰難。中東問題或成為影響美國2024年大選的重要外交議題。美國國內關于巴以沖突以及拜登政府中東政策的反應嚴重撕裂，黨派和代際分歧明顯。穆斯林選民、青年一代和民主黨左翼對拜登政府中東政策極其不滿。[4]2023年12月《紐約時報》的一項民調顯示，已登記選民中對拜登政府處理巴以沖突的支持率略低于33%。在30歲以下的選民中，對拜登政府處理巴以沖突的支持率為20%，不支持率高達45%，理由是拜登過于支持以色列。[5]此外，拜登政府對胡塞武裝動武也在美國國內激起反對聲音。美國對胡塞武裝動武后，特朗普諷刺拜登不斷在中東制造新戰(zhàn)爭，共和黨人批評拜登未經(jīng)國會對胡塞武裝動武違憲。

總之，拜登政府中東政策高開低走，由宏大戰(zhàn)略愿景淪為危機管控，從戰(zhàn)略收縮轉到再度陷入中東，最終失敗難以避免。這是美國霸權衰落的必然結果。過去十多年，美國一再希望從中東戰(zhàn)略收縮，但一次次被拉回中東，顯示出其全球戰(zhàn)略的錯配和失焦，也表明其中東政策具有內在缺陷。美國中東政策的自私性、霸權性、雙標性、不平衡性決定了其必然走向失敗，同時給中東地區(qū)帶來動蕩。無論誰贏得2024年美國總統(tǒng)選舉，未來美國都難以從中東脫身。美國中東政策雖然帶有一定的不確定性，但中東地區(qū)仍將繼續(xù)成為其繞不開的尖銳挑戰(zhàn)和致命痛點。

[1]?“Natioanl?Security?Strategy，”?October?2022，?https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf;?“FACT?SHEET：?The?United?States?Strengthens?Cooperation?with?Middle?East?Partners?to?Address?21st?Century?Challenges，”?July?16，?2022，?https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/07/16/fact-sheet-the-united-states-strengthens-cooperation-with-middle-east-partners-to-address-21st-century-challenges/.

[2]?“Netanyahu’s?Apparent?Rejection?of?a?Post-war?Palestinian?State?Adds?to?Tensions?with?Biden?Administration，”?January?18，?2024，?https：//edition.cnn.com/2024/01/18/politics/netanyahu-biden-palestinian-state/index.html.

[3]?Micheal?Young，?“After?Gaza，?Resentment?Against?the?US?Has?Sharpened?in?the?Middle?East，”?January?17，?2024，?https：//www.thenationalnews.com/opinion/comment/2024/01/17/after-gaza-resentment-against-the-us-has-sharpened-in-the-middle-east/.

[4]?Tanvi?Misra，?“‘He?Lost?Our?Votes’：?How?Biden’s?Israel?Policy?Is?Costing?Him?Dearly?in?This?Critical?Swing?State，”?November，?2023，?https：//www.politico.com/news/magazine/2023/11/11/biden-israel-michigan-support-00125320;?“Biden?Can’t?Escape?Protests?Over?His?Backing?for?Israel，?Even?in?Church，”?CNN，?January?9，?2024，?https：//edition.cnn.com/2024/01/09/politics/joe-biden-protests-israel-hamas-war/index.html.

[5]?Ariel?Edwards-Levy，?“Biden?Gets?Low?Marks?on?Israel，?Particularly?from?Young?Voters，?New?Polling?Finds，”?December?19，?2023，?https：//edition.cnn.com/2023/12/19/politics/biden-poll-israel-gaza-young-voters/index.html.