推進園林綠化招投標管理模式優(yōu)化研究
——以杭州市為例

文/吳海霞

招投標作為維護公平競爭秩序和建設統(tǒng)一大市場不可回避的重要領域，事關經濟健康發(fā)展與社會公平公正，是項目進入正式建設程序的源頭性、關鍵性環(huán)節(jié)，與廣大市場主體生存發(fā)展息息相關。近年來，國家、省市對招投標領域營商環(huán)境日益重視，著力開展專項整治工作。2023年浙江省提出嚴格落實招投標“七個不準”，消除招投標領域的隱性壁壘。園林綠化是招投標市場的重要組成部分，與其他建筑工程類、政府采購類項目招投標既有共性，又有其差異性。因此，對園林綠化招投標管理模式開展系統(tǒng)性研究，全面客觀評估管理模式現(xiàn)狀，對推動園林綠化招投標市場公平公正高效發(fā)展有積極意義。

一、杭州市園林招投標管理模式現(xiàn)狀

（一）杭州市園林綠化招投標沿革

杭州市園林綠化招投標工作最早可追溯至1998年，由杭州市園林文物局負責園林綠化建設工程招投標管理，招標方式實行邀請招標。

2001年原建設部和浙江省相繼出臺園林綠化招投標的管理要求，規(guī)定使用國有資金進行園林綠化項目須公開招標。2003年杭州市出臺《杭州市園林綠化建設管理暫行辦法》（簡稱《辦法》），明確要求符合《辦法》規(guī)定的項目都必須實行招標投標。同年9月將杭州市園林綠化建設工程正式納入杭州建設工程交易中心（現(xiàn)杭州市公共資源交易中心）進行公開交易，招投標方式由邀請招標轉向公開招標。

2014年10月，杭州市公共資源交易中心將園林綠化招投標作為杭州市網上招投標推廣項目的試點，園林招投標由線下招標邁向電子化招投標。2020年，引入異地評標，打破招標人、投標人、評標專家三者在地域上的限制，保證從評標室內到網上公布的“零接觸”。

（二）杭州市園林綠化管理機構設置

自園林綠化項目引入招投標方式以來，綠化項目的招投標管理工作一直由杭州市園文局負責。2019年《杭州市工程建設項目招標投標管理暫行辦法》出臺后，規(guī)定所有杭州市本級園林綠化招投標項目歸杭州市園文局管理，并要求市園文局在負責統(tǒng)籌制定全市園林綠化招投標管理制度、辦法的同時，對各區(qū)（縣、市）園林綠化招投標工作進行監(jiān)督。

相較于其他地市，杭州市園林綠化管理部門的職責設置具有較大行政優(yōu)勢。杭州市園文局，既是城市園林綠化建設的設計者，也是園林規(guī)劃、招投標管理制度等政策制度的制定者，同時還是政策制度落地實施的具體執(zhí)行者，可以有效保證工作的一貫性，推動政策制度全面落實。

（三）杭州市園林綠化招投標市場現(xiàn)狀

2020年，杭州市園文局開始統(tǒng)籌推進全市園林綠化招投標管理“三統(tǒng)一”（即統(tǒng)一評標辦法、統(tǒng)一管理平臺、統(tǒng)一評標專家?guī)欤┕ぷ鳎?021年園林綠化招投標系統(tǒng)完成迭代升級，同年下半年起，杭州全市域園林綠化招投標項目均需在園林綠化招投標系統(tǒng)登記后再招投標，形成杭州全市域園林綠化項目需求類型及規(guī)模的分布圖譜。從2022年至2023年上半年數據看，杭州全市域園林綠化招投標項目中市本級項目占總項目數的50%（見圖1），但其中標金額僅占39.12%。且養(yǎng)護項目基本集中在市本級，EPC 項目量較少，但平均單項金額高（見圖2）。

圖1 2022年、2023年上半年全市域及市本級招標項目數量

圖2 2022年、2023年上半年全市域及市本級中標項目金額(單位：萬元)

自2017年園林企業(yè)資質要求取消以后，杭州園林綠化市場開放度顯著提升，從園林企業(yè)項目中標比重看，2017年以后，養(yǎng)護及施工項目的園林企業(yè)中標數量比重均呈下降趨勢，施工項目下降幅度顯著（市場開放度數據采用杭州市市本級歷史數據分析）（見圖3）。

圖3 2012-2022年市本級園林綠化施工、養(yǎng)護項目的園林企業(yè)中標率

（四）杭州市園林綠化招投標管理制度

從規(guī)章制度看，為營造園林招投標市場良好營商環(huán)境，提高招標投標工作質量和效率，杭州市園文局陸續(xù)印發(fā)《杭州市工程建設項目招標投標管理暫行辦法》《杭州市園林綠化市場主體信用管理辦法》《杭州市工程建設項目電子招標投標管理辦法》等一系列配套政策文件，不斷強化園林招投標管理工作的頂層設計。

從管理制度看，優(yōu)化招投標項目公示機制，全市域開展園林綠化招投標項目提前發(fā)布招標計劃工作。2023年6月，首次發(fā)布《園林綠化項目施工招標文件示范文本》等6 個范本并在全市推行，建立園林綠化項目招標文件示范文本體系和發(fā)布機制。2023年6月，園林綠化招投標項目正式啟用浙江省綜合性評標專家?guī)欤粩嗤晟圃u標機制，積極響應浙江省統(tǒng)一大市場建設。

從數字建設看，迭代升級園林綠化招投標系統(tǒng)，已實現(xiàn)施工、養(yǎng)護項目全流程電子化招投標。創(chuàng)新上線覆蓋全市場主體和監(jiān)管部門的園林綠化招投標數智監(jiān)管平臺，構建形成以健康度、異常度、活躍度、關聯(lián)度四個監(jiān)測指標為基礎的監(jiān)管預警體系，并建立向公安移送線索聯(lián)動工作機制，完成園林綠化監(jiān)管平臺預警信息處理閉環(huán)。2023年6月，上線杭州市園林綠化市場信用綜合評價系統(tǒng)，全面構建起具有杭州特色的園林綠化行業(yè)信用評價機制。

二、園林招投標管理模式存在的問題及潛在風險點

（一）園林招投標管理模式存在的問題

1. 招投標管理協(xié)同有待優(yōu)化。首先，在園林綠化管理方面，部分區(qū)（縣、市）未設有專門負責園林綠化的管理部門，該部分職責有的歸口在住建局。其次，在推進實施“三統(tǒng)一”工作前，杭州市市本級及各區(qū)（縣、市）園林綠化招投標有各自的分管部門，招投標管理制度、管理辦法不統(tǒng)一，雖然目前已建立統(tǒng)一的招投標系統(tǒng)和統(tǒng)一的監(jiān)管制度，發(fā)布實施統(tǒng)一的范本，但實施時間較短，上下協(xié)同配合有待進一步增強。

2. 招投標制度建設有待完善。一是部分制度文件有待補充完善，杭州市目前尚未出臺針對園林綠化工程質量監(jiān)督、園林綠化工程項目發(fā)包與承包活動和主體履約情況監(jiān)管的管理辦法，已出臺關于招投標管理和市場主體信用建設的管理辦法卻未有與之配套的實施細則，且市場主體信用目前僅覆蓋投標企業(yè)。二是部分制度文件有待更新，關于園林綠化工程驗收、質量安全監(jiān)督管理及綠化養(yǎng)護管理綜合考核辦法等文件基本是在2010年前出臺的，已不能完全適用于當前，且當時的考核范圍尚未覆蓋全市域。

3. 招投標管理機制有待健全。首先從招標流程機制看，針對特殊例外項目的容缺受理機制尚未形成體系，部分流程可優(yōu)化進行，如資格預審二階段公示與企業(yè)入圍辦理環(huán)節(jié)可同步實施。從系統(tǒng)應用看，電子招投標系統(tǒng)仍需智能化，目前投標企業(yè)的業(yè)績等資信文件及公示信息不能實現(xiàn)自動識別并直接推送給評審專家和一鍵公示，需代理機構人工錄入，有加大信息出錯的風險，同時也影響評標效率。其次，從評標機制看，評標標準需更加科學、清晰、合理，特別是養(yǎng)護項目實際采用的是工程類評標辦法，放大了價格影響；評審入圍企業(yè)區(qū)間設置缺乏彈性；部分概念的界定不清晰，如單方造價面積及類似業(yè)績等。

（二）園林招投標管理模式潛在風險點

招投標領域參與主體多、流程長，利益輸送手法復雜隱蔽，從全國來看，工程建設招投標活動中違規(guī)違法案例仍時有發(fā)生，對于招投標領域存在的共性問題，杭州市在園林招投標管理過程中也要保持高度警醒。

一是招投標市場主體可能利用機制漏洞謀取利益。首先是招標單位可能根據意向單位的優(yōu)勢選擇有利于意向單位的招標工具模式，排斥潛在投標人或投標人[1]。其次是在資質要求取消及剛性的入圍企業(yè)區(qū)間的條件下，部分投標企業(yè)可能會聯(lián)合采取低價競標、圍標、串標、轉包等違規(guī)行為，影響園林綠化招投標市場的公正性和有效性。最后是由于評標標準不能完全客觀化，評標專家有較大的自由裁量權，存在暗箱操作空間，可能會出現(xiàn)投標企業(yè)、中介機構與評標專家三方合謀，以讓指定單位中標的問題[2]。

二是招投標主體責任落實不到位。首先是招標文件編制上，部分招標單位或代理機構對園林招投標法律規(guī)章等內容掌握不全面、不扎實，編制的招標文件不規(guī)范，出現(xiàn)重要內容遺漏或與實際情況不一致的問題。其次是招標程序上，部分招標代理機構的從業(yè)人員存在責任意識淡薄、業(yè)務專業(yè)知識不精、重項目輕程序等問題，使得招標程序存在瑕疵[1]。最后是當前的評標制度下，評標專家確定中標候選人后以先后排序遞交給招標單位的問題。

三是招投標監(jiān)管體系尚未健全。首先是杭州市園林綠化市場主體信用建設剛探索起步，信用評價標準及應用體系尚未成形，以信用評價為基礎的新型監(jiān)管體系建立仍需時日，其間可能會出現(xiàn)現(xiàn)有監(jiān)管體系未能覆蓋到的地方[3]。其次是園林綠化招投標事前、事中、事后全鏈條閉環(huán)管理模式仍有待健全，園林綠化各管理階段的數字化建設成果豐富，數字監(jiān)管集成效應仍有待發(fā)揮。

三、對策和建議

立足評估基礎，突出規(guī)范、健康、有序導向，學習借鑒廈門、上海及北京等地園林綠化招投標實踐經驗，重點強化制度集成、多跨協(xié)同，強化正向激勵、反向倒逼，強化流程管控、機制創(chuàng)新，著力構建全過程、數智化的園林綠化招投標管理生態(tài)系統(tǒng)，進一步提升園林綠化招投標營商環(huán)境和市場效率。

（一）破機制之“散”，統(tǒng)籌再造管理閉環(huán)

1.強化部門聯(lián)動協(xié)同機制

推進“建管銜接”新模式，加強與規(guī)資、建委等相關部門的協(xié)同配合，探索聯(lián)席會議、聯(lián)動管理等交流協(xié)作機制，積極構建交易平臺、行業(yè)監(jiān)管、綜合執(zhí)法等多方共同參與的招投標互聯(lián)互通管理模式，形成綠化項目申報、審批、招標、建設及反饋全鏈條協(xié)同推進機制。不斷深化杭州市本級與下轄區(qū)、縣（市）園林綠化招投標管理部門的縱向協(xié)同，健全完善縱向合作機制，加強管理培訓，推動招投標管理制度落細落實。

2.建立健全招投標考評機制

加強園林綠化招投標管理考核，將招投標制度落實、招投標管理、標后監(jiān)管統(tǒng)一納入相關部門年度工作綜合考評，進一步提升招投標綜合管理水平。建立健全園林招投標管理模式體檢評估制度，積極搭建政企溝通橋梁，結合招投標市場實際，定期分析杭州園林招投標管理的難點及不足，構建園林招投標管理“體檢－整改－提升”的正向閉環(huán)。

（二）破流程之“阻”，優(yōu)化重塑投標鏈條

1.健全招投標項目管理機制

建立健全“容缺后補機制”，針對重點項目、特色項目，探索“一事一議”，保障項目招標工作高效開展。優(yōu)化完善項目評標機制，探索建立基于項目內容、規(guī)模、技術難度等關鍵因素的分級分類差異化的評標辦法，合理調整主客觀分的比重，探索實施入圍企業(yè)區(qū)間彈性調整機制，有效提高優(yōu)質企業(yè)中標率及中標企業(yè)的隨機性。深化人工智能輔助評標系統(tǒng)在評標過程的應用，最大限度保證評審的客觀性，提高評審效率。

2.推進招投標系統(tǒng)迭代升級

立足招投標市場主體需求，持續(xù)調整優(yōu)化系統(tǒng)功能，不斷提升電子招投標系統(tǒng)的智能化水平，進一步完善系統(tǒng)的防出錯設計，減少人為失誤。探索基于電子營業(yè)執(zhí)照的招投標應用系統(tǒng)，實現(xiàn)以電子營業(yè)執(zhí)照代替CA 證書的從系統(tǒng)登錄到標書加解密再到下載中標通知書的全流程應用。創(chuàng)新信用風險預警機制，在電子招投標系統(tǒng)中搭建信用風險預警組件，實現(xiàn)信用狀況提示和預警等功能。

（三）破監(jiān)管之“難”，探索“數智+信用”集成

1.探索構建全鏈條廣覆蓋的監(jiān)管體系

強化協(xié)同合作，探索構建基于項目全周期管理的監(jiān)管閉環(huán)，加強標前、標中、標后管理，做好標前預防，嚴格保密和資格審查招投標報名情況，做細標中管理，確保招投標流程的合法性、合規(guī)性，做實標后審查，鼓勵舉報違法違規(guī)現(xiàn)象，建立暢通的投訴舉報渠道。深化招投標數智監(jiān)管平臺應用，進一步完善覆蓋全市場主體、全流程的可留痕、可追溯的全鏈條監(jiān)管機制。

2.創(chuàng)新招投標監(jiān)管方式

加大線上線下一體化監(jiān)管力度，探索推廣以在線監(jiān)管、遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管模式。建立完善以信用評價為基礎的信用監(jiān)管體系，依托園林綠化市場信用評價系統(tǒng)，建立健全園林綠化企業(yè)主體信用檔案庫，探索推進招標投標領域信用分應用，構建形成分級分類、兩場聯(lián)動的企業(yè)監(jiān)管體系；逐步擴大信用管理主體覆蓋范圍，將其覆蓋至代理機構、評標專家在內的全部市場主體，強化信用管理對中介機構和評標專家行為的約束。

（四）破標準之“缺”，建立健全規(guī)范體系

1.制定完善管理法規(guī)體系

制定完善針對園林綠化工程質量監(jiān)督、履約情況監(jiān)管等園林綠化招投標相關管理細則，協(xié)調參與各方活動，有效控制和減少違法違規(guī)、效率低下等問題。建立健全行政規(guī)范性文件動態(tài)管理制度，修訂更新園林綠化工程驗收、質量安全監(jiān)督管理及綠化養(yǎng)護管理綜合考核辦法等早期出臺的文件，確保覆蓋到招投標各方在招投標活動中的各個節(jié)點。制定完善信用評價應用實施辦法，明確信用評價依據和標準。結合省市優(yōu)化營商環(huán)境的文件精神，梳理園林綠化招投標相關規(guī)范條款，確保與上位法保持一致。

2.更新完善招標文件范本

建立健全完善的招標文件參考范本及對應的合同標準范本體系，定期組織開展由招標單位、投標企業(yè)等市場主體共同參與的座談，結合國家、省市政策文件要求、市場主體訴求及招投標管理中的關鍵問題，定期更新招標文件范本，增強范本的指導性、可操作性，推動招投標管理規(guī)范化、模塊化、標準化。重點突出同類型不同技術要求及復雜程度的項目的差異化調整。

四、結束語

在國家加快建設全國統(tǒng)一大市場，構建新發(fā)展格局的背景下，杭州園林應堅持破立并舉，構建招標投標制度與規(guī)則新格局，提高要素資源市場化配置效率；充分發(fā)揮杭州數字城市的基礎優(yōu)勢，提升園林招投標管理數字化水平，創(chuàng)新監(jiān)管理念和手段，打造有序開放安全高效的市場體系，進一步推進杭州市園林綠化招投標行業(yè)向高質量發(fā)展。