契約化賦權：我國土地使用權建構的制度邏輯

關鍵詞：農村土地制度改革 契約化賦權 土地使用權 出讓合同 契約型稅理觀 現代產權制度

產權制度建設一直是改革開放后土地改革的主線。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱黨的二十屆三中全會《決定》）明確要求，“構建城鄉統一的建設用地市場”“完善產權制度， 依法平等長久保護各種所有制經濟產權”“有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革”“優化土地管理，健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度”。習近平總書記對土地產權保護高度重視，2020年對新時代推進農村土地制度改革、做好農村承包地管理工作作出重要指示：“開展農村承包地確權登記頒證工作，確定了對土地承包經營權的物權保護，讓農民吃上長效‘定心丸’，鞏固和完善了農村基本經營制度。新時代推進農村土地制度改革，要堅持把依法維護農民權益作為出發點和落腳點，堅持農村土地農民集體所有制不動搖，堅持家庭承包經營基礎性地位不動搖。要運用農村承包地確權登記頒證成果，扎實推進第二輪土地承包到期后再延長30年工作，保持農村土地承包關系穩定并長久不變。”

但毋庸諱言，中國的土地產權改革在經過40余年“摸著石頭過河”的漸進式改革之后，已經進入了深水區，在利益調整方面碰到了難啃的硬骨頭，在制度上亟須理論創新，以實現頂層設計和系統集成。由于通行觀點將土地所有權視為財產權，將土地使用權視為用益物權，學界對土地產權的研究，主要是對宅基地使用權、承包經營權等具體權利的研究，而從財產權體系建設方面進行整體性宏觀思考的法學論文并不多。但隨著研究的深入，越來越多的學者認識到我國土地使用權與傳統大陸法系用益物權的不同，而開始從國家賦權的角度來理解土地使用權的設立。孫憲忠教授敏銳地認識到，中國的土地使用權絕非大陸法系的用益物權，大陸法系的用益物權是和所有權人兩個完全毫無關系的民事主體之間的法律關系，比如地主和佃戶之間的權利義務關系。而我國的農民集體恰恰是農民自己組成的，農民在集體中享有成員權。集體土地所有權的形成，其本身是農民帶地入社、土地被集體化的結果，集體的土地所有權并不能凌駕于農民的土地使用權之上。因此，農民家庭或者個人對于土地的使用權，本質上是一種“自物權”。農民有權要求集體以使用權形式對成員再次“賦權”。在學界，程雪陽教授深刻地將我國改革開放40\"余年土地制度改革的基本經驗總結為“在堅持社會主義公有制的基礎上，重建了土地財產權制度”。謝鴻飛研究員也認為，我國土地權利發展的主旋律之一是不斷釋放土地能量，賦予其真正的財產權資格。

使用“賦權”這一概念本身就意味著既有權利體系被否定之后以新的權利形式對土地財產權體系的重建。研究者因此必須摒棄或者超越既有的概念體系，根據中國特色社會主義公有制的社會歷史條件，重新思考土地的賦權本身所呈現的制度邏輯。

一、超越公私之辨：現代土地產權的本質在于土地賦權的契約化

產權制度的現代性不在“私有”，而在賦權的契約性。土地所有權，作為一種除法律限制外，自由使用、收益、處分其所有物，并排除他人干涉的權利，體現的是土地權益在用途上的非限定、時間的永久和轉讓的自由，體現的是國家在制度設計時將土地上潛在的經濟剩余價值賦權給權利人，私人可以取得土地上立法禁止之外的財產權益。土地所有權人享有土地上的剩余權。一般認為，如果私人能夠取得這種土地所有權，則視為私有；如果國家保留這種土地所有權，則視為公有。但這一認知其實并沒有抓住現代產權的本質，其最多只是個人主義私有制下的產權模式，是一種土地上財產權利光譜過于偏向個人的產權模式。

現代土地產權的本質在于賦權的契約性。即使國家保留土地所有權，僅僅賦予個人一定期限的土地保有權或使用權，但只要國家采取了契約化的賦權方式，國家在賦權時能夠堅持公主體作為賦權人和被賦權人的平等，能夠強調雙方權利義務的對價關系，堅持賦權人義務的履行以及對契約的誠信，也同樣可以建立現代產權制度。諾思對此有深刻的分析，其指出國家的進步和繁榮，在于是否實現了從“限制權利進入的封閉排斥秩序”，到“權利開放包容秩序”的轉變。而實現從“封閉排斥”到“開放包容”的根本就在于國家在土地賦權時能夠采取契約形式，而摒棄身份限制。這種契約化模式下，任何人均可以獲得賦權，并在取得賦權后依法自由處分所獲得的產權，從而形成了產權交易市場，突破了身份化賦權的“封閉排斥”，建構了一種資源利用的開放包容秩序。同時，也因為契約化的賦權方式，契約履行義務構成了對公權力的有效制約，同時也構成了對財產權保護的有力支撐，使得上述開放包容秩序不斷得到強化。雙方權利義務的天平可能偏向財產權人，即國家為產權人賦予土地所有權，使其取得土地上的剩余權；也可能偏向國家，即國家保留土地所有權，繼續控制這種土地上的剩余權。但只要國家能夠采取契約化的賦權方式，并在賦權后嚴守契約，上述土地利用的權利開放秩序就能夠實現，就能夠實現梅因所謂“從身份到契約”的轉變。

所以，現代土地財產權的本質并非國家將土地的所有權即剩余權賦權給個人這樣一種絕對個人主義模式，而在于國家土地賦權采取了契約化方式，并且國家能夠誠信守約，約束自己的權力，從而保障了產權的穩定和處分自由。

土地賦權的契約化，也成為撬動制度變遷，推動土地市場化的關鍵。要實現土地的財產化和市場化，還需要土地本身的物化，即土地本身要脫敏成為純粹的商品，而不再是社會保障的主要方式。傳統農業社會，土地絕非一般民法意義上可以自由交易的物，而是社會控制和維系的手段。土地占有不僅是各級領主或者官僚的工資形式，也是每個人賴以生存的保障。但要實現土地和社會保障的脫鉤，首先依賴社會貨幣經濟和工商業的發展。土地的純粹商品化與土地賦權的契約化，很難說何者為因何者為果，兩者更多是相互促進、耦合發展的關系。但土地賦權的契約化觀念，由于其內含的平等精神和權利義務對價觀念，無疑有利于強化統治者的自我約束，提供了對土地權利的穩定保護，最終從最初的基于身份的特權性占有，不斷地擴展為去身份化的可自由轉讓的權利。土地財產權的穩定是財產權交易市場形成的前提，土地財產權制度變遷呈現出從穩定占有到自由處分的歷史脈絡，最終實現了土地占有從身份到契約的轉變，完成了土地的財產化、市場化和現代化。

二、改革開放后的契約化賦權和基于社保的漸進主義路徑

人民公社實現了農村土地的集體化，消滅了個人的土地所有權，也為中國將土地財產權體系從個人取得所有權為核心的私有制體系轉向公有制背景下以契約賦予使用權方式，即重建個人的土地財產權體系提供了契機。

1982年憲法禁止任何土地所有權的轉讓，改變了土地所有權的內涵，實際上是將土地所有權主權化或者非財產化，解構了此前的土地所有權體系；而憲法1988年修正案，則規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，從而確定了土地使用權體系的建立。這一過程，必然涉及原有土地財產權的話語轉換。1982年憲法第10條規定了城市的土地屬于國家所有。城市中尚存的大量私有土地的所有權，包括此前中華人民共和國政府頒發的土地所有權證書，都被宣告無效。有學者質疑這一行為，認為“將城市的私有土地改變為國有，并未逐戶通知業主，更未辦理任何征購、征用手續，只是修改憲法時在憲法中加了一句話，于是，一夜之間，中國城市的私人土地所有權，就像沒收戰犯、官僚、買辦資產階級的土地一樣，被收歸國有。隨后，國家又將國有化了的城市土地所有權當中的使用權高價出讓給私人，從而獲得巨額利潤”。但其實，這是一個嚴重的誤解。明明是改革開放，在農村已經開始了土地賦權之際，城市怎么可能又無償地剝奪居民的土地財產權呢？ 這里并非對土地財產權的剝奪，而是土地財產權的體系轉換，即從原有的土地所有權體系向改革開放后的土地使用權體系轉變。而轉入使用權體系的前提，除了所有權不得流轉，堅持公有之外，首先要解決的是，誰享有使用權出讓的權力。1982年憲法規定城市的土地屬于國有，本質上只是明確國家擁有對城市土地使用權出讓的權力，這一出讓權力不允許村鎮集體行使，即使該村鎮集體處于城市范圍之內。該條款通過2004年土地管理法的第43條和第63條，以及城市房地產管理法的第9條進一步落實，即集體土地不得直接出讓建設用地使用權于集體外的第三人。至于原有私房占用范圍內的土地所有權，則轉變為“自動取得”的國有土地使用權繼續存在。對此，原國家土地管理局1995年《確定土地所有權和使用權的若干規定》第28條規定，土地公有制之前，通過購買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉為國有后迄今仍繼續使用的，可確定現使用者國有土地使用權。這一使用權，并非出讓或者劃撥土地使用權，而是自然享有的土地使用權。對此，國家土地管理局曾解釋認為：“我國1982年憲法規定城市土地歸國家所有后，公民對原屬自己所有的城市土地應該自然享有使用權。”因此，使用權人并不負擔出讓金繳納等義務，也不存在期限的限制，實際上是一種土地所有權轉化而來的非限定土地使用權。

至此，就從憲法層面完成了從土地所有權體系向土地保有權或者使用權體系的轉變。在該具體過程中，一方面是土地賦權的契約化，另一方面又通過發展貨幣經濟，逐步減少以土地占有作為社會保障的情形，并根據提供社會保障的情況，逐步推進土地權利的市場化。

（一）土地契約化賦權的具體展開

農村土地的產權化改革始于家庭承包責任制，最初就是以合同即契約的形式體現出來，只不過一開始還未明確為土地賦權契約，而是明確為勞動承包合同，使承包人取得土地承包經營權。通過承包期內不得收回承包地的規定，被賦權人對承包土地的占有地位和處分自由越來越強化，最終物權法將土地承包經營權明確規定為用益物權。民法典第333條規定，土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立。而承包合同的內容，依照農村土地承包法第22條規定，一般包括發包方、承包方的名稱，發包方負責人和承包方代表的姓名、住所；承包土地的名稱、坐落、面積、質量等級；承包期限和起止日期；承包土地的用途；發包方和承包方的權利和義務；違約責任。關于承包合同的性質，《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》明確規定，“下列涉及農村土地承包民事糾紛，人民法院應當依法受理：（一）承包合同糾紛……”此即明確規定承包合同屬于民事合同。

至于國有土地，其一開始就通過對土地批租制度的借鑒，建立了土地使用權的出讓制度。1990年頒布實施的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，標志著土地使用權出讓體系的全面建立。通過出讓合同，為受讓人賦予不同用途、不同年期的土地使用權。民法典第348條規定，建設用地使用權出讓合同一般包括下列條款：當事人的名稱和住所；土地界址、面積等；建筑物、構筑物及其附屬設施占用的空間；土地用途、規劃條件；建設用地使用權期限；出讓金等費用及其支付方式；解決爭議的方法。與承包經營權不同的是，根據民法典第349條規定，建設用地使用權自登記時設立，而非自出讓合同生效時設立。

對于土地出讓合同的性質，民法學界主流觀點認為，出讓合同屬于民事合同。但行政法學界和司法實踐，卻普遍認為其屬于行政合同。雖然存在著民事合同和行政合同的爭議，但沒有人會否定其“合同”即契約屬性。即使認其為行政合同，也只是強調行政機關在簽訂土地出讓合同過程中，應堅持公共利益、保障公平，例如要通過“招、拍、掛”等公開競價方式確定被賦權人以及出讓金數額，即行政機關負有更多的公共義務。另外，行政機關為了公共利益享有行政優益權，在公共利益需要時，即使并不存在民事合同上的解除或終止事由，仍然可以單方解除或終止合同，收回土地使用權。對此，民法典第358條有明確規定。可以說，土地出讓合同的契約性質，已經成為中國立法和學理的共識，所爭不過是民事契約還是行政契約而已。

（二）劃撥土地屬于“前賦權”狀態，賦權需要經過“契約出讓之門”

有論者可能以國有劃撥土地使用權或者宅基地使用權等其他權利類型來質疑甚至否定契約化賦權這一路徑。如果劃撥也可以賦予土地財產權，那么，契約化賦權最多就只是賦權的形式之一，而無法上升為賦權的制度邏輯。民法典第347條規定，設立建設用地使用權，可以采取出讓或者劃撥等方式。這就將劃撥僅僅作為一種和出讓不同的取得方式。實際上，劃撥土地的建設用地使用權和出讓方式取得的建設用地使用權，根本上是性質截然不同的兩種權利。劃撥土地是計劃經濟時期以來根據國家的行政決定無償用地，而出讓方式取得的建設用地使用權，才是改革開放后以契約化方式賦予的土地使用權。劃撥土地不應該被理解為土地財產權，而應該被理解為未出讓賦權前的無償用地狀態。因此，劃撥土地本身也并非使用人的責任財產。對此，最高人民法院《關于破產企業國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批復》規定，破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬于破產財產，在企業破產時，有關人民政府可以予以收回，并依法處置。而債務人全部財產是其債務履行的最后保障，屬于債務人的責任財產。劃撥土地既不能被視為使用人的責任財產，又焉能被視為債務人的自有財產？其只不過是使用人取得產權之前的占有狀態而已。正因如此，實踐中的不動產權證書，也把劃撥土地和出讓土地的使用權視為在權利性質上存在根本區別，單設了權利性質一欄分別填入“出讓”和“劃撥”，而非簡單取得方式的差異。劃撥土地產權化和市場化的路徑就是以契約方式為使用人賦權即出讓土地使用權。對此，城市房地產管理法第40條明確規定，以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。可見，所謂劃撥土地使用權的“轉讓”，并非真正意義上的轉讓，而只是劃撥地的收回和國家對土地使用權的出讓。因此，《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》對于所謂劃撥土地的轉讓糾紛，并不認為存在轉讓法律關系，而認為只是一種補償關系，即對于劃撥土地使用人退出劃撥土地及其地上物價值的補償。

劃撥土地目前在立法中只適用于國有土地，但實際上，集體建設用地的宅基地以及其他公益建設用地，本質上都是村鎮集體的無償劃撥用地。因此，公益建設用地不得轉讓，宅基地使用權也和國有劃撥土地使用權一樣，只能按照一戶一宅的規定用于本集體成員自建住宅使用，且面積不得超過規定的標準。宅基地使用權也不得轉讓。一旦房屋坍塌，或者合村并鎮，異地建房時，使用人必須按照新的宅基地面積標準重新申請宅基地，即使還存在著原來的宅基地使用證，其使用證記載的面積和四至，也不再具有法律效力。所謂的宅基地使用權，只是因為批準建房，而允許建房人在房屋存續期間占有使用宅基地的權利。

除宅基地外，土地管理法第60條還規定了鄉鎮企業的建設用地使用權，即集體經濟組織以入股等方式，為所投資的鄉鎮企業設立的建設用地使用權。這一入股方式設立的鄉鎮企業建設用地使用權，雖然也采取了合同形式，但這一合同主要是鄉鎮企業聯營合同，而非土地使用權出讓合同，因此，其鄉鎮企業建設用地使用權的內涵，如權利期限、處分權等，取決于集體經濟組織聯營協議的具體規定，并非像出讓土地使用權那樣，基于物權法定原則而有統一、確定的權利期限和處分自由，本質上是一種基于債權的土地占有使用，并不能取得物權的對世效力。

對于上述國有劃撥土地、集體宅基地和鄉鎮企業建設用地來說，要想獲得獨立、穩定的物權地位，依賴于經過集體的“契約出讓之門”。這種“契約出讓之門”在2018年土地管理法修訂之前，需土地先經征收為國有，再由國家出讓。2018年修訂之后，則以集體經營性建設用地為限，允許集體建設用地使用權的出讓。

（三）集體土地契約化賦權的漸進路徑

2018年修訂前的土地管理法第43條、第63條，將集體土地的使用局限于承包經營權以及集體成員內部的宅基地使用權，排除了村鎮集體以合同方式對外賦權即出讓土地使用權的能力。城市房地產管理法第9條規定，除法律另有規定外，城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。未經國家征收，集體擅自出讓土地使用權，合同一般被視為無效。之所以如此規定，除了國家對土地出讓金的統一安排以及國家用公權力保障土地使用權的確定外，還有一個原因是為了保障失地農民能獲得相應的社會保障。

土地的權利化和市場化，意味著土地不再作為土地占有人的社會保障，而是轉向貨幣化的保障。這就涉及資金從何而來的問題。對土地的賦權不能操之過急，而應該根據社會保障體系的逐步建立，不斷擴大賦權的范圍。國家在土地征收時必須從土地出讓金中撥付一定的資金為村民繳納社保。根據土地管理法第48條規定，征收土地除依法及時足額支付土地補償費等費用外，還要安排被征地農民的社會保障費用。國家征收后再出讓使國家掌握了從出讓金中劃出部分金額繳納社保費用的主動權。這種社保繳納義務，在某種程度上是對國家土地征收的有效制約。現在，有學者批評國家對土地的征收導致了大量失地農民，并且形成了國家對土地財政的依賴。但必須承認，這種國家控制的征收程序，至少確保了失地農民能夠被納入社會保障體系。如果沒有這種國家控制的征收和出讓，作為土地所有權人的村鎮集體，在利益的誘惑下，尤其是由于其治理結構的不完善，有時只是少數村鎮干部就可以決定土地使用權的出讓，很難保障村鎮集體在出讓土地使用權時能夠為被征地村民繳納社會保障費用。少了這層制約，農民失地的情形會更加嚴重，并且農民的社會保障也幾乎不可能，因為村鎮集體會認為社會保障是國家的責任。但中國作為一個人口龐大的國家，國家為農民繳納社保費用，把農民全部納入社保體系，至少在現階段還不具備現實性。當然，從應然角度來說，國家確實應該將農民納入和城市居民一樣的社保體系，從而使農民不再是基于戶籍和地域的特定身份，而是一種職業的認定。但目前農民的身份，并非職業認定，而是特定地域內以從事農業為主的自治共同體即村鎮集體成員身份的認定。此處涉及的核心問題是，該地域以從事農業為主的村鎮農民自治共同體成員的社會保障，是由國家提供，還是由該村鎮自治共同體提供？ 具體如何提供？ 這涉及村（鎮）民自治的法律地位及其權限，涉及國家和村（鎮）民集體的關系等復雜問題，很難一蹴而就，任何一種簡單的結論可能都是不負責任的。中央采取了積極慎重、穩步推進的策略。村民納入社保體系，以貨幣化保障代替土地的實物保障，成為土地契約化賦權和市場化流轉的前提。因此，即使土地管理法修改后允許符合條件的經營性建設用地使用權出讓，其也強調要通過國有土地出讓平臺，按照“招、拍、掛”的方式確定受讓人和出讓價格，以確保有資金能夠及時地將村民納入社保體系。相反，如果政府在未落實社會保障情況下操之過急，則會使農民的生活增加成本和風險。如有些地方政府為了取得建設用地指標，通過集中上樓的方式，收回農民的宅基地使用權，然后將多余的土地復墾形成建設用地指標出售牟利，由于農民短期內承受了生活方式改變帶來的成本，并且要為購買新的用房支付部分對價，引發了強烈的反對。因此，在土地賦權過程中，無論是國有劃撥地通過國家出讓合同賦權，還是集體經營性建設用地或者宅基地通過集體出讓合同賦權，均只能根據實際需要，逐步個別推進。

根據社保覆蓋的情況，逐步推進契約化賦權，這種改良主義的路徑，也許給人中國土地產權建設滯后的感覺，但卻體現了黨和國家對土地契約化賦權的慎重。只要方向是正確的，慢一點，不斷地鞏固成果，無疑是更穩妥更合理的一種選擇。

三、土地契約化賦權的未來展望及潛在影響

中國的土地賦權，采取了以土地所有權為依據，通過契約出讓土地使用權的方式。這明顯不同于以主權為依據，賦予個人土地所有權的土地私有化模式，為社會主義公有制模式下重建個人土地財產權找到了一條符合中國國情的有效路徑，也必將對未來的法治發展產生巨大的影響。

（一）為下一步的土地改革建構了路徑

土地使用權的契約化出讓，既已成為中國土地賦權的基本路徑，這就為其他土地提供了賴以產權化和市場化的具體方式。

首先，對于劃撥土地來說，無論是國有土地還是集體土地，劃撥使用都只是基于行政決定的無償使用，并不創設獨立的財產權，劃撥土地要想實現產權化和市場化，必須通過出讓這一“契約賦權”機制。國有劃撥土地的轉讓，受讓人要和國家簽訂出讓合同，繳納出讓金。而宅基地的流轉，盡管目前有三權分置的種種爭議，但實踐中很大程度上還是依賴于集體在收回宅基地之后，和第三人簽訂出讓合同，為第三人出讓一定期限的集體建設用地使用權。

當然，契約出讓并不等于競價出讓。實際上，使用人支付出讓金，只是契約出讓對價的一種主要形式，不排除特殊情況下，使用人以一定的投資或者納稅承諾、甚至公共設施的建設等義務的履行，作為出讓金的替代形式。大量的工業用地使用權的出讓，即使是零地價，也不能說是無償的劃撥，相反，其投資密度和納稅承諾，成為國家契約賦權所交換的利益形式。

其次，沿著契約化賦權的路徑，未來的土地使用權權能會不斷強化。目前出讓土地使用權的期限還有限定，其用途也是單一的，但只要依據出讓合同，通過期限的不斷延長，以及在用途上的不斷開放，使用權的穩定與自由的程度就會越來越大。實踐中，這兩個方向也已經在中國土地權利體系建設中不可逆轉地展開。

就期限來說，由于土地使用權人一旦占有土地，就形成一種既有的利益狀態和事實性力量，除非確有必要和付出較大的成本，所有權人很難改變。所有權人最理性的選擇就是將土地使用權予以續期。農村土地承包法第21條規定，耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年。前款規定的耕地承包期屆滿后再延長30年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規定相應延長。民法典第359條規定，住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。黨的二十屆三中全會《決定》也明確規定，要制定工商業用地使用權延期和到期后續期政策。這意味著土地使用權的期限將越來越長，越來越趨于穩定。

就用途限定而言，由于出讓合同規定了單一的出讓條件，并且出讓金是根據不同用途確定的，因此土地使用權的用途確定后，即使規劃改變，土地使用權人也不享有新規劃的土地使用權利，而必須按照新的用途，重新簽訂出讓合同，補繳出讓金。對此，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第18條有明確規定。但很多情況下，使用權人一次性補繳全部金額是非常困難的，從而陷入了現土地占有人無錢補繳難以按照新用途開發，國家又因為缺乏公共利益的理由而難以強制收回，形成土地更新利用的僵局。為此，很多地方政府開始了土地使用權用途非限定的探索，只要規劃改變，就允許土地使用權人按照新的規劃用途進行建設。例如，2016年上海《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》第12條規定，對未劃入整體轉型區域的零星工業用地，除依法應收回的外，同時滿足以下條件的，根據年度計劃，經區縣政府常務會議集體決策同意后，可由原土地權利人采取存量補地價的方式，按照規劃用途自行開發：規劃用途為非住宅類的經營性用地；未納入舊城改造范圍內的；權利主體單一且周邊無規劃開發建設用地，具備獨立開發條件的……僅僅強調補地價，而不再要求重新簽訂出讓合同、補繳出讓金。這一點，和民法典第359條規定自動續期的同時又規定續期費用的道理是一樣的。當然，這種費用如果一次性繳納，將面臨較大困難，最大的可能是變成地價稅而按年繳納。而一旦實施地價稅制度，允許使用權人到期后自動延期并允許使用權人在規劃改變時自動取得規劃用途的土地使用權，同時，國家通過地價稅按比例享有土地增值的收益，國家就沒有必要在到期后或者用途改變時，收回土地再重新出讓以便繼續以出讓金方式分享土地增值，使用權就從目前的有期限和單一用途變為無期限和非限定用途，中國就從土地財政走向了稅收財政。

（二）通過契約嚴守原則維護產權穩定

由于政府本身承擔著具體的契約義務， 這種義務的履行就構成對政府權力行使的有力制約，尤其對于克服部門利益下的立法具有很好的制約作用。“部門立法的利益傾向是我國立法實踐中一個較為突出的問題。……政府部門作為法律草案的實際起草者，在實際中享有法律草案的‘最終解釋權’，可能出現‘行政化立法’和維護部門利益的‘傾向性立法’。”政府契約責任的強化，則可以有效地約束行政部門的立法任意性。行政機關和立法機關，不得憑借自己的立法權，單方面違反或者改變自己承擔的契約義務。這種契約觀念，改變了傳統上所強調的國家與個人的命令與服從關系。在命令和服從的關系中，主體之間是不需要附加什么條件的，自然而然沒有誠信存在的空間。而契約關系則使得誠信成為必要。這種在國家和個人平等基礎上對彼此誠信的要求，可以更好地制約國家權力的行使，從而保障既有產權的穩定。“社會主義產權改革的根本問題，不是由國家確認某種所有權形式哪怕是最純粹的私有制，而是首先界定國家在產權變革中的權力限度。在一個國家可以任意指定所有權和改變所有權合約而無須經由與社會協商的環境里，即使全盤照搬一個最有效的產權制度也無助于長期經濟增長。”而確定國家權力限度的最好機制，在現有制度框架下就是土地使用權的賦權契約。

（三）塑造契約稅理觀提升政府服務水平

使用權出讓的契約性，強調了國家和土地使用權人相互負有義務以及地位的平等，從根本上改變了傳統土地產權中國家居高臨下的立場，這不能不說是一種偉大的超越。這種契約化賦權，也必將促進出讓金向地價稅的轉變。首先，土地使用權到期后以及土地的用途改變和二次開發情形下，現土地使用權人難以一次性拿出巨額的出讓金，國家不得不將其改為按年征繳，同時征繳的數額依照土地價格的比例確定，從而形成地價稅。這是制度轉型的必要。其次，相對于出讓金的一次性無差異繳納，地價稅不僅稅收法定、按年繳納，而且還可以有稅收的減免，義務人的負擔大為減輕，這一轉型因此具有可行性。再次，在出讓金模式下，招拍掛的競價方式會導致出讓金的不斷升高，而購房人為了從銀行獲得更多抵押貸款，也有動力將住房價格炒高，從而導致住宅價格不斷攀升，帶來嚴重的社會問題。而地價稅模式下，為了少交稅，房屋所有權人會努力抑制價格，從而控制房價的增長，這是制度轉型的民意基礎。最后，這種契約化的賦權直接導致了稅收繳納的契約觀，強調了納稅人的權利和政府的義務，會更好地促進政府提高服務能力，也會因此提升納稅人的納稅自覺，從而實現納稅的良性循環。李煒光教授對此深刻地指出，在稅收觀念上，我們歷來把國家視為稅收法律關系中單一的權力主體，而將納稅人視為稅收法律關系中單一的義務主體，政府征稅的目的主要是取得財政收入和調節經濟運行，至于如何規范政府的稅收行為、保障納稅人的權利的作用則完全不能與前者相提并論。而土地賦權的契約化，出讓金以及未來轉化的地價稅，作為當事人取得國家對土地權利賦權并予保障的對價，雙方互負義務也互享權利，出讓金和地價稅將被視為對國家的一種債務關系。“將稅收看作是一種債權債務關系，有助于改變我們的傳統稅收觀念，有助于切實保障納稅人的合法權益。它的出現，將引起我們在稅收立法、政策判定、稅收實踐以及稅收理論研究和教學等幾乎所有方面的根本性改變，甚至可以說是稅收領域的一場思想革命。”

（四）強化民法對國家治理的基礎作用

契約化賦權有利于強化國家的責任。土地賦權，明明是國家對土地財產權的設立，卻采取了契約的形式，這就模糊了公法和私法的區分。我國土地法律制度設計并不嚴格區分公法和私法，對于契約也是如此，其并不區分行政契約和民事契約。國家對社會成員某一種財產權的授予或者特許，無論是否采取了明確的契約形式，都被認為是一種契約。

即使將出讓合同理解為行政契約，也并不影響上述情形對民法規則的適用。對于出讓合同糾紛，實踐中一般的審理思路是：如將協議認定為民事合同，則適用合同法規范依據；如將協議認定為行政協議，則主要適用行政法律規范體系，對行政法有例外之明確或行政法未盡事宜，參照適用民事規范。可見，在法律適用上，如果行政法律法規沒有特殊規定，就應該參照適用民法有關規定。由此可見，民法與行政法，民事契約和行政契約，并非非此即彼的并列關系，而是一般與特殊的關系。民法構成法律體系的一般法。雖然相對于民事契約強調契約嚴守，行政契約不能阻礙行政機關的自由裁量，其理論基礎在于，國家的征收權是主權的根本屬性，契約神圣必須服從公共政策的需要，但是，承認這種行政契約的特殊性，并不能排除契約義務的承擔，在基于公共政策而解除合同的情況下，必須給予充分的補償。這種理解，無疑有利于限制國家的立法任意性，更好地保護產權人的合法權益。

更加強調民法對于憲法乃至整個法治實現的基礎作用。在大陸法系公私法區分背景下，憲法被認為是根本大法，民法被視為居于憲法之下的部門法。因此，法治實現更多地強調憲法的作用。但土地賦權的契約化，尤其是出讓合同被視為民事合同的話，公權力的行使依據的是私法契約，民法的作用體現得更為重要，民法就成為憲法的基礎。這一點和英美法有相似之處。戴雪曾這樣評價憲法和普通法即民法的關系：“憲法，即在外國必然組成憲法典的那些規則，非但不是個人權利的來源，而是由法院所界定和實施的個人權利的結果；簡言之，通過法院和議會的行動，私法的各個原則得以擴展，以便確定君主及其雇員的法律地位。憲法是英格蘭普通法律運行的結果。”土地賦權的契約化，也可以發揮這一功能，即通過契約的簽訂和履行，不斷地歸納和強化約束政府權力的制度和措施，同時也借助具體的契約條款，強化民眾的守約和守法意識，形成全社會對法治的信仰。出讓合同中規定當事人必須實現單位面積的投資量，要有一定的配套設施等，這些義務被具體化和特定化，并且獲得了當事人的確認和履行承諾，避免了當事人借口法不責眾而拒不履行法律義務。因此，其有利于培養民眾的守法意識。同時，民法的適用不斷捍衛人的權利和財產自由，培養人的理性和自我負責的精神，并訓練全社會成員包括政府工作人員通過契約協商從事公共生活的能力，這些都構成憲法落實的基礎。正是在這一點上，習近平總書記強調，“民法典在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩預期、利長遠的基礎性法律”，“民法典實施水平和效果，是衡量各級黨和國家機關履行為人民服務宗旨的重要尺度”。

結語

黨的二十屆三中全會《決定》強調要完善產權制度，要賦予農民更加充分的財產權益，要健全自然資源資產產權制度。為實現這一目標，必須深刻理解土地契約化賦權這一中國土地產權制度改革的核心邏輯，深刻認識到以出讓方式不斷地將國有劃撥土地和集體土地等納入賦權體系，這構成了改革開放后土地財產權建設的歷史脈絡。產權建設的步伐也許時快時慢，但只要不斷強化和重申土地賦權的契約本質，并將這種契約精神逐步夯實為國家治理和社會治理的底層邏輯，一種守信自律的產權法治文化將最終深入人心，而土地產權制度的全面現代化也將前景可期。