四川省重大突發公共衛生事件社區治理政策文本分析*

周倩，田甜，倪潔，趙曉恒

（四川省衛生健康發展研究中心，四川成都 610000）

社區是國家治理的基本單元和關鍵環節。在應對重大傳染病疫情此類重大突發公共衛生事件中，社區是聯防聯控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最基礎的防線。[1-2]隨著我國社會轉型，社區居民的構成以及居民對生活的需求日趨多元化，社區治理的外部環境、行為主體、制度背景及技術范式等呈現新發展態勢。[3]因此，社區治理的問題也隨之而來，如主體職責邊界不清、共治合力效率低下，居民參與度不高、放權賦能機制不完善等，社區治理呈現“小馬拉大車”的局面等。在重大突發公共衛生事件的沖擊下，社區治理的新“傷”舊“患”更加凸顯。社區治理政策是加強社區治理體系建設和推進社區治理能力現代化的戰略抓手和行動指南，是解決問題的有效工具。國內學者對社區治理進行了廣泛的研究，主要集中在社區治理整體政策評價[3-5]，助力社區治理能力提升的舉措探析[6-8]。在不同領域與社區治理的融合研究[9-10]等方面，也有部分學者針對新冠肺炎疫情背景下的社區治理問題進行了研究[11-12]，但鮮有學者對重大突發公共衛生事件下社區層面的政策進行系統分析；即使有零碎的分析，在內容上大多也局限于對政策理論上的量化分析，而對于政策內容的探究尚較缺乏。而社區層面的重大突發公共衛生事件之應對政策，蘊含著社區治理的方略，因而本研究以新冠肺炎疫情為例，對重大傳染病疫情此類重大突發公共衛生事件下社區層面政策文本進行量化分析，以有利于厘清社區在應對重大傳染病疫情時的治理邏輯，也有利于深入探究重大傳染病疫情防控中社區層面政策中所存在的問題，從而期能為今后優化社區應對重大突發公共衛生事件治理提供決策參考。為此，本研究對新冠疫情期間四川省范圍內所實施的社區疫情防控相關政策進行文本量化和政策內容分析，以期能有益于供重大突發公共衛生事件下社區治理能力的提高。

一、分析框架

為了更加細致分析重大傳染病應對過程中政府所制定的針對社區的政策文本特征，以及重大傳染病疫情下社區內部的治理邏輯，本研究基于由羅斯威爾（Rothwell）和則格維爾德（Zegveld）提出的政策工具分類方法和4R危機管理理論，并結合重大突發公共衛生事件應對過程中社區的參與主體，構建了“政策工具—危機管理生命周期”的二維分析框架（詳見圖1）。

圖1 新冠肺炎疫情下社區層面政策分析框架

二、政策獲取與編碼

（一）政策文本獲取

根據國務院發布的《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書顯示，自2020年1月20日開始，全國疫情防控正式開始。[13]為全面分析四川省范圍內社區層面的疫情防控政策情況，本研究選取2020 年1 月20日至2022年11月20日期間四川省出臺的與社區疫情防控相關的政策文件，以及國家發布、四川省遵照執行的相關政策文件進行分析。政策文本獲取主要有兩個途徑：一是通過瀏覽國務院、國家衛生健康委員會、民政部、四川省人民政府、四川省民政廳、四川省衛生健康委員會等政府官方網站和“北大法寶”法律法規檢索系統進行搜集；二是通過查閱紙質版資料，對四川省出臺的疫情防控相關文件進行補充收集。初步獲取政策文本225份。

（二）文本遴選與梳理

為了確保納入文本的針對性和有效性，研究確定了五項遴選標準：一是文本應為國家和四川省層面官方發布的政策文件；二是政策不重復原則，對于國家發布的針對社區層面疫情防控的文件，四川省出臺了相應細化落實文件的，則保留四川省的文件；三是政策文本類型應為通知、意見、公告等；四是政策文本內容必須與“社區疫情防控”緊密相關，且具有針對性。根據遴選標準，最終共選取93 份政策文本。為方便整理，根據政策文本發布時間和標題對每份政策文本進行命名；命名規則為“發布時間+政策名稱”，如“20200125 關于開展新型冠狀病毒感染的肺炎社區聯防聯控工作的通知”。納入的文本見下頁表1。

表1 新冠肺炎疫情下社區層面政策文本（節選部分）

（三）政策文本編碼

政策文本的編碼以本課題所構建的研究分析框架為依據，技術實現過程采用NVivo 12 Plus 質性分析軟件進行：首先將93份政策文本導入NVivo軟件，然后逐句閱讀文本資料，對與社區疫情防控的文本進行編碼，并將文本內容歸入相應節點。然后編碼規則采取“政策編號-章節序號-條款號”進行，如“73-2-1”表示第73 份文件中第二章節第1 條；對于政策文本只有章節的，則編碼為“政策編號-章節序號”，如“75-3”表示第75 份文件第3 章節；對于政策文本條目有細化分類的，為了保證編碼的完整性，則進行四級編碼，如“83-2-1-1”表示第83 份文件第2章第1條第1細項（詳見表2）。最后，所有文本編碼完成后進行頻數統計，采用軟件自動統計參考節點，最終得到558條編碼。

表2 新冠肺炎疫情下社區層面政策文本內容分析單元編碼（部分舉例）

（四）質量控制

為了確保政策文本內容分析的信度和效度，在政策搜集階段，由2名研究人員同時進行搜集，搜集完成后進行討論和比對，以最大程度獲取有用的政策文本。在編碼階段，首先由2名研究人員針對3份政策文本共同討論編碼，以形成編碼的共識；然后由2 名研究人員對余下所有政策文本進行同步編碼，編碼結束進行結果比對；對有爭議的條目，咨詢省疫情防控組工作人員，以完成編碼的修正。根據檢驗，2 名研究人員編碼的一致性為91.23%，結果具有一定可靠性。

三、研究結果

（一）政策頒布時間及階段劃分

本研究參照《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書中對中國抗擊疫情的歷程劃分，將所搜集的93份政策文本按照時間順序進行整理統計，結果表明，社區層面政策的發布時間主要集中在2020 年1 月20 日到4 月28 日之間，3 個月余的時間發布了占總數一半多（54.84%）的政策。在全國疫情防控進入常態化階段（自2020 年4 月29 日起）以后也并沒有松懈，仍然以每月2.26 個政策的平均速度在發布社區層面政策（詳見表3）。

表3 新冠肺炎疫情下社區層面政策文本的時間分布

（二）政策頒布主體分布

在所納入的93份社區層面政策文本中，國家層面發文31 份，四川省層面發文62 份；獨立發文76份，聯合發文17份，各占81.72%和18.28%。獨立發文主體主要有國務院應對新型冠狀病毒肺炎疫情聯防聯控機制領導小組、國家衛生健康委員會、民政部、四川省人民政府、四川省應對新型冠狀病毒肺炎疫情應急指揮部、四川省民政廳、四川省愛國衛生運動委員會等17 個部門。四川省應對新型冠狀病毒肺炎疫情應急指揮部在獨立發文主體中占主導地位，發文數量占36.84%，其次為國務院應對新型冠狀病毒肺炎疫情聯防聯控機制領導小組，占21.05%，四川省民政廳占10.53%。

（三）X維度政策工具分布情況

研究結果顯示，使用最多的首要是供給型政策工具，占比為43.01%；其次為需求型政策工具，占比為35.13%；環境型政策工具使用相對較少，占比為21.86%。供給型政策工具中，隊伍建設共48 條，占比為8.60%；其次是基礎設施和環境建設，有34 條，占比為6.09%。其次，使用較多的工具還有激勵保障（32條，5.73%）、信息化建設（31條，5.56%）和社區動員（31 條，5.56%）。需求型政策工具中，人員管控工具頻次最高，為50 條，占比達8.96%；其次為信息摸排（40條，7.17%）和生產生活保障（31條，5.56%）。環境型政策工具中，宣傳引導政策工具使用頻次最高，共40 條，占比為7.17%；其次為管理制度（30 條，5.38%）和社區體系建設（21條，3.76%）（詳見表4）。

表4 政策工具在X維度的使用情況

續表

（四）Y維度政策分布情況

在危機管理周期維度上，反應階段的政策工具數量最多，為348 條，占比為62.37%；其次為縮減階段的政策工具數量，共105 條，占比為18.82%；預備階段和恢復階段的政策工具數量相對較少，占比分別為12.19%和6.63%。這表明目前針對社區層面的政策工具主要作用于反應階段和縮減階段（詳見表5）。

表5 政策工具在Y維度的使用情況

（五）X-Y二維交叉分析

基于X 維度，加入Y 維度的危機管理階段作雙維度的分析發現，供給型、需求型和環境型政策工具均在反應階段使用頻次最高，在恢復階段使用頻次相對較低。在縮減階段，供給型、需求型和環境型三類工具使用較為均衡，占比分別為35.24%、32.43%和33.33%；供給型政策工具中使用最多的是基礎設施和環境建設（8條）和隊伍建設（7條），需求型政策工具中使用最多的是人員管控（12條）、信息摸排（6條）和監測預警（6條），環境型政策工具中使用最多的是社區體系建設（11條）和管理制度（9條）。在預備階段，供給型政策工具中使用過最多的是隊伍建設（7 條），需求型政策工具中使用最多的是人員管控（11 條）和信息摸排（9 條），環境型政策工具使用最多的是管理制度（7 條）。在反應階段，重點在于疫情的應對，供給型政策工具中使用最多的是隊伍建設（30 條）、信息化建設（23 條）、社區動員（22 條）和激勵保障（21條）；需求型政策工具除了人員管控（25 條）和信息摸排（24 條）以外，生產生活保障（25條）也是非常重要的一方面；環境型政策工具主要以宣傳引導（29 條）和督導檢查（14 條）為主。在恢復階段，供給型政策工具中使用最多的是激勵保障（9條），通過表彰、宣傳報道等多種方式，營造全社會關心支持社區疫情防控的正確輿論導向和良好社會氛圍（詳見表6）。

表6 新冠肺炎疫情下社區層面政策體系二維分析頻數分布情況

四、討論與結論

（一）政策發布較為及時，但部門間協作有待進一步加強

總體來看，新冠肺炎疫情下社區層面的防控政策發布時間主要集中在疫情防控任務最為艱巨的階段，即2020年1月20日至4月28日。在全國疫情防控轉為常態化疫情防控之后，國家和省級層面并未松懈，始終根據疫情防控形勢及時出臺相應的防控策略和措施。但主要以獨立發文為主，各部門在各自負責的領域內進行政策制定，制定了較為完備的防控策略，但部門間的協作還有待進一步加強。政策發布主體以國務院應對新型冠狀病毒肺炎疫情聯防聯控機制領導小組和四川省應對新型冠狀病毒肺炎疫情應急指揮部為主。聯合發文以兩部門合作為主，多部門協作有待加強。綜上所述，本研究認為疫情防控下盡管各部門制定了較為完善的防控策略，但建議應加大政策主體間的合作，提高各部門的參與感，形成政策合力，使政策的制定具有合理性、全面性和科學性，以更好、更快地處理重大傳染病疫情。

（二）政策工具分布總體較為均衡，但內部結構有待調整

從不同政策工具類型來看，供給型、需求型和環境型政策工具總體分布較為均衡，但環境型政策工具稍顯薄弱。此次新冠肺炎疫情來勢兇猛，發生突然，且病毒不斷變異，對社區疫情防控工作帶來了巨大挑戰，政府通過加強社區疫情防控隊伍建設、基礎設施和環境建設等舉措，使得社區疫情防控取得了巨大成效，堅守住了第一道防線。然而，“小智治事，大智治制”。在當前社會風險激增，全傳染病暴發的波及范圍和擴散速度持續升級[14]，只有從制度層面進行謀劃安排，加大環境型政策工具的供給，建立健全長效機制，才能筑牢重大傳染病疫情防控的第一道防線。在不同政策工具類型下，其內部工具側重點有所不同，供給型政策工具較為重視人員、基礎設施和信息化建設，注重提高供給的效能。然而，資金支持方面較為薄弱，尤其是在未發生疫情時，對社區資金支持力度較小，重大突發公共衛生事件重點在于“防”，應加大對社區重大傳染病疫情方面的經費投入，做到防患于未然。需求型政策工具中，核酸檢測政策工具數量相對較少，其原因可能是核酸檢測作為一項綜合性的工作，尤其是在疫情暴發時開展的全員核酸檢測，涉及到人員、物資、轉運、信息化等多方面工作，且需要衛健、公安、民政等多個部門協同配合，因此，其他政策工具均為其基礎性工作。需求型政策工具中，群眾心理疏導政策工具偏少，且均集中在反應階段。在面對危機事件時，民眾易產生焦慮、抑郁等情緒反應和軀體化癥狀[15]，如果不及時調適，可能對個體健康和社會穩定帶來隱患。新冠肺炎疫情暴發后，習近平總書記強調：“要加強心理干預和疏導，有針對性做好人文關懷。”[16]在國家衛生健康委員會印發的《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情緊急心理危機干預指導原則》中，將受疫情防控措施影響的疫區相關人群、易感人群和普通公眾均作為干預對象。因此，應加大心理干預和疏導的政策工具建設，建立社會支持網絡。環境型政策工具中，偏重對居民的宣傳引導，社區體系建設和組織協同政策工具有所不足，社區是黨和政府為人民服務的重要場所，是疫情防控的基本單元，只有從根本上加強社區疫情防控體系和體制機制建設，才能真正實現社區疫情防控能力的提升。

（三）不同危機階段政策工具有所失衡，應注重全生命周期管理

在危機管理的四個階段中，政策工具主要集中在縮減階段和反應階段，而預備階段和恢復階段政策工具數量較為缺失。根據4R危機管理理論，重大傳染病疫情作為一種重大危機，其發生發展有著一定的規律。在其管理過程中，不同階段所采取的重點措施有所不同，縮減期的任務是最大程度降低風險。首先是要做好群眾的宣傳教育工作，增強大眾危機意識，其次是進行風險評估，作好常規監測預警和危險因素搜集分析，以預防潛在風險，并制定科學詳細的預案。在此階段，應完善社區動員和宣傳引導政策工具，讓居民當好自己健康的“第一責任人”，并健全監測預警機制，建立全民參與的風險信息收集和上報機制，提升疫情監測預警系統的敏銳度。預備階段的任務是完善應急防范相關儲備。首先要重視監測預警工作，以預判疫情發生情況；其次，要做好充分的應急防范工作，包括人員培訓、應急演練等，做到有備無患。在該階段的政策工具中，培訓演練政策工具嚴重缺失。目前已有的培訓演練政策工具主要分布在縮減和反應階段，這可能與新冠疫情的突發性和不確定性有關，導致預備階段的反應時間較短。對此，應加大該階段信息化建設和監測預警政策工具的供給，健全預警機制，提高預判的精準性以做好充分的防疫準備。恢復階段的重點任務是進行總結，分析事件造成的影響，并逐步全面恢復生活生產，以最大程度降低損失。此階段應重視需求型政策的建設，以群眾需求為導向，為居民的復工復產提供保障，并重視疫情對居民心理健康造成的影響。此外，應重點開展環境型政策工具的檢視，及時發現重大傳染病疫情應對中，社區管理體制和機制中存在的問題，以完善社區防控體系。通過重大傳染病疫情應對多個環節的把控，確保各環節管理銜接流暢，形成全方位、全周期的閉環管理模式。