新形勢下建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收突出問題研析

康成芳

（甘肅省生態(tài)環(huán)境工程評估中心，甘肅 蘭州 730030）

引言

為積極推進“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”行政審批制度改革。2017年7月16日，新修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》[1]正式取消了建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收行政許可，改為建設(shè)單位自主驗收。2017年11月20日原環(huán)境保護部頒布了《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”）[2]，規(guī)范了建設(shè)單位自主開展驗收的程序和標準，并于2018年發(fā)布了《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)指南 污染影響類》，有效指導(dǎo)建設(shè)單位自主開展驗收工作[3]。在“放管服”改革制度及相關(guān)行業(yè)驗收技術(shù)規(guī)范不斷更新出臺的新形勢下，自主驗收雖已實施五年，但驗收工作仍存在諸多問題[4]。在驗收工作啟動、調(diào)查、整改階段，以及報告編制、驗收會議、事中事后監(jiān)管等不同階段，出現(xiàn)的問題也不相同，因此，確?？⒐きh(huán)境保護驗收過程規(guī)范準確、驗收報告結(jié)果真實可信顯得尤為重要。

企業(yè)自主驗收備案制是國家“放管服”改革制度下的成果，同時也適應(yīng)我國行政審批制度改革文件關(guān)于簡政放權(quán)、強化事中事后監(jiān)管的要求[5]，體現(xiàn)了環(huán)境管理思路的轉(zhuǎn)變，強化了建設(shè)單位污染治理的主體責(zé)任，加強了對信息公開的相關(guān)要求，也體現(xiàn)了社會監(jiān)督的重要作用。

1 自主驗收現(xiàn)狀

建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測在驗收工作中發(fā)揮著十分重要的作用[6]。甘肅省在全國建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收信息系統(tǒng)平臺中，2020年平臺登記完成自驗項目共計1 959個，其中報告書項目占18.68%，污染影響類項目占67.28%，市級審批項目占25.72%；2021年平臺登記完成自驗項目共計1 796個，其中報告書項目占20.04%，污染影響類項目占64.08%，市級審批項目占29.90%；2022年平臺登記完成自驗項目共計1 676個，其中報告書項目占19.27%，污染影響類項目占56.50%，市級審批項目占42.01%。由以上數(shù)據(jù)可以看出，隨著環(huán)保要求的進一步加大，大型項目占比逐漸降低，中小型項目占比逐漸加大且污染影響類項目占比逐漸下降；同時，市級審批項目數(shù)量逐漸加大（詳見表1）。國家“放管服”改革制度下對下級特別是市級以下生態(tài)環(huán)境管理部門的審批工作逐漸加大，同時對大型、重污染項目進行環(huán)境監(jiān)管和風(fēng)險管控對后期監(jiān)管造成巨大壓力[7]。

表1 2020-2022年驗收信息系統(tǒng)平臺項目統(tǒng)計表

2 事中事后監(jiān)管情況

2020年，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于進一步做好建設(shè)項目環(huán)境保護“三同時”及自主驗收監(jiān)督檢查工作的通知》中進一步對建設(shè)項目環(huán)境保護“三同時”及自主驗收監(jiān)督監(jiān)測工作提出相關(guān)監(jiān)管要求。甘肅省驗收項目抽查考核以全覆蓋項目環(huán)評審批部門級別及重點行業(yè)隨機抽取為原則，2020年抽取項目80個，2021年抽取項目111個，2022年抽取項目91個；通過對驗收監(jiān)測（調(diào)查）報告資料審查發(fā)現(xiàn)存在重大問題項目占比為：2020年占比47.5%，2021年占比56.75%，2022年占比36.26%（詳見表2）。從表2可以看出，效果評估作為環(huán)評及批復(fù)要求相關(guān)措施落實情況檢驗的有力抓手，對比年度登記完成自驗項目數(shù)量可以看到，環(huán)境管理部門對于事后監(jiān)督管理力度還存在明顯不足，且抽查項目效果評估結(jié)果也不盡如人意。其中，2021年不合格占比較高，主要表現(xiàn)在未說明排污許可證辦理情況，且在全國排污許可管理平臺中也未查到排污許可證取得情況相關(guān)信息。

表2 2020-2022年驗收項目抽取情況

3 效果評估存在的突出問題

通過對比2020-2022年驗收效果評估結(jié)果發(fā)現(xiàn)，通過現(xiàn)場核查后存在重大問題項目占比相比資料核查后有所減少，占比分別為：2020年占比23.75%，2021年15.31%，2022年占比25.27%。驗收資料審查和現(xiàn)場核查后不合格項目占比減少充分說明驗收報告編制單位在驗收報告編寫過程中存在諸多調(diào)查不清的問題，主要是沒有準確地對驗收內(nèi)容進行調(diào)查，且建設(shè)單位也未充分擔(dān)當(dāng)起責(zé)任主體的責(zé)任，也說明企業(yè)環(huán)保意識及第三方技術(shù)機構(gòu)技術(shù)能力存在差距。

3.1 企業(yè)主體責(zé)任意識淡薄

項目環(huán)保驗收工作從各級生態(tài)環(huán)境管理部門變更為企業(yè)自主驗收，大多數(shù)企業(yè)存在對環(huán)境保護驗收存在不重視、缺乏環(huán)境保護意識、不能積極主動參與驗收工作等問題[8-10]。通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)主要表現(xiàn)在：其一，企業(yè)對于自驗相關(guān)要求關(guān)注不夠，通過資料和現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)，很多企業(yè)對于自驗的程序、內(nèi)容、要求、責(zé)任都不清楚，對于第三方技術(shù)機構(gòu)編制的驗收文件不進行把關(guān)，未指定專人學(xué)習(xí)并負責(zé)相關(guān)工作，也未建立完整的環(huán)保檔案；其二，企業(yè)環(huán)保意識不強，很多企業(yè)尤其是中小企業(yè)對于驗收相關(guān)政策文件從不組織員工進行解讀學(xué)習(xí)，甚至存在在環(huán)保措施落實中“鉆空子”的情況；其三，效果評估發(fā)現(xiàn)，企業(yè)缺乏專門的環(huán)保管理人員，大多數(shù)項目還是委托第三方技術(shù)機構(gòu)，認為只要委托第三方技術(shù)機構(gòu)，驗收的責(zé)任就是受委托方，甚至認為只要驗收時聘請相關(guān)專家，那么驗收責(zé)任就由專家負責(zé)[11]。

3.2 驗收程序不合規(guī)

驗收程序包括驗收資料、驗收時效、信息公開等內(nèi)容[12]。在驗收資料上傳中發(fā)現(xiàn)，80%以上企業(yè)只上傳驗收檢測（調(diào)查）報告和驗收意見，缺少其他需要說明的事項；在驗收時效方面，大多數(shù)企業(yè)缺少調(diào)試運行相關(guān)內(nèi)容，且驗收時間節(jié)點和周期不滿足《暫行辦法》相關(guān)要求；在驗收信息公開中，大多數(shù)項目只進行兩次公示，且存在驗收信息公開不完整，部分項目公開信息不全，甚至存在“空鏈接”情形。

3.3 驗收內(nèi)容不正確

從項目驗收內(nèi)容的完整性、驗收范圍的合理性及變動內(nèi)容的說明程度等方面發(fā)現(xiàn)，有30%以上的項目存在驗收工程內(nèi)容不完整、項目變動情況說明不到位等情況[13]。主要表現(xiàn)在：其一，驗收內(nèi)容及范圍識別不準確，存在未區(qū)分整體驗收和階段性驗收情形，對于驗收僅理解為環(huán)保措施落實情況的說明，對于區(qū)域削減情況、防護距離落實情況、技改項目和技改內(nèi)容新建及依托情況、以新帶老措施落實情況、政府承諾問題落實情況、相關(guān)整改問題整改情況等內(nèi)容未進行充分說明；其二，環(huán)境監(jiān)測不滿足要求，存在監(jiān)測頻次減少、監(jiān)測因子不全面、遺漏環(huán)保設(shè)施處理效率監(jiān)測等情況，且大多數(shù)項目對于驗收監(jiān)測工況描述不全面、不準確，只進行達標性監(jiān)測，未對環(huán)保設(shè)施處理效率進行核算說明；其三，部分項目存在新舊標準執(zhí)行不準確，對于建設(shè)項目污染物的排放標準，驗收階段原則上應(yīng)執(zhí)行環(huán)評及批復(fù)規(guī)定的標準，但如有新標準發(fā)布或修訂且有明確時限要求的，則根據(jù)新標準劃定的時限進行執(zhí)行；其四，對于項目變動情況的識別及原因分析不夠準確，未完全依據(jù)“重大變動清單”對項目變動情況進行識別，或者識別了但對于變動原因說明不合理；其五，大多數(shù)項目在驗收監(jiān)測（調(diào)查）報告中未說明排污許可取得及辦理情況，或遺漏其他需要說明的事項。

3.4 第三方技術(shù)機構(gòu)能力參差不齊

通過效果評估發(fā)現(xiàn)，80%以上的驗收報告都是第三方技術(shù)機構(gòu)編制，這就使得部分技術(shù)服務(wù)機構(gòu)在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，存在不按驗收技術(shù)規(guī)范開展工作、驗收檢測（調(diào)查）報告質(zhì)量低下、隨意抄寫驗收報告等問題，且部分編制單位本身對建設(shè)單位技術(shù)支撐力度就有限，從而影響建設(shè)單位開展竣工環(huán)境保護自主驗收，使得最終驗收結(jié)果不盡如人意。

3.5 監(jiān)督檢查滯后

根據(jù)三年以來驗收效果評估抽查比例可以看出，效果評估項目個數(shù)最多僅占全年平臺驗收項目總數(shù)的6%。由于驗收階段竣工調(diào)試運行時間短，項目生產(chǎn)設(shè)備、環(huán)保設(shè)施在設(shè)計、安裝、運行等階段的相關(guān)問題不會馬上暴露，且例行監(jiān)測頻次有限、企業(yè)環(huán)境管理人員業(yè)務(wù)水平參差不齊等因素，再加上各部門間對于各種監(jiān)督檢查工作沒有聯(lián)動性，數(shù)據(jù)資料之間不共享，監(jiān)督檢查機制沒有形成閉環(huán)，使得自主驗收工作仍與實際存在一定差距。

4 相關(guān)建議

4.1 強化工作中的宣傳與培訓(xùn)

通過采取專項培訓(xùn)、幫扶指導(dǎo)、“送法入企”、平臺宣傳、誰檢查誰普法等措施，對企業(yè)、技術(shù)機構(gòu)等相關(guān)管理人員和技術(shù)人員進行培訓(xùn)、宣傳，讓企業(yè)更好地掌握驗收相關(guān)專業(yè)技能及驗收工作流程，不斷完善項目管理、污染防治、排污許可管理等相關(guān)工作，不斷增強生態(tài)環(huán)境保護意識。

4.2 加大驗收效果評估力度

依靠有經(jīng)驗的技術(shù)機構(gòu)或評估中心按月度對驗收報告進行抽查考核和評估，將評估結(jié)果向社會公開，同時對驗收結(jié)論不可信、驗收工作開展不規(guī)范、驗收報告編制質(zhì)量差的建設(shè)單位及驗收報告編制單位進行通報扣分，并對整改情況監(jiān)督落實。各地生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)加強監(jiān)督管理，將效果評估結(jié)果納入企業(yè)誠信管理體系及建設(shè)單位申請相關(guān)資金考核評價管理體系。

4.3 加強各部門工作間的相互聯(lián)動

將日常監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)督評估、執(zhí)法監(jiān)管等工作進行有效聯(lián)動，對效果評估及監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)環(huán)境違法線索移交環(huán)境執(zhí)法部門，結(jié)合其他專項檢查發(fā)現(xiàn)的驗收問題，切實減少驗收“走過場”甚至弄虛作假情況發(fā)生，將問題整改情況納入企業(yè)考評機制，獎勵整改到位企業(yè)，嚴懲不按期整改企業(yè)。

4.4 針對性建立專家?guī)?/h3>

針對環(huán)保驗收工作成立專家?guī)?，搭建起一個專家與企業(yè)之間的橋梁，實行市州“一對一”幫扶制度，讓專家很好地指導(dǎo)企業(yè)落實相關(guān)管理規(guī)定、標準規(guī)范要求，查找存在問題并提供解決方案，充分運用專家力量對項目存在的問題進行嚴格把關(guān)，既能充分發(fā)揮驗收專家的技術(shù)力量，又能很好地服務(wù)、幫助企業(yè)，從而達到雙贏。

5 結(jié)論

建設(shè)單位竣工環(huán)境保護驗收是檢驗環(huán)評及批復(fù)要求措施落實情況的重要舉措，但由于建設(shè)單位責(zé)任主體意識不足、第三方技術(shù)機構(gòu)水平參差不齊、監(jiān)督管理薄弱，使得驗收效果不盡如人意。這些問題的根源在于企業(yè)不重視、不在意，所以必須引起建設(shè)單位、技術(shù)機構(gòu)及管理部門的重視，這就要求各級管理部門對于企業(yè)主體責(zé)任落實情況要做到獎罰分明，通過這種機制鼓勵企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，各部門工作有效聯(lián)動，從而實現(xiàn)環(huán)評及審批文件中各項環(huán)保設(shè)施和措施要求的真正落地，切實減少建設(shè)項目對環(huán)境的污染。