數據要素推動智慧城市發展：戰略、挑戰與對策

摘要：自2019年十九屆四中全會將數據正式列為生產要素以來，國家數據要素發展戰略和政策體系快速完善，提出了數據要素市場化配置、數據資源共享開發利用及安全治理等基本原則和方法。在此背景下，本文著重探討了數據要素在賦能智慧城市發展過程中存在的問題，并提出了改進策略，旨在通過促進數據要素的健康發展，為智慧城市的高質量發展提供數據支撐。

關鍵詞：智慧城市；數據要素；數據價值化；城市治理

智慧城市作為未來城市發展的重要方向，旨在通過對信息通信技術的集成應用來提升城市管理的智能化水平。數據要素作為數字經濟時代經濟社會生產活動的重要基礎資源，其開發利用與流通已成為推動智慧城市建設的關鍵。2019年，我國正式將數據納入生產要素，從國家戰略層面的高度，為智慧城市領域數據要素的創新發展奠定了基礎。在國家數據要素政策的引導和支持下，智慧城市的數據資源化、資產化及其在城市治理、長效運營發展、城市群共建聯治等方面展現出巨大的潛力與價值。然而，智慧城市數據要素的有效流通與應用也面臨諸多挑戰，制約了智慧城市發展。本文旨在探討數據要素對推動智慧城市發展的優勢價值，分析當前智慧城市數據要素發展的現狀、面臨的挑戰及其應對策略，以期為數據要素驅動下智慧城市的可持續發展提供參考。

一、智慧城市數據要素發展現狀

（一）國家戰略全方位布局數據要素發展

十九屆四中全會首次將數據增列為生產要素，《關于構建更加完善的數據要素市場化配置體制機制的意見》《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）等文件相繼出臺，數據要素政策體系架構初步形成。“數據二十條”的出臺明確了數據基礎制度體系的基本架構，提出要探索數據分級分類確權授權使用，按主體將數據分為公共數據、企業數據、個人信息數據，同時，將數據資產的產權劃分成數據資產持有權、數據加工使用權和數據產品經營權。國務院組建了國家數據局，開展“數據要素X”行動，推進數據基礎設施建設，制定數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置機制；財政部印發了《企業數據資源相關會計處理暫行規定》，推進企業數據資產的入表工作。在地方層面，各地各部門圍繞“數據二十條”不斷豐富完善數據要素各方面的制度體系和配套政策，北京、福建、武漢等多個省市印發了數據要素相關政策，探索本地化數據要素市場化配置路徑。

（二）智慧城市數據要素流通實現數據價值化

數據價值化實現過程分為數據資源化、數據資產化、數據商品化和數據資本化四個階段[1]，基于上述四個階段，智慧城市數據資源實現流通并與外界開放交易過程，實現智慧城市數據要素價值化。

從智慧城市內部來看，數據流動包括數據源匯聚、數據中臺處理、數據資源池管理和數據應用。首先，匯聚形成政務數據、生活生產數據等多種數據類型的數據源。其次，數據中臺對數據源進行清洗、分類和處理，并通過共享交換平臺實現不同組織間的數據共享交換。以上兩個過程是數據資源化階段，旨在實現數據標準化、提升數據的質量水平。經過數據中臺的處理，形成智慧城市的數據資源池，包含基礎庫、專題庫、主體庫等，可供智慧城市應用直接調用，旨在實現數據對場景的賦能。最后，應用產生新數據，如用戶反饋、應用使用數據等，并通過數據中臺處理后更新回智慧城市數據池，形成數據匯聚與應用閉環，為智慧城市的運營管理提供持續的優化和更新，釋放了智慧城市龐大數據資源的深層次價值，該過程實現了數據資產化。

從智慧城市外部來看，智慧城市數據通過數據中臺處理實現數據商品化。智慧城市運營主體通過脫敏、封裝、定制開發等，為有需求的企業提供深度挖掘的數據產品。企業可依托智慧城市數據商品進一步實現數據的資本化。同時，智慧城市運營主體作為需求側，也可獲取外部數據并導入智慧城市數據平臺，作為宏觀城市數據的微觀補充，實現更智能化、精細化的城市治理。在交易流通渠道方面，智慧城市運營主體可以通過數據交易所、數據交易平臺、數據服務商等渠道開展交易，也可直接與企業達成合作，雙方獲取各自所需的數據。

二、數據要素對智慧城市發展的影響

（一）數據要素推動智慧城市長效運營

智慧城市數據要素資產化流通交易后形成收益，是智慧城市運營發展的新模式，可為智慧城市帶來長期的運營資本。目前，授權運營方式主要有集中統一授權運營和分行業的數據專區兩種模式。集中統一授權是由政府授權單一主體承擔公共數據基礎設施建設工作，包括數據承載設施、數據治理開發平臺、數據授權運營管理平臺等，負責統籌數據開發產業生態、拓展數據應用價值場景。例如，上海市將上海數據集團作為公共數據被授權運營主體，負責投資、建設、運營公共數據運營平臺，該平臺將作為上海市公共數據授權運營的統一平臺。分行業授權運營是行業管理部門通過地方性立法、數據授權協議、部門政策規章等方式，授權多個行業專業領域主體開展公共數據的授權運營工作。

（二）數據要素深化城市治理服務智能化發展

城市數據要素的共享、開放和融通成為推動公共服務便利化和支撐城市發展科學決策的關鍵機制。一方面，整合集成與開發利用各行業數據能實現智慧應用的個性化定制和精準推送，進而高效響應公眾服務需求，提升公共服務的可接入性和用戶滿意度[2]。例如，通過整合醫療、社保、教育等數據，為市民提供一站式的查詢和辦理服務，減少市民在不同部門之間的來回奔波，提高政府服務的效率和便捷性。另一方面，城市數據要素的共享融通能高效支撐城市發展的科學決策。數據要素流通共享使得城市管理者能夠基于全面真實的信息資源進行決策，提高決策的科學性和有效性。在城市規劃、交通管理、環境保護等領域，依托分析整合后的數據，政府能準確地預測和響應城市發展中的需求和挑戰，實現資源的優化配置和城市運營的精細化管理。此外，數據共享開放還將促進政府與公民、企業之間的互動和合作，增強政府治理透明度和公眾參與度。通過提供開放的數據接口，能激發社會創新和經濟活力，可提升政府公信力和市民滿意度[3]。

（三）數據要素助力智慧城市群共建聯治

城市數據要素跨區域、跨行業的共享流通將推動智慧城市群之間的數據標準互認及業務互聯，為區域間的協同發展奠定堅實的數據基礎。通過智慧城市數據要素流通共享，不同城市群之間能夠建立數據共享通道，有助于推動區域內政務服務協同、公共資源共享以及社會治理聯動。例如，政務服務跨省通辦可提升公民辦理業務的便利性，異地就醫結算可減少公民在不同地區的就醫負擔，共享環境監測數據可提升區域間的環保協作治理效率。此外，物流、金融、監管等數據的互聯互通和相互認證有助于城市群內部形成強大的經濟發展動力，有助于推動區域內的產業鏈實現一體化發展。以金融和物流這類生產性服務行業為例，當企業在不同地區設立分支機構或擴展業務時，可直接調用其在原始城市中的信用信息，從而實現區域內產業服務的協同發展，有效降低企業的運營成本[4]。

三、數據要素推動智慧城市發展的挑戰

（一）城市數據要素政策制度不夠細化

在頂層設計方面，目前國內缺乏頂層設計的法律支撐，導致確權實施方案難以制定。如北京、廣東和貴州雖在探索產權登記機制，但缺乏統一的操作標準。同時，數據市場的不成熟、缺乏明確的合規標準和定價機制，以及數據壟斷行為的判定標準尚未統一，都影響了數據的有效流通和應用。在制度執行層面，現行制度細節不夠完善，地方政府在數據管理體系建設、數據分類分級、信息披露等方面缺乏具體實施細則，導致對城市數據資源開發利用存在諸多困難。企業面臨的合規成本高，數據流動意愿低，行業內數據標準和政策激勵機制的缺失，使得對數據的需求挖掘和價值實現力度不足。

（二）數據要素流通環節存在堵點

目前，我國已建成數據交易機構的主要工作聚焦于規則完善、技術升級和第三方數據商生態構建，但在促進數據交易活動方面的成效不明顯。大部分完成的交易實質上是場外交易的場內注冊，數據供需雙方參與場內交易的積極性不高，原因在于場內交易可能增加成本、延長流程，并且可能泄露商業敏感信息。目前，場外交易在評估供方資質、數據安全防護、隱私保護等方面缺乏有效機制，使得建立穩定的信任關系變得復雜。此外，一旦數據移交，控制數據使用流向將變得困難，進一步加劇了信任關系的建立難度。

（三）責任與收益失衡制約城市數據運營的進一步發展

在責任方面，由于責任與激勵機制不明確，對外提供數據所帶來的安全風險、社會風險遠遠大于實際收益，致使城市數據供給缺乏動力，政府的作用未能有效發揮。在收益方面，當前市場上并不存在統一的數據定價機制，導致在數據交易過程中，買家和賣家通常通過協商來確定價格。同時，缺乏明確的標準來界定數據壟斷行為，使得市場的界限模糊不清。在收益分配方面，目前還沒有有效的制度來保障各方權益，導致收益的分配無法做到公平規范。

四、數據要素推動智慧城市發展的對策建議

（一）加快數據登記確權制度落地，推動城市數據授權運營

建立互聯的數據產權登記平臺，通過整合管理、服務和技術，形成統一的數據產權體系，實現數據產權的地區登記與全國共享。建立數據要素的登記與披露機制，增強企業社會責任感，打破數據壟斷，通過完善數據反壟斷治理和建立數據交易信用體系，加快推進城市公共數據分級分類，允許城市公共數據持有部門授權運營單位對不宜直接向社會公眾開放的高價值、高敏感公共數據進行增值利用，推動公共數據價值惠及全社會。同時，加強對城市數據運營單位的管理，采用公開遴選機制，授權2-3家城市數據運營主體，避免運營機構形成壟斷或不正當競爭。選定城市公共數據運營主體后，還應對其進行持續評估，并設立相應的退出機制。

（二）發展安全可信的流通市場，豐富城市數據產品種類

在數據交易流通領域，按照“國家級+區域級+行業級”的三級體系進行精細化管理。國家級交易場所應利用當地政策、市場、資金、技術和人才資源，提供一系列公共服務；區域級平臺則聚焦于服務本地市場和資源集聚，根據地方特色和需求優化其服務和生態建設作用；同時，依托電信、民航、氣象等特定行業的數據場景，推動專業化交易平臺的發展，利用產業優勢創建行業交易平臺。在數據產品供需對接方面，鼓勵智慧城市數據運營機構編制當地需求側數據產品服務清單，豐富智慧城市數據產品形態，強化公共數據產品的設計、開發與運營，開發一批城市公共數據分析應用的場景化數據模型，推動城市公共數據價值對當地的社會發展和經濟建設充分賦能。

（三）加快形成數據定價機制，建立城市數據運營分配制度

針對城市公共數據探索和實施定價機制和價格形成策略，結合市場自主定價與政府指導定價，促進城市公共數據的合理有償使用。針對企業、行業端的城市數據，通過建立數據價值評估指標和模型，支持企業和個人自主定價，確保數據資產公允價值的形成。對城市公共數據，探索試行公共數據運營的利益分配規則，運營主體通過提供數據產品或服務獲得收益，并將一部分收益分配給數據源頭單位及財政部門。進一步明確公共數據授權運營的合法地位，加強對城市公共數據的授權條件、程序和范圍的規范化管理，明確數據運營和加工主體的標準、運營模式及收益分配規則，鼓勵支持智慧城市運營主體根據實際情況選擇最合適的數據運營模式。

五、結束語

綜上，數據要素的整合、流通和應用可以促進智慧城市長效運營管理、提升城市智慧化治理水平、促進智慧城市群的可持續發展。我國在數據要素發展方面初步形成了相關的政策體系和市場化發展模式，但同時，智慧城市數據要素也面臨著政策制度不夠細化、數據流通環節存在堵點、責任與收益失衡等挑戰，需要加快登記確權制度落地、完善市場流通環境、豐富城市數據產品種類、建立合理公平的收益分配機制等，以進一步優化城市數據要素的開發利用環境，從而推動智慧城市的高質量發展。

作者單位：董一民 碩天鸞 中國信息通信研究院

參考文獻

[1]朱秀梅，林曉玥，王天東等.數據價值化：研究評述與展望[J].外國經濟與管理，2023，45（12）：3-17.

[2]鄭宇.城市計算概述[J].武漢大學學報·信息科學版， 2015，40（01）：1-13.

[3]Janssen M ， Charalabidis Y ， Zuiderwijk A .Benefits， Adoption Barriers and Myths of Open Data and Open Government[J].Journal of Information Systems Management， 2012， 29（4）：258-268.

[4] 王威.發展智慧城市群促進區域一體化[J].中國物價，2022（12）：30-33.