城市多民族聚居區基層法治政府建設之我見

黃 蕊

(中共西安市委黨校,西安 710054)

城市多民族聚居區是指受地理位置、歷史演變、城市化進程不斷推進等因素影響,在城市中形成的少數民族居民生活相對集中的區域,此類區域內散居部分漢族居民,聚居模式多表現為民族文化商業街、飲食街區等[1]。中共中央國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》規定,法治政府應具備職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意等特征。在本文中,基層法治政府建設主要指街道、鄉鎮等層級法治政府建設。近年來,隨著全面依法治國戰略在實踐中不斷深化,基層法治政府建設成效顯著,但從筆者調查了解的情況看,城市多民族聚居區所在地基層政府較之其他區域法治政府建設仍存在短板,需要進一步加強。

一、城市多民族聚居區基層法治政府建設存在的問題

依法行政是法治政府建設的行為要件,也是關鍵。行政權是一項主動性權力,即除法律明確規定必須以行政相對人提出申請作為前提方能做出的行政行為外,行政機關均應該依職權依法做出相應的行政行為[2]。筆者在對西部某省會城市進行調研時發現,依法行政能力存在短板是基層政府尤其是城市多民族聚居區域基層法治政府建設存在的突出問題。

(一)選擇性執法

依法行政首先要嚴格執法。嚴格執法是指行政機關要嚴格依職權按照法定程序辦事,要主動履職、全面履職,充分發揮法律對行政相對人行為的指引、評價、教育、懲戒功能。然而,在一些城市多民族聚居區,基層政府工作人員不同程度地存在選擇性執法現象[3]。如前所述,城市多民族聚居區多以商業街、民俗風情街區等模式呈現,商鋪鋪面多依托居民住宅而建,往往面積不大,但由于處于黃金地段,有的商鋪的營業規模已經具備規模以上企業納稅申報標準。然而,一些商鋪并未按照《稅收征收管理法》的規定辦理個體工商戶轉企業的手續,每年只是按照個體工商戶的標準繳納與其規模體量嚴重不成正比的定額稅收,更有甚者,還存在偷稅漏稅的問題。對此,有些地區相關部門或視而不見,或習慣性選擇繞道執法,使得當地稅源流失。

(二)“折中”執法

公正執法是依法行政的核心,行政權具有一定的裁判性質。公正執法要求行政機關在執行法律法規時要不偏不倚,實質性化解矛盾糾紛。然而,面對城市多民族聚居區域內有些商戶存在的違規經營、不正當競爭、拉托造假、設置“隱性壁壘”等問題,一些基層政府職能部門持“不告不理”的態度。有的基層政府工作人員在處理城市多民族聚居區域內矛盾糾紛的過程中當“好好先生”,息事寧人,采取“折中”處理的方式,要么“各打五十大板”,要么“你好我好大家好”,而不是運用法治思維劃分責任、依法處理。這樣一來,表面上矛盾糾紛得到了解決,實質上給社會治理埋下了隱患,長此以往非但沒有起到糾錯的作用,反而助長了不法乃至違法人員的氣焰,損害了法治的權威,使得基層政府公信力下降,社會治理難度增加。

二、影響城市多民族聚居區基層政府法治建設的因素

城市多民族聚居區基層政府之所以存在法治建設短板,是內外部因素共同影響的結果。其中,外部法治環境不優是根源,基層政府自身法治能力不足是關鍵。

(一)外部法治環境需要優化

黨的十八屆三中全會提出,要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。這里的“一體建設”既強調了國家、政府和社會要同時建設,也強調了這三者之間相輔相成、相互促進的關系。因此,法治政府建設既要注重行政機關依法行政的意識和能力的提升,也要注重科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法氛圍的營造。從筆者調研了解的情況來看,外部法治環境不優是城市多民族聚居區基層政府法治建設存在問題的主要根源。

一是部分少數群眾法治素養相對較低。從筆者走訪了解的情況看,城市多民族聚居區呈現老齡人口多、信教群眾多、困難群體多的特征,區域內少數民族群體受教育程度參次不齊,有的人法治意識不強。受歷史等因素影響,城市多民族聚居區多集中在老城區,區域內絕大多數少數民族群眾祖祖輩輩生活于此,有的人存在錯誤、片面的認知,認為自己的一切行為都是合理正當的,致使違規加蓋超蓋房屋、惡意競爭、出店占道等行為時有發生。此外,少數人把“挑戰權威、挑戰規則”視為“有面子、有本事”,不積極配合行政機關的執法行為,增加了法治宣傳教育工作的難度。

二是信訪不信法和穩控難度大。信訪不信法的現象在一些城市多民族聚居區較為普遍,一些群眾認為領導的指示批示比按法律規定走程序能夠更快更好地滿足自己的訴求。究其根源,一些群眾對“權法關系”的認知不夠清晰,法律觀念缺失、法治思維缺位,遇事找法、維權靠法、自覺守法的思維習慣尚未養成。同時,也與司法時間成本較高、執行難等問題未得到及時有效解決等因素相關。現實中,一些人通過走“捷徑”找“青天”,信奉“小鬧小解決、大鬧大解決”,在其正常訴求中摻雜不正當、不合理訴求,從而增加了通過法律途徑解決問題的難度。有的基層政府負責人出于維穩的考慮,不是用法治思維和法治方式解決問題,而是通過全天候陪訪、異地旅游等方式加以穩控,增加了基層治理的壓力和成本。

三是民族宗教因素影響。豐富的民族宗教元素是城市多民族聚居區的根本特征,較之于其他區域,該區域呈現出獨特的社會結構特征、錯綜復雜的利益關系格局、具有張力的現實矛盾糾紛,給基層法治政府建設帶來了挑戰。基于城市多民族聚居區獨特的區位、區域特點,宗教場所多、信教群眾多,與國內外宗教領域聯系密切,一些普通的事件可能會被少數別有用心的人拿來大做文章。因此,由于顯著的民族宗教特征,有的基層政府負責人在處理該區域的突發性事件和矛盾問題時往往會將維護民族團結穩定作為考量的重要因素。針對占道經營、違建超建等,一些基層政府工作人員往往采取劃線定位、差異化管理等“折中”“妥協”的辦法處理。這一定程度上滋長了某些不法、違法現象氣焰,增加了行政成本。

由于其具有民族宗教特點,所以城市多民族聚居區域內發生的一般性糾紛矛盾容易引發社會關注,比如城管執法沖突、火災、買賣糾紛等。這就給基層政府職能部門、一線執法人員造成了一定的心理負擔,有的擔心說錯話、辦錯事,從而形成了不敢管、不愿管,不求有功、但求無過的現象。

(二)基層法治能力有待提高

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化,強調制度建設以及運用制度辦事能力的提升。黨的十八屆四中全會提出要建設中國特色社會主義法治體系,從法治建設的角度對法制體系建設與法治能力提升提出了要求。基層法治政府建設的關鍵就是基層政府運用法治思維和法治方式推動改革創新、促進當地發展、提高預防解決矛盾糾紛的能力。提升法治能力是目前基層法治政府建設的重點,也是城市多民族區域基層法治政府建設需要關注的問題。

一是執法力量薄弱。徒法不足以自行,法治實踐必須有人的參與,執法隊伍建設是推動法治向前發展的重要力量。然而,執法力量薄弱是當前基層政府普遍存在的問題。目前,綜合執法隊是各街道、鎮等唯一具備執法權能的部門,受編制、待遇、激勵機制不完善等因素的影響,一些基層執法隊伍建設相對滯后,呈現出老齡化、骨干少、人員流失快等特征,還有一些地方執法人員的專業化水平不高,對執法目的、功能認識不足,存在重實體輕程序等情況,導致行政爭議時有發生,一些單位的執法工作效能不夠理想。

二是權責不統一。對于基層政府而言,法無授權不可為,但法律授權一定要做到權責統一。權責不統一是基層政府在法治建設過程中面臨的主要問題,主要表現在:首先,有的基層政府決策者或執法者在行使權力的同時,未意識到職權也是職責,既不能亂用也不能放棄;其次,在行政執法實踐中,由于執法權未完全下放,以城管執法為例,城管執法在具體業務方面仍受區(縣)城管局指導,于街辦而言只有監管權,形成了管事的人沒有權力、有權力的人不管事的局面。再如,對于安全生產工作,基層政府作為屬地單位承擔相應監管職責,但因沒有執法權,在日常生產安全、消防安全檢查過程中,往往只能以批評教育代替依法懲處,使得監管效果打了折扣。作為擁有執法權的安監部門,往往出了事故才處罰,這樣一來,一方面未能很好地發揮法治教育、預防事故發生的作用;另一方面,對于街道而言,不符合權責統一原則。

三是協作機制不健全。在同等力量投入情況下,一些城市多民族聚居區取得的管理成效往往不明顯,再加上基層執法行政資源有限,有的地方的稅務、執法、市場監管、法院、規劃等相關部門存在配合不暢、相互推諉的情況,從而使得區域內一些亂象始終難以根治。比如,居民建房問題,規劃部門不愿或者難以行使審批權,街道只能越俎代庖實施監管。

三、城市多民族聚居區基層法治政府建設路徑

(一)帶頭守法科學決策

城市多民族區域聚居所在地基層政府應主動擔負起本區域法治建設的責任,高質量、高標準推進法治政府建設,從而領導和帶動該區域廣大商戶和居民樹牢法治思維、自覺維護法律尊嚴。一是提高領導干部帶頭學法尊法守法用法的意識,基層政府應將定期開展法治培訓列入年度工作計劃,培訓內容包括法治理念提升和法治能力培養等多個方面,重點學習領會習近平法治思想的核心要義,提高運用法治思維和法治方式解決問題、推動發展的能力。二是領導干部要做到科學決策,在處理涉及民族宗教問題時要嚴格依照程序,依法做出安排部署;對專業性、技術性較強的決策事項,要主動邀請專家參與論證,提升決策質量;對涉及老百姓切身利益事項,要堅持調研先行,做到信息公開、公眾參與,從源頭上化解矛盾糾紛。

(二)推動執法權適度下移

權力下放與基層接得住是事物的兩個面[4]。因此,于上級政府而言,應在基層調研的基礎上,把握好權力下放的科學性以及進度,應關注基層政府是否接得住權力等問題。于基層政府而言,應主動承接好職能部門下放的權力,一是要以法治政府試點創建為契機,及時梳理權責清單,堅持問題導向、責任導向、目標導向。二是要查擺漏洞、補齊短板、打造亮點,要立足區域實際,聚焦基層社會治理問題,引導群眾依法表達合理訴求、維護合法權益,切實將矛盾糾紛排查化解在萌芽狀態。三是要注重吸納人才,成立一支法治素養高、專業能力強的執法隊伍,以維護社會穩定、保證社會活力。

(三)嚴格規范公正文明辦事

法治是治國理政的基本方式。因此,在城市治理的過程中,基層政府應堅持“不講親疏遠近、不講客觀條件、不講復雜程度”,依法辦事,既維護法治尊嚴又保障人民合法利益。例如,城市多民族聚居區多在老城區內,區域內違章違建現象頻發,針對此類問題,基層政府應做到對違章違建“零”容忍,將拆違建與改善小區環境、改善交通出行條件、改善營商環境相結合,聯合城管、規劃、公安、法院、街道、社區等依法拆除違章建筑。針對重點區域拆違難、出店占道等市容亂象整治難的問題,可以綜合運用行政強制、政策宣傳、工程措施等手段,同時輔之以思想和法制教育予以解決。應嚴格按照《城鄉規劃法》規定,在前期通過入戶走訪、廣泛動員等形式,主動與周邊商戶群眾達成共識。在違建拆除過程中,要始終堅持公平公開公正原則,在后續管理過程中,采取劃線定位經營等方式維護商戶群眾利益。

再如,要從嚴落實黨的民族宗教政策,充分保障群眾信仰自由,每年在少數民族節日如古爾邦節、爾德節期間,應積極協調公安、城管、駐地單位等各方面力量,開展巡邏值守,防止突發群體性事件,確保安全穩定。針對區域內存在的無證照經營、制售假冒偽劣產品等市場亂象,定期牽頭組織市場監督管理、稅務、公安等職能部門,集中開展市場經營秩序綜合治理,通過換發新版營業執照、辦理食品餐飲許可證、繳納零散稅、收取城市垃圾處理費等,引導商戶守法經營。

(四)多措并舉夯實法治基礎

基層政府法治建設應以轉變政府職能,實現從管理者向服務者的轉變,推進法治宣傳教育進社區、進駐地單位、進家庭活動,營造全民學法懂法用法守法的濃厚氛圍,為社會力量參與社會治理拓寬渠道、搭建平臺。一是基層政府應運用好律師資源,拓寬公職律師或者法律顧問等專業人士對區域內重大事項提供決策咨詢建議、參與涉法涉訴案件化解和合法性審查的渠道,推動其積極介入居民矛盾糾紛調解,持續開展全方位、多層次的法律咨詢服務,維護社會和諧穩定。二是聚焦多民族聚居區主要矛盾,發動群眾力量,根據區域實際制定“居民公約”,推進“鄰里格”治理,搭建矛盾糾紛調解平臺。綜合運用法治、德治、智治、共治等多種手段,創新推進網格化、精細化管理,積極推動組建人民調解室、創新搭建群眾議事會等群眾性協商議事平臺,將廣大駐地單位和熱心群眾作為基層治理力量補充,通過“推開一扇窗、敲開一扇門,聊一會兒天,吃一頓飯,幫一個人,解一份憂”,凝聚共駐共建合力,廣泛爭取各方面支持,促進城市多民族聚居區基層法治政府建設順利推進。