國外技術出口管制演進分析與應對策略研究

賀德方 李廣建 湯富強 楊芳娟

1 中國科技評估與成果管理研究會 北京 100081

2 北京大學 北京 100871

3 人力資源和社會保障部國外人才研究中心 北京 100038

4 科技部科技評估中心 北京 100081

技術出口管制是一國或地區出于政治、經濟、外交或軍事目的，通過政府干預對技術出口進行管控的行為。為了維護國家安全和利益，美國、歐洲、日本等發達國家和地區十分重視對高新技術的出口管制，逐步建立了日益完備的技術出口管制體系。近年來，隨著我國科技實力的不斷增強，美國等部分國家不斷泛化國家安全概念，濫用技術出口管制、單邊制裁、“長臂管轄”等工具和手段，全方位遏制和打壓我國科技發展[1]。在此背景下，建立健全現代化技術出口管制體系，切實維護國家主權、安全和發展利益十分緊迫和必要。有鑒于此，本文系統梳理國外技術出口管制體系的發展演進及最新動向，分析日趨嚴苛的管控措施對我國科技創新帶來的影響，研究并提出我國的應對策略和政策建議。

1 技術出口管制的理論依據和研究進展

實施科學合理的技術出口管制是主權國家用于維系其技術壟斷、維護本土安全和利益的客觀要求和必然選擇。但出于維護自身科技霸權需要，通過技術出口管制措施打壓遏制別國的做法，嚴重損害了別國正當利益和國際交往正常秩序。

1.1 理論依據

出口管制領域尚未形成廣為認可的統一理論，但技術創新與擴散、技術出口管制的經濟學分析及其相關的戰略貿易理論、經濟全球化理論等，為合理的技術出口管制行為提供了理論解釋。

（1）技術的特質決定了出口管制的必要性。由于技術創新活動周期長、投資規模大、失敗率高、不確定性強，且技術創新產出具有時延性、外溢性、發散性等準公共產品性質，這些無形的知識和實物化的產品可以在技術創新的任何一個階段或環節溢出。技術領先國有必要通過知識產權保護來限制技術的國內外擴散。一方面對外限制關鍵核心技術出口，保持自己對先進技術的“專有權”或“獨占權”，維持國際技術領先優勢和產業競爭力；另一方面對內建立完善的知識產權保護制度，保護本土研發者的利益和創新積極性[2]。

（2）技術出口管制是政府強制手段的體現。技術出口管制屬于國家行為，兼具政治性、經濟性和社會性。由于存在自然壟斷、外部性和信息不對稱等多種因素，需要政府對技術出口進行適當而有效的管制來克服市場失靈。一方面，通過限制或禁止先進技術的對外輸出，優先滿足本土相關產業的短期需求和長遠競爭需要，同時有效規避技術外溢對技術領先國產生的負外部性，維護其在國際市場上的經濟安全；另一方面，通過制定嚴格的技術出口管制標準來禁止敏感或兩用物項和技術出口，減少相關物項落入敵對國家或競爭對手國家的風險，維護國家安全[3]。

（3）技術出口管制的有效實施需要平衡各方面利益關系。技術出口管制是一把“雙刃劍”，適度的技術出口管制不僅使技術領先國家獲得豐厚的經濟利益，而且通過輸出以本國技術標準、規范為基礎的技術標準體系，控制后發國家的技術追趕路徑；但過度的管控使得管制國在獲得政治、軍事和外交利益的同時，也導致本國技術產品的生產成本提升，損害相關產業的經濟利益和技術創新能力[4]。因此，技術領先國需要根據國家戰略需要，通過限制甚至禁止關鍵核心技術出口來保持技術差距，盡可能延緩技術追趕時差；同時放松成熟技術的出口管制，以獲取海外市場，通過獲取經濟利益來反哺本國技術創新。

1.2 研究進展

技術出口管制的頻繁使用和廣泛影響受到多學科領域的共同關注，并成為國內外學者研究的熱點，相關研究主要集中在典型國家的技術出口管制發展演變、技術出口管制的目的和內容、技術出口管制效果和影響等方面。

（1）實施技術出口管制的目的。技術出口管制政策是發達國家推行歧視性貿易政策的重要方式。既有研究系統梳理了發達國家技術出口管制政策的歷史演變，對技術出口管制的根源進行了深入分析，認為技術出口管制的核心使命是維護國家安全，包括軍事安全、經濟安全、科技安全等[5]。經濟上可以增強本國的產業競爭力和經濟優勢，軍事上能夠保持本國軍事裝備和軍事科技的先進性，科技上可以保持本國在特定科技領域的領先地位[6]。技術出口管制也是領先國家遏制后發國家崛起和發展，阻止后發國家科技進步，維護國際競爭優勢的戰略動因[7]。美國已經將技術出口管制作為遏制中國發展的最重要手段[8]。

（2）實施技術出口管制的手段。技術出口是一種技術水平和創造能力的出口，高新技術出口管制不僅包括技術和產品本身，還包括了技術的載體，通過對不同技術形態的多方位管制，有效防止技術轉移和擴散[9]。發達國家主要通過管制清單來實施技術出口管制，如對出口物項進行控制的“物項管制清單”和對用戶進行控制的“實體管制清單”[10]。已有研究嘗試從情報學角度對商業管制清單、瓦森納清單、實體清單等文本內容進行梳理分析，挖掘清單中內涵的戰略意圖，以及出口管制的態勢變化[11-14]。并從出口管制政策與外資安全審查、“長臂管轄”之間的聯動關系研判潛在的風險和影響[15,16]。同時，對國際多邊出口管制機制的演變、作用及面臨的挑戰進行了分析[17]。

（3）技術出口管制的影響因素。發達國家的技術出口管制政策并非一成不變，而是與時俱進地動態調整。推動技術出口管制政策調整的主要影響因素是國際政治關系，通常情況下，嚴格的出口管制措施適用于兩國關系緊張時期，寬松的出口管制措施主要針對盟友國家[7]。經濟因素是技術出口管制的重要考量，通過謀取經濟利益，最終達到維護國家安全的目的[18]。技術創新差距也會改變出口管制標準，尤其是當被管制國通過自主創新突破技術封鎖時，原有出口標準就急需調整，這一方面反映了技術的更新迭代，另一方面反映了被管制國的技術進步[19]。此外，科技創新制度的差異也會影響技術出口管制標準的變化。

（4）實施技術出口管制的效果。技術出口管制對政策相關方會產生不同程度影響。對于管制國來說，已有研究表明出口管制與產業技術創新存在“倒U型”關系，適度出口管制有助于產業技術創新，但過度的出口管制反而對產業技術創新產生負面影響[20,21]。對于被管制國來說，相關研究通過“北—南貿易模型”“蛙跳模型”等各種理論和實證研究證實了高新技術產品進口對一國產品研發的提高具有重要的推動作用，出口管制政策一定程度上扭曲了正常的貿易行為，導致被管制國的高科技產品研發受到不同程度的影響；但也有利于被管制國加大自主研發力度，通過自主創新減少甚至擺脫對國外的技術依賴[22-25]。除了技術效應外，實施技術出口管制還會產生安全效應、貿易效應、政策效應等[26]。

總體來看，現有研究對技術出口管制展開了豐富的討論，但是整體性和系統性仍顯不足，比如很多文獻是以具體國家的政策文本為分析對象，且多以定性研究為主，缺乏對技術出口管制體系發展演進、基本特點、前沿態勢和對策分析的整體思考。

2 國外技術出口管制的發展演進

進入現代社會，科技創新在世界經濟和國際貿易中扮演越來越重要的角色，并深刻影響國際合作和競爭格局。技術出口管制逐漸成為世界主要國家的重要戰略工具，并形成為國際社會普遍接受的通行規則和做法。

2.1 技術出口管制的發展歷程

西方發達國家20世紀初就開始實施技術出口管制來制約敵對國家。經過1 個世紀的發展，越來越多的國家建立日趨完備的技術出口管制體系，用以維護國家安全和發展利益。

2.1.1 萌芽階段（1917年—二戰結束）

現代意義上的技術出口管制初建于20 世紀上半葉。1917 年，美國通過《與敵國貿易法》，授權美國總統在戰爭期間可以嚴格限制與敵對國家的任何經濟貿易活動。1939年，隨著二戰爆發，英國和法國相繼頒布實施《進出口和海關權法利法》《關于建立管理戰爭物資、武器和軍需品制度的法令》，明確沒有許可，禁止出口軍用裝備、武器、彈藥等。1940年，美國根據《促進和加強國防法》加強了美國總統對具有重大軍事意義的商品和技術進行出口管制的權利，以阻礙敵對國軍事實力增強。這一階段的技術出口管制剛剛萌芽，是戰爭時期針對敵對國家實施物資禁運和技術出口限制的臨時性措施，是維護國家軍事安全之舉。

2.1.2 發展階段（二戰結束—美蘇冷戰）

二戰結束后，在冷戰中逐步形成了以美蘇對峙為標志的世界兩極格局。1949年，美國通過《出口管制法》，將戰時臨時性的出口管制措施固化為國家安全和外交層面的出口管制政策，禁止通過經貿渠道出口涉及高精尖技術的相關物資設備；同時，美國協同大多數西歐國家組建“巴黎統籌委員會”①在美國的提議下，1949年11月，美國、英國、法國、意大利、荷蘭、比利時6國召開會議，與會國同意制訂“國際安全管制清單”。1950 年1月9日，上述6 國召開會議，成立“多邊出口管制統籌委員會”（Coordinating Committee for Multilateral Export Controls ，縮寫為COCOM），其總部設在巴黎的美國駐法國大使館內，因此被稱為“巴黎統籌委員會”，簡稱“巴統”。（簡稱“巴統”），共同實施針對社會主義國家的多邊出口管制，防止美國的先進技術及高技術含量的戰略物資擴散到社會主義陣營，這也標志著出口管制從單邊層面拓展到多邊層面。1950 年巴統成立之后，《不擴散核武器條約》、《禁止生物武器公約》、“核供應國集團”、《導彈及其技術控制制度》等國際多邊出口管制制度相繼出臺并確立。

隨著國際政治經濟環境的不斷變化，這一階段的不同時期，美國的出口管制政策進行了多次修改和完善[27]。1953年，美國為緩解財政壓力，縮小了出口管制范圍，同時逐步放寬對社會主義國家除國防技術領域外的出口管制。1969年，美國出臺《出口管理法》，將“全面禁運”政策調整為有針對性的出口管制，管制重點集中在能夠顯著提升對手潛在軍事能力的物品和技術上。1979 年，美國頒布《出口管理法》《出口管理條例》等法律法規，在軍民兩用品領域將管制重點從傳統的有形商品拓展至無形技術，進一步放寬對成熟技術的出口限制，強化對高新技術管控。在此期間，美國對盟友的態度也發生了非常大的變化，整個冷戰的后半段，面對日本、歐洲的技術競爭，美國一方面加強對高技術領域行業的扶持，另一方面，對部分高技術產業實行極為嚴格的出口管制[28]。這一階段，其他西方發達國家和地區也紛紛更新或制定了本國的技術出口管制政策：英國修訂出臺《1990年出口管制法》；法國根據“巴統”的內容修正原法案沿用；日本于1949 年頒布《外匯與外貿法》，作為規范外貿活動和實施技術出口管制的核心依據；德國于1961年引入《戰爭武器管制法》《對外經濟法》，作為控制軍民兩用品出口的法律基礎；歐盟于1994 年發布《（EC）No. 3381/94 法規》，正式建立歐盟統一出口管制共同規則。

這一階段的技術出口管制得到極大發展，管制目的從維護軍事安全拓展到維護軍事安全和保障經濟安全，管制形式從單邊擴展到多邊，管制對象從軍品擴展到軍民兩用品。總體來說，美國及其盟國對社會主義國家的出口管制主要聚焦于國防技術方面，主要是防止敏感技術擴散到敵對國家。美國對日本、歐洲等盟友的高技術產業出口管制主要集中在經濟層面，旨在保持高技術壟斷優勢。

2.1.3 完善階段（冷戰結束—2016年）

冷戰結束后，世界格局發生重大變化，知識經濟的興起和經濟全球化進程，使得科技競爭成為國際競爭的核心，越來越多的國家將科技作為立國之本，并加強對技術出口的管控，強化知識產權保護，以維護本國的領先地位，并保障國家安全。

美國建立了分級分類的技術出口管制體系。從冷戰結束到金融危機爆發期間，美國全面調整其技術出口管制戰略與措施。在出口管制政策方面，適當放寬了技術出口限制，簡化出口管制程序；成立新的專職機構，協調出口管制；調整技術出口清單，加強技術含量高的技術產品管控。“911”事件后，美國將防止大規模殺傷性武器及技術的擴散提升到國家安全戰略，在國內建立完善的知識產權保護制度，在多邊層面，促使通過《與貿易有關的知識產權協定》，強化技術擴散管控。金融危機后，面對新的威脅和不斷變化的國際環境，2010 年，美國啟動出口管制體系改革，建立了統一的分級管制清單、許可機構、執法協調機構及信息技術平臺，大幅度提升了出口管制效率。日本進一步強化技術出口管制制度。日本2002年實施以所有物項和技術為對象的“全面管制”制度，2009年頒布《外匯與外貿法》修正案，擴大了技術出口審查對象范圍，加重了違規懲罰措施。歐盟擴大和完善了統一技術出口管制政策。歐盟發布《兩用物項出口管制條例》，建立統一的出口管制政策和共同實行的管制清單。

此外，發展中國家也逐步進入技術出口管制國家行列。多邊層面，隨著蘇聯的解體，“巴統”于1994年宣告解散。1995 年，《關于常規武器和軍民兩用物品和技術出口管制的瓦森納協定》（以下簡稱《瓦森納協定》）作為一種新的多邊出口管制工具成立，它繼承了“巴統”的運行模式，通過參與方之間的信息共享與協商，達到對兩用物項的監督和控制。

這一階段的技術出口管制制度體系逐漸成熟，世界主要發達國家和發展中國家都陸續建立了各具特色的技術出口管制體系。發達國家普遍建立起相對完整的出口管制法律體系，設置了專業協同的管制機構，形成清單化的技術管制分類和明確的技術出口活動范疇，針對不同技術形態實施全方位的管制，并通過多邊國際合作實行共同管制。發展中國家主要以軍事領域和軍民兩用領域中與不擴散有關的技術為主。技術出口管制成為維護國家整體安全和利益的重要工具。

2.1.4 泛化階段（2017年至今）

2017年以來，世界進入動蕩變革期，不穩定性不確定性空前上升，關鍵技術和新興技術成為大國競爭最核心的戰略資源。2018年，美國通過《出口管制改革法》，將現行出口管制制度實踐納入立法，為技術出口管制提供了永久性法律基礎，同時，強化出口管制權利，使得出口管制制度具備“長臂管轄”的效力，擴大出口管制范圍，新增“新興和基礎技術”的限制條款。2021年，歐盟通過兩用物項出口管制條例新規——《建立歐盟控制兩用物項的出口、中介、技術援助、過境和轉讓的管制制度的條例》，進一步擴大和完善統一的出口管制政策，提升歐盟技術出口管制的有效性。

這一階段，隨著中美科技競爭和俄烏沖突持續升級，以美國為代表的個別國家泛化國家安全，濫用技術出口管制措施，將其作為實施科技制裁、維護技術霸權地位的工具，干預甚至切斷正常的貿易、投資、金融、人員往來，危害國際產業鏈供應鏈穩定，對各國實現可持續發展造成嚴重干擾。主要國家/地區的技術出口管制體系如表1所示。

表1 主要國家/地區的技術出口管制體系Table 1 Technology export control systems in major countries/regions

2.2 技術出口管制的基本模式

雖然不同國家和地區的技術出口管制動機和目的多樣，管制主體結構不盡相同，管制的重點不完全一致，管制的嚴格程度也有所區別，但管制方式大體相同，均已形成清單化的技術管制分類和明確的技術出口活動范疇。主要表現為物項管制和實體管制。

2.2.1 物項管制

物項清單構建了完整的高新技術及其應用的管制網絡，通過對物項清單及相關內容的綜合分析，可以發現一個國家的受管制情況、國家間關系，甚至可以窺見技術的發展現狀和趨勢、國家間技術和產業競爭力差距，以及被管制國技術進步情況等[29]。典型的物項管制清單有美國的《商業管制清單》、英國的《戰略出口管制清單》、歐盟的《歐盟兩用物項管制清單》等。

主要發達國家的物項清單不僅完備而且詳盡，對具體的技術類別和出口活動的范疇有非常明確的管制標準，并且可操作性強，同時會根據國際形勢變化、國家戰略調整、被管制國家的技術水平發展實時更新。以美國《商業管制清單》（CCL）為例，其以列表方式將受管制的物項劃分為10 類（0—9）和5 組（A—E），并通過出口管制分類碼（ECCN）基于產品最終目的地和管控理由進行管理。《出口管理條例》制定了國別表，將除美國以外全球國家劃分為A、B、D、E 4類，對不同組別的國家實施有差別的禁運、許可豁免及轉運要求。與美國類似，歐盟兩用物項管制清單對受管制物項進行了編碼，并對技術參數、出口對象、許可條件等進行了描述，管制清單每年會依據相關制度安排進行更新。日本《外匯令》和《出口貿易管制令》將受管制技術分為16 類，針對27 個白名單國家以外的其他全部地區實行技術的全面管制。

截至2023 年6月底，CCL 中共有603 個大類（ECCN）物品受到管制，涉及3379 種具體的受控物品。其中，特殊材料/化學制品、航天與推進器、材料加工3 個領域的受控物項數量較多。圖1 是近10 年來CCL針對加拿大、日本、中國、朝鮮的受控物品大類數量分布圖，截至2023 年6月，上述4 個國家受管控的物項大類占比分別為4.15%、59.54%、76.62%和89.88%。可以發現，除了與美國關系最親密的加拿大受控大類數一直較少以外，與美國建立同盟關系的日本、近年來與美國關系緊張的中國、受美國單邊制裁的朝鮮的受控物項大類數保持著相同的增長趨勢，說明美國長期以來一直對不同國家實行嚴格的技術出口管制。

圖1 2013—2023年美國《商業管制清單》（CCL）針對不同國家管制物品數量變化Figure1 Number change of controlled items for different countries in Commerce Control List (CCL) of the United States from 2013 to 2023

2.2.2 實體管制

實體管制清單實質上是進出口黑名單，一旦進入名單，就意味著被限制甚至被剝奪了與管制國進行受管制技術和產品的貿易機會。實體管制清單覆蓋企業、科研機構、政府、個人等各類組織和人員。典型的實體管制清單有美國的《實體清單》、英國的《財務制裁綜合清單》、歐盟的《歐盟制裁圖表》等。

技術出口管制機構會根據自身職責范圍制定針對不同實體對象的多種實體管制清單。以美國為例，其實體管制清單由《實體清單》《未經證實清單》《最終軍事用戶清單》《被拒絕人員清單》等組成，據不完全統計，各類清單多達19種（圖2）。有些清單專門管制特定企業（如涉軍企業）或行為（如軍民融合）；有些清單起警示作用，對清單內企業不做實質性限制而是增加審查程序來獲取企業信息；有些清單從金融角度限制企業投融資；還有一些清單直接對實體實施強制禁止措施。不同類型的清單側重管轄的交易及對象有別，但亦存在一定交叉，通過對不同類別清單的分級分類管理，限制或禁止受控物項的各種流動。

圖2 美國實體管制清單體系圖Figure 2 Entity control list system in the United States

美國商務部工業與安全局（BIS）的《實體清單》（Entity List）于1997 年首次公布，最初被納入清單的實體與大規模殺傷性武器有關，后來清單范圍擴大到“從事被美國國務院所制裁和禁止的活動，以及危害美國國家安全和外交利益”的實體。截至2023年7月22日，全球共有89個國家/地區的2554個實體被列入實體限制名單。其中，俄羅斯以881 個被管制實體位居首位，其次是中國，被管制實體達696 個，兩國被管制實體數量已經占到實體清單總數的61.74%（圖3）。不難發現，過去的20年來，實體清單數量出現了跨越式增長，美國進行實體管制的區域重點從俄羅斯和中東地區轉移到我國。

圖3 1997—2023年美國商務部工業與安全局（BIS）的《實體清單》針對部分國家實施管制的實體數量分布Figure 3 Distribution of number of entities in Unverified List (UVL) by Bureau of Industry and Security (BIS), US Department of Commerce from 1997 to 2023

2.3 技術出口管制的基本特點

通過梳理國外技術出口管制政策的發展演進和主要措施，可以發現技術出口管制帶有強烈的國家意志，是實現特定政治、軍事和外交利益的手段，主要有4個特點。

（1）技術出口管制建立在技術優勢和利益考量之上。實施技術出口管制的國家通常具備領先的技術優勢和技術創新能力，只有當被管制的技術在國際上具有戰略價值時，才具備實施嚴格出口管制的必要。而出口管制同時涉及國家安全利益和經濟利益，這2 種利益既密切聯系，又存在矛盾。如果追求出口的經濟利益，可能會傷及國家安全，反之，如果追求管制的安全利益，又需要付出經濟利益。所以各國的技術出口管制政策一直在實現國家安全和經濟利益之間不停搖擺、平衡，但總體上是根據國家戰略需要，在充分考慮本國相較于被管制國的技術優勢和被管制國技術自主能力的基礎上，收緊或放松對被管制國的技術出口管制政策。

（2）技術出口管制成為大國博弈的重要手段。當前，科技創新成為國際戰略博弈的主戰場，技術出口管制是強化本國競爭力的重要手段。一方面，對本國先進技術實行出口管制能夠在國際競爭中占據主動地位。重商主義時期，英國就曾為確保在制造業領域的優勢地位，嚴禁先進設備和技術工人流出。美蘇冷戰時期，美國一直對蘇聯實行嚴格的高新技術產品出口管制，將其作為遏制蘇聯發展的工具。近年來，圍繞科技制高點的競爭空前激烈，各國利用出口管制保護“技術領先”的意識更加強烈。另一方面，出口管制也能作為反制他國貿易政策的有力工具。為反制美國對出口管制的濫用，我國也不斷完善自身的出口管制制度，出臺了《出口管制法》，運用出口管制維護國家安全和利益。

（3）技術出口管制標準持續動態調整，反映了技術更迭方向。為實施更加精準的技術出口管制，發達國家/地區會密切關注全球最新技術、市場趨勢和國際形勢，持續動態地調整技術出口管制標準，在嚴防具有國際領先優勢的前沿和敏感技術外流的同時，允許相對落后和敏感度較低技術的出口。2022年8月，BIS加強對電子設計自動化（EDA）軟件的出口管制，凡向中國企業出口EDA軟件的行為均需申請許可；9月，又下令收緊美國芯片設計公司對華高性能芯片出口。除自身采取嚴格的管制措施外，管制國還積極推動國際出口管制聯盟的構建，并引導建立與其相一致或兼容的管制流程和內容，提高技術出口管制效率。

（4）技術出口管制對象范圍廣，涵蓋從有形技術到無形知識。技術出口管制不僅是對技術本身的管制，還包括對技術的載體——產品、組織及其人員的管制，甚至是對技術的形成過程和獲取方式的限制。主要發達國家/地區對技術出口管制更為嚴格，一方面，綜合利用各種管制清單，在國內禁止或控制核心技術知識的擴散，以及相關軟硬件和組件甚至配套的基礎性設施和技術的非法外流；另一方面，在國際貿易中為技術轉移設置更高的技術壁壘，提出各種新的管制要求。其中，“最終用戶”“最終用途”“全面管制”等原則在各國的出口管制實踐中得到廣泛應用。

3 國外對華技術出口管制發展趨勢和影響

新中國成立以來，以美國為代表的發達國家一直對華實行技術出口管制，只是在不同時期根據當時國際政治形勢和國內經濟、外交等利益，限制程度有所差別而已。進入21世紀，隨著我國穩居全球第二大經濟體，多項科技指標位居世界前列，發達國家持續收緊對華技術出口管制，管制措施呈現出新的特征。

3.1 強化戰略競爭，聚焦戰略高技術領域

美國2018年在《出口管制改革法》中為現行技術出口管制實踐提供永久立法基礎，保障美國的領導力和技術優勢。歐盟于2021年修訂《歐盟兩用物項出口管制條例》，強化其應對新安全風險和新興技術的能力。日本于2023 年修訂《外匯及外國貿易法》，新增尖端半導體領域數10個產品的出口管制，以保障日本的戰略自主性。

（1）強化傳統戰略高技術領域的出口管制。截至2023 年6月底，CCL 對我國限制出口的產品和技術有462個大類、2732個物項，即64.33%的大類、76.82%的物項不允許出口到我國；其中，對敏感性設備、軟件和技術的出口管制尤為嚴格，2018年以來，更是加大了對半導體、超級計算機等傳統競爭性戰略技術領域的出口管制力度。例如不斷提高對華出口半導體技術參數上限，針對先進工藝的3類產品實施明確打壓；日本和荷蘭發布的半導體限制令影響了23種半導體設備。同時，不斷擴大外國直接產品規則的適用范圍，強化最終用戶和最終用途的審查力度和監管范圍，通過設置“護欄”規定等大幅壓縮我國實體機構從國際市場獲得高端芯片空間②美國在2022年8月出臺的《2022芯片與科學法案》專門設置了“護欄”條款，禁止獲得芯片產業補貼的企業在中國投資或擴建先進制程的半導體工廠。針對華為麒麟9000s芯片的出現，美國出臺了新的芯片禁令“護欄”規定，其中包括限制獲得美國芯片補貼的半導體企業未來10年內在中國市場上的擴建。。

（2）強化關鍵和新興技術領域的出口管制。美國2018年通過了修改的《出口管制改革法》中新增“新興技術和基礎技術”概念，2020年發布《關鍵和新興技術國家戰略》，提出包括先進計算、先進制造、航空發動機等20 項關鍵和新興技術清單，并于2022 年對清單進行更新，進一步細化技術領域方向，列出每種新興技術的子技術。歐盟2021年兩用物項出口管制新規中也新增了對網絡監控物項等新興兩用技術的控制。在新立法的規定下，BIS 陸續發布了針對人工智能技術、量子信息技術、生物技術等具體技術領域的專項管制政策，并將針對傳統戰略競爭領域的出口管制執法復制到關鍵和新興技術領域及其子領域。

（3）瞄準關鍵技術進行精準管控。截至2023 年5月，CCL中共有97個受管制技術產品的指標發生了變化，其中，針對我國管制的指標有88 個發生了變化。一方面，針對我國取得核心技術突破且實現市場化應用的領域，管制指標越來越尖端；另一方面緊盯關鍵產業要素，從創新鏈產業鏈各環節進行全方位限制。例如，2022 年10月7日，BIS 公布《對向中國出口的先進計算和半導體制造物項實施新的出口管制》新規，將電池能量密度管控參數由250 Wh/kg 調整至350 Wh/kg，其調整原因正是因為我國在蓄電池產品領域取得了相關技術突破③2022年6月23日，寧德時代發布旗下新的蓄電池產品“麒麟電池”，麒麟電池系統集成度創全球新高，體積利用率突破72%，能量密度可達255 Wh/kg，輕松實現整車1000 km續航，已于2023年量產上市。而針對半導體器件測試設備的管制內容始終未發生變化。

3.2 擴大目標范圍，管制對象更加廣泛

2017年以來，國外實體管制清單的更新頻率、管制規模、管控重點均發生了明顯變化，我國大量科技企業、科研機構、高等院校、個體公民被列入清單中。

（1）受限實體數量激增。1997年之后的近20年，美國對華出口管制一直處于較為穩定的階段，平均每年約10家左右的實體被列入清單，但2018年以來，我國受管制實體數量急劇增長，目前仍處于頻發階段（圖4）。截至2023年7月，我國被列入BIS實體清單的實體（包含香港地區的實體）已累計達到696家，其中企業495家，占比71.12%，科研院所114家，占比16.38%；此外，還有高校13所，政府機構22個，個人52個。

圖4 1997—2023年美國BIS管制的中國實體數量變化情況Figure 4 Changes in number of Chinese entities by BIS from 1997 to 2023

（2）瞄準領先科技實體。通過篩除與科技相關性差、企業規模小的實體，經判別和整理，共有209 家機構被列入BIS實體清單，主要涉及83家微電子與光電子技術，54家網絡與通信，37家海洋技術，35家計算機、軟件與開發等領域的研發與生產單位。可以看出，已經擁有一定技術與市場優勢的高科技公司、涉及軍工領域的科研機構與高校成為近年來國外重點管控的目標，同時這些機構的關聯方和合作方亦被列為管制對象。

3.3 強化工具聯動，管制措施更加系統

隨著技術競爭的全面擴張，投資審查、出口管制、組建聯盟、強化信息披露、限制人才流動等一系列手段共同構成了發達國家的管制工具包，全方位阻斷先進技術的流出。

（1）將出口管制與投資審查相結合。2018年，美國出臺《外國投資風險評估現代化法案》，拓寬了審查對象范圍，細化了關鍵技術，尤其是涉及敏感技術的交易；2022年，強化涉及美企芯片、半導體、飛機等27 項行業關鍵技術領域的投資審查；2023 年8月，設立對外投資審查機制，限制美國主體投資中國半導體和微電子、量子信息技術和人工智能等領域。歐洲多國也持續收緊外商投資監管政策與執法力度，2019年，歐盟頒布首個《外商直接投資審查條例》，2021年，德國施行新的《對外貿易和支付條例》，英國通過《國家安全和投資法案》，進一步擴大外資在敏感領域的投資限制。

（2）推動組建多邊技術聯盟。除了日益嚴格的單邊管制，美國充分利用《瓦森納協定》等多邊機制，不斷將新興和基礎性技術納入到“瓦森納清單”中，并阻礙其參與國向我國出口相關技術及產品；同時，牽頭發起多個倡議或行動壓制我國科技發展。例如，2018年發起包括15國在內的敏感技術多邊行動，制定限制措施阻礙我國獲取先進技術；2021年，與歐盟成立貿易和技術委員會，下設協調出口管制工作組，對敏感兩用技術進行協同管制；2022年召開“建立國際合作網絡”的出口管制政策年會；在亞洲啟動“印度—太平洋經濟框架”，試圖組建“芯片四方聯盟”，與日本、澳大利亞和印度建立關鍵和新興技術工作組等。

3.4 國外技術出口管制對我國的影響

發達國家日益升級的技術出口管制，使我國在新一輪科技革命和產業變革的加速演進期面臨嚴峻的外部制約，給我國科技進步、經濟發展和產業安全帶來極大風險和挑戰。

（1）使關鍵核心技術“卡脖子”問題更加突出。改革開放以來，在全球產業鏈分工的背景下，我國長期處于技術追隨和產業依附地位，關鍵核心技術普遍存在不同程度的對外依賴。特別是在工業母機、高端芯片、基礎軟硬件、航空發動機、先進科學儀器、基礎材料等多個重點領域，由于技術門檻高、產業化難度大，短時期內難以取得突破[30]。發達國家針對上述高技術產業和關鍵核心技術的大規模結構性封鎖，阻礙了我國高科技發展進程，使我國有可能陷入“低端鎖定”的困局。與此同時，每當我國攻克相關管制技術標準時，國外就及時放開管控或將技術參數提高一代，通過市場競爭方式打壓我國相關產業，大幅提升了我國攻克“卡脖子”技術難題的成本和效率。

（2）嚴重威脅產業鏈供應鏈安全。除了封鎖關鍵核心技術外，高科技領域研發所需的原材料、零部件、設備、組件及檢測設備均被嚴格限制，這些關鍵物項的斷供無疑會使我國產業鏈面臨外部產品、零部件或技術等斷供、斷鏈沖擊。而高技術產品從研發設計到商業化成品的周期漫長，國外還通過限制人才引進、技術交流、學術合作等，從源頭切斷我國獲取核心技術和產品的可能性，因而“斷供”在短時間內將導致產業鏈供應鏈局部受阻或斷裂。近期，美歐日的半導體限制政策一旦形成聯合管制，我國半導體行業的供應鏈缺口將更為嚴重。

（3）國際學術交流合作嚴重受阻。2018年，美國發布“中國行動計劃”，以“國家安全”為名對數百個中美合作項目的研究人員進行調查，禁止本國科研機構及人員參與我國人才引進計劃，采取拒簽、拖延簽證申請、吊銷赴美長期簽證、收緊審查程序等措施限制我國人員赴美交流，嚴重阻礙正常的國際交流合作。2022 年5月，《自然》的一項分析發現，2021 年中美作者合作論文數量出現下降，2019—2021年，共同署名中美科研機構的論文作者數量下降超過20%[31]。2021年，美國拒簽了至少2000多名學習科學、技術、工程和數學專業的中國留學生簽證；2022年1—10月，中國赴美留學生簽證數量同比下降38%④海峽導報. 外交部：去年1 至10月，中國赴美留學生簽證數量同比下降38%. (2023-07-10). https://baijiahao.baidu.com/s?id=1771044467910450226＆wfr=spider＆for=pc.。

（4）我國技術出口管制體系亟需完善。為有效反制國外技術出口管制措施，2020 年正式實施《中華人民共和國出口管制法》《中華人民共和國外商投資法》，更新《中國禁止出口限制出口技術目錄》，2021 年出臺《中華人民共和國反外國制裁法》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》《不可靠實體清單規定》等規章制度，基本建立了技術安全審查和出口管制法律體系和制度。但相較國外實施已久的技術出口管制實踐，我國的技術出口管制體系建立時間較短，存在管制對象界定模糊、配套的行政法規或部門規章缺乏、清單更新頻率較慢等問題，造成我國技術出口管制體系的可操作性不足，面對國外的“長臂管轄”行動和技術管制措施，仍處于被動應對、臨時反制階段，無法給我國實體提供足夠有效的支持[1]。

4 我國的應對策略

近年來，美西方國家日益強化的對華技術出口管制態勢，說明我國在重要領域取得科技進步的同時，也暴露出在一些關鍵核心技術領域存在的短板。當前，要在大國博弈競爭加劇和全球科技變革的大背景下贏得發展的主動權和優先權，我國亟需健全現代化技術出口管制體系，提升科技創新體系化能力，加快實現高水平科技自立自強，在全球科技治理中發揮更大的作用。

4.1 加強出口管制制度體系建設，提升對等反制能力

（1）優化完善我國技術出口管制法律體系和制度。隨著科技實力的不斷提升，我國急需建立健全兼顧國家安全和利益、切實履行國際義務的現代化技術出口管制體系。一方面，借鑒國際通行做法，結合我國發展實際，盡快出臺出口管制法實施條例等配套政策，對管轄的物項、主體進行明確規定，建立多部門共同參與的技術出口管制機制，明確各部門職責任務，加強彼此的溝通協作和工作聯動，增強體系的可操作性。另一方面，積極準備有效的反制裁措施，完善我國優勢技術管控機制，構建國家技術安全管制清單制度，設立常態化遴選機制和專家咨詢委員會，及時更新迭代技術管制標準，更好地保護我國合法利益。

（2）強化對國外技術出口管制的反制應對能力。組織國家高端智庫等專門機構和力量，密切關注美歐日等技術出口管制方面的最新動態，加強對各類管制清單的情報分析和預測，深入研判對華出口管制意圖、動向和舉措。例如，全面梳理美國、歐洲、日本等國家和地區的技術出口管制相關法律法規，研究出口管制執法國際經驗，對管制清單內容進行全面分析，強化決策針對性，制定實施重點領域技術攻關計劃。把國外對華出口管制清單變化情況作為衡量我國科技進步和攻關成效的重要依據。

（3）加快構建常態化技術風險評估和監測預警機制。精準研判國外物項清單變更對我國科技發展和產業安全的潛在影響，識別威脅產業鏈、供應鏈安全的技術斷點和堵點。充分利用新一代信息技術，加強國防、信息、制造等重點產業和關鍵核心技術在全球供應鏈中的風險監測評估，常態化跟蹤美國、歐洲、日本等主要國家和地區的關鍵技術突破、重大戰略等可能引發的安全問題，實現對技術風險的實時監測、態勢感知和安全預警。

（4）引導、鼓勵和推動企業提升風險防范能力。指導涉外技術交易企業加強對國外出口管制新規的學習，加強部門間協調配合，從信息收集發布、貿易促進和便利化、金融政策和服務、海外投資保險和法律安全保護等各方面為企業提供支持、保障和援助。引導企業提升出口管制合規能力和水平，結合企業實際，建立起符合包括《中華人民共和國出口管制法》在內的相關國家技術出口管制要求的合規性審查機制和相關從業人員專項培訓機制，推動和指導企業加強技術出口管制合規建設。

4.2 強化戰略性技術攻關能力，加快推動科技自立自強

（1）將國外物項管制清單轉化為我國關鍵核心技術任務清單。技術出口管制就是一面“鏡子”，通過分析國外技術出口管制變化，可以映照我國國際科技和產業競爭力現狀和薄弱環節。應當充分發揮新型舉國體制優勢，系統布局重點領域“卡脖子”技術，組織動員政府、市場、社會等各方面有效力量和資源，推動關鍵核心技術取得實質性突破。統籌國家重大需求與相關行業技術短板，產學研聯合攻克產業關鍵核心技術，全力保障產業鏈供應鏈安全穩定。同步推進“卡脖子”技術攻關和產業創新生態構建，培育壯大產業發展新動能。

（2）超前布局新興領域優勢關鍵技術和前沿技術。瞄準世界范圍內新興和基礎技術的發展前沿，識別關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術等，建立新興領域關鍵技術評估指標體系，遴選優勢關鍵技術和前沿技術予以重點支持。加強基礎研究和底層技術研發，加大資金投入力度，提升原創策源能力，夯實科技自身發展的基礎，擺脫對國外技術的依賴。聚焦中美戰略博弈的人工智能、量子科技、生物技術、清潔能源等關鍵領域，研究制定科技和產業發展路線圖，統籌推進技術應用和產業化，開辟發展新領域新賽道，培育競爭新優勢。

（3）加快培育國產化應用市場。創新政府采購制度，建設示范應用場景，創造和培育國產化需求市場，促進關鍵核心技術成果的產業化應用。建立健全國產化應用風險補償機制，完善重點領域的首臺（套）、首批次應用等財政金融政策，鼓勵龍頭企業試用國產裝備及核心軟硬件。構建國產化應用投融資體系，結合稅收優惠、金融扶持等方式推動企業對國產核心技術的持續采用，構建“敢用、愿用、想用”的良好應用生態。

（4）加快提升企業自主創新能力。被列入實體管制清單的大多為高新技術企業，在所在行業或領域具有發展潛力，具備與發達國家同類技術和產業相競爭的能力，應引導企業把自主創新作為發展的內在驅動力，夯實企業防范化解外部風險的技術能力。促進各類創新要素向企業集聚，激勵企業通過加大研發投入、搭建研發平臺、參與重大科技項目、組建創新聯合體、加強知識產權管理制度建設等方式，發展自主技術和產品體系，提高關鍵核心技術和產品的國產替代率，擺脫對國外的技術依賴。

4.3 優化自主創新生態環境，提升全球科技治理能力

（1）建設集聚全球資源的科技創新高地。制定更加積極、開放、有效的人才政策，建立海外人才長效機制，鼓勵國際優秀科技人才來華發展，同時重視管控海外人才引入風險，建立完善相應的合規和風險防范機制。改革完善外籍人才在華工作生活配套機制，打造具有國際競爭力和吸引力的制度環境。支持海外大學和研究機構在華設立科技創新基地，鼓勵外商投資設立研發中心。促進科技組織國際化、吸引國際科技組織來華發展。

（2）培育具有全球競爭力的開放創新生態。始終保持開放合作的態度，擴大與重點領域、重點國別和國際組織的科技交流合作，積極主動融入全球創新網絡。深度參與全球科技治理，圍繞氣候變化、能源安全、生態環保、傳染病等全人類共同挑戰，提出中國方案，貢獻中國智慧。設立面向全球的科學研究基金，設置全球科技創新議題，牽頭組織并積極參與國際大科學計劃和大科學工程，加強中外聯合研發。支持科研機構和企業“走出去”，建設離岸科創中心、海外研發基地等重要平臺，提升“本土化”貢獻。