突發事件應急管理中的行政應急權使用研究

陶 東，于 龍，呂培進

1. 中共江西省委黨校，江西 南昌 330108； 2. 鞍山市公安局，遼寧 鞍山 114000；3. 呂梁學院，山西 呂梁 033000

行政應急權是非常態下的特殊權力，是公共部門為及時有效控制危機所采取的緊急立法、緊急司法限制、緊急措施等的集合。在專制社會，并沒有行政應急權之說，權力的不加限制使得常態與非常態下的權力運作并沒有太大區別［1］。近年，應急管理逐步走向全災種與全過程管理，特殊時期的戒嚴模式也發展為系統科學的應急管理模式，在這個過程中以行政應急權為核心的國家應急權力逐漸規范。

一、行政應急權概述

（一）行政應急權的起源

行政應急權，或行政緊急權、緊急狀態下的權力，指的是非常態下的一種特殊權力，是對政府在特殊情況下權力集中和擴張的允許。在應急管理中，行政應急權指的是在突發事件發生前后，當常態下的行政權無法有效化解危機，相關主體可以依照相關規制行使一種臨時性的特殊權力，采取緊急規制創制、司法限制、行政權擴張等措施，控制與平息事件。

行政應急權并不是現代化所催生的一種權力，其與政府的起源、穩定的行政相伴而生，有一定的理論基礎。洛克在《政府論》中提到：世間常有偶發事件，嚴格按照既定法律執行反而有害，需要在特殊時期行使一種特權，這種特權并無法律規定、有時甚至違反法律而依照自由裁處來為公眾謀福利的行動權力［2］。在洛克看來這種特權是不用以法律加以限制的，是人民公認和賦予賢者的，絕不會受到質難。哈耶克也認為雖然“自由社會的基本原則主張，政府的強制性權力只能被用于實施普遍正當的行為規則”，但也存在偶發的情況，如外敵入侵、暴動、自然災害等事件的發生，維護社會秩序成為壓倒性的目標，需要將使用特殊有效行動的權力賦予某人，但這種權力是常態下不被允許的，在恢復社會秩序后應該終止的［3］。漢密爾頓提到暴動與叛亂這種特殊情況時，強調新憲法和聯邦制對維護國家穩定的重要作用，將緊急狀態下的特權賦予政府［4］。即這種特殊的權力是一種必要的，是“必要學說”的運用［5］。另外，國家與社會的運作不可避免存在非常態狀態［6］，包括自然災害、事故災難、社會沖突、公共衛生事件等突發事件影響下的狀態。隨著現代化進程的不斷推進與全球化的進一步深入，人類對風險社會的事實步入，使這種權力的使用愈發必要。但這種特殊權力的使用如果不加以限制，同樣會帶來災難。

現代國家及其政府的建立都會在法律上明確在特殊時期、緊急狀態下政府的行政應急權。如美國《斯坦福法案》《災害救助和緊急援助法》《國家緊急狀態法》等法案就規定了聯邦政府和州政府行政應急權的組織架構、具體內容等。總統在宣布進入“緊急狀態”后，有權對生產、交通、私人行動等進行管制或限制。英國的《緊急權力法案》《非軍事應急法案》同樣對應急權的運作給出了詳細的規定。法國的憲法中還特別規定了總統的特別權力，結合《戒嚴法》等緊急狀態法對法國行政應急權使用過程和范圍有著詳細的規定，且有著較為充分的救濟渠道。可見，行政應急權已經成為政府一種必要和普遍的權力被各國用法律的形式固定下來，既明確相關權力，又限制權力的無限擴張。

國內對“行政應急權”的研究最早可追溯至龔祥瑞、陳國堯（1987）《行政應變性原則》一文，介紹了域外特殊、緊急狀況下的行政應變，以及行政應變性的根據與法律體現。楊海坤（1990）《論行政緊急權力》則更為詳細論述了這項權力的理論依據以及將這項權力納入法制軌道的思考。但真正使得這項特殊權力受到廣泛關注的是2003 年SARS 疫情。疫情防控期間，出臺了緊急防治條例，采用下命令充當臨時性規制等，但部分條例或命令并沒有法律依據或與現行法律相抵觸。在對事件的總結反思中，學者呼吁應在完善突發事件管理相關法律的同時明確政府的行政應急權及其原則，并著重討論了為什么需要行政應急權，行政應急權存在的合法（憲）性、合理性，以及行政應急原則［7］。關注焦點是行政應急原則與公民權益保障原則之間的沖突與平衡，但相關研究并未與應急管理相結合，對應急權的使用與基本情況缺乏基本研究。

（二）我國行政應急權的解釋

我國各部法律中并沒有明確使用行政應急權這個詞語，與該項權力密切相關的法律法規主要有《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）、《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）、《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）、《自然災害救助條例》等。緊急狀態下行政應急權最為直接的特征就是權力的擴張，既在國家權力系統內部進行擴張，打破常態下立法、行政、司法等權力的界線，又向公民權利上進行擴張，體現為人權克減（克減的意義在于：一方面，它允許在緊急狀態下單方面臨時克減其義務，另一方面，更重要的是從維護保障人權角度出發，對克減權利作出限制性的條件拘束）。具體體現主要集中在三個方面：一是緊急規制的創制，包括授權立法、行政緊急命令。二是司法的限制，包括司法權行使的客觀限制、行政應急立法作為司法權行使的依據、應急狀態下當事人訴權的限制。三是行政權的擴張，包括設置應急性行政機構、集中行使權力、增加行政權種類。行政權與常態相比，具有更高的裁量性、強制性及效率性［8］。

第一，緊急規制的創制。2003 年SARS 防治期間，為有效應對疫情，政府出臺的部分條例與命令在當時可以說是于法無據、與法背離［9］。《中華人民共和國立法法》規定：全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。重大突發公共衛生事件往往需要限制公民人身自由，甚至加重刑罰等。《突發事件應對法》也規定，當事件按照現有的法規還無法有效控制危機時，可按程序進入“緊急狀態”，“緊急狀態期間采取的非常措施，依照有關法律規定執行或者由全國人民代表大會常務委員會另行規定”。即在緊急狀態下相關主體有權制定臨時性的法令或規定，施行非常措施。但在重大突發事件中立法，相對而言較為繁瑣與漫長，更多的還是采用行政緊急命令的方式，如國務院各部門下發的意見、通知等。

第二，司法的限制。《突發事件應對法》明確規定了“因采取突發事件應對措施，訴訟、行政復議、仲裁活動不能正常進行的，適用有關時效中止和程序中止的規定，但法律另有規定的除外”。《刑法》中規定的危害公共安全罪與危害公共衛生罪，《傳染病防治法》等法律規定的疫情控制、法律責任等內容，都可以作為司法行使權的依據，判定政府行政行為的合法性。此外，由于重大突發事件的特殊性，各項法律都賦予了政府相應的自由裁量權，在特殊時期，最高法、最高檢、公安部、衛健委等可以聯合發文明確一些行為的犯罪事實或加重刑罰，可限制當事人訴訟權。突發事件下的大部分行為屬于國家行為和抽象行政行為并不能被提起訴訟，但基層行政的事實違法侵害在突發事件過后，相對人可以尋求司法救濟。

第三，行政權的擴張。行政應急權的種類與范圍相較于常態行政權更加廣泛，且具有強制性和高效性。按照突發事件種類和事態可由應急管理部主責，或依照相關法律與各省市等地相關預案成立“聯合指揮部”負責應急處置工作，（應急管理部）指揮部有權根據事件態勢和事件等級采取不同的措施。具體包括：強制權，如封閉相關場所、停工、停業（營業）、停課、強制隔離、控制水電油等基礎設施等；限制權，如人身自由限制、交通限制等；物資征用權，如房屋、工具、設備等征用；獎懲權，包括基層政府、醫療機構、個人或企業、公民等主體。

二、應急管理中行政應急權的使用過程

行政應急權體現在應急管理全過程中，如：在舒緩環節就需要創制應急權相匹配的規制，確定應急權的內容與范圍等基本內容；在準備的預警環節觸發應急權的啟動；在響應環節，應急權的具體實施則是應急響應的主要表現形式；在恢復環節，應急權則是趨向中止的過程，事態狀況與應急權相伴而行。使用過程如圖1所示。

圖1 行政應急權使用過程

（一）行政應急權的確定

行政應急權的確定在應急管理舒緩與準備環節基本上就被明確，不同層級政府、不同主體在不同事件等級（狀態）下被賦予不同的應急權。這種區分賦權是為了避免對資源造成浪費、對社會正常運轉造成不必要的損害，同時從法治源頭規避該項特殊權力的濫用或不當使用。理論上應急權在規制中越明晰，實際使用過程中能盡可能減少干擾。如前所述，我國現有規制中雖然尚未明確使用“行政應急權”，但《突發事件應對法》等相關法律法規與預案已經形成了基本的應急權內容與范圍。突發事件的突發性與偶然性以及發展趨勢的不確定性，使得應急權的確定不可能一成不變；危機的種類、事件的狀態、次生與衍生危機影響等都使得相關主體需要不斷調整應急權的使用主體與內容。

應急權的確定與賦予并不等同于應急權使用的成功與有效，承擔主體與權力的相適性、能力都可能影響最終效果。在突發狀態下，環境、內容、目標的難度與強度都要遠高于常態，對系統設計、流程設計、組織設計、人員素質都有較高要求；相應主體能力如果無法匹配授權，不僅無法準確順暢行使應急權，還會使得公眾質疑該項權力的合法性。因而，這種確定是有條件的，也會在實踐中通過應急管理政策制定不斷修正。

（二）行政應急權的啟動

突發事件應急管理響應的前提是事件狀態的宣布，特別是對于重大突發事件而言，事件本身的復雜與影響廣泛，牽涉主體眾多，只有對狀態進行宣布，各方才能及時啟動預案，準確采取相關措施加以應對。狀態宣布的同時，按照相關法規與程序設置，行政應急權也同步啟動。《國家自然災害救助應急預案》就從死亡人數、需緊急安置救助人數、倒塌損毀房屋數量、需救助人數占該地區農牧人口比例，規定Ⅰ至Ⅳ級應急響應啟動條件，并由國家減災委相關部門決定啟動并采取相應措施。這一關聯程序順利觸發與否，啟動等級是否合適，決定著事件處置的速度與效率。

行政應急權的高度集中與擴張性使得權力的使用時機與范圍有著嚴格限制，也暗含著啟動主體需要承擔更大的責任，這也使得應急權的觸發與啟動并不簡單。各類突發事件，如傳染病防控中的信息報告與公布，涉及醫療機構、生物研究機構、衛健部門、地方政府等多個主體，不明原因的病情及其發展趨勢需要專業人士進行判斷。地方政府一旦宣布事件進入某種狀態，就意味著當地政治、經濟、文化等多方面發展需要受到限制。相關主體面對新發事件、事發地特殊事件、特別重大突發事件時，都可能超規啟動應急權，但也可能受其他因素干擾，延遲或低等級啟動應急權。

（三）行政應急權的具體實施

行政應急權的具體實施最終表現在各類通知、命令、意見，以及各項實際措施上，并且需要及時準確行使權力。相對落后的社會管理不僅難以保障行政應急權的細化落實，使得權力被弱化與變相，也無法根據事件發展利用系統完善行政應急權，更多的還是依賴命令與指令被動式行使權力。行政應急權作為一種特殊且具有明顯擴張性質的權力，實施主體具有高度自由裁量權，目的是更好更快地處置突發事件［10］。但這并不意味著實施主體完全超越法律規制。

對行政應急權細化落實的考量實際上就是對基層社會治理現代化的考驗，而行使這項權利的組織與個人也將不斷細化，從指揮到中間協調，再細化到社區與村落甚至每一戶的細小單元上。在改革中所提倡的“社會管理”走向“社會治理”［11］就是對社會發展的一個適應性改革，也是從“一元管理”到協調治理、精細化甚至是精準化治理的過程［12］。重大突發事件中集中性與擴張性的行政應急權要求每一個系統與環節都能順暢、高效運行，才能保障各類措施行之有效，及時控制和消除威脅。而停留在傳統模式的社會管理模式顯然無法有效承擔這一重任。

（四）行政應急權的中止

行政應急權的實施是非常態下的一種例外，長時間存在于社會治理中需要消耗大量資源，對社會發展與秩序也容易造成破壞。行政應急權的中止與啟動類似，都與事件狀態緊密相連，當應急管理進入恢復環節，突發事件得到減輕、緩解，社會正常狀態得以恢復，行政應急權就需要相應遞減，直至中止。

應急權隨事件的嚴重（如從一般發展為特別重大）而擴大增強，隨事件穩定逐漸縮小至中止。但應急權的中止并不等于終止，風險的耦合與衍生使得危機不斷復雜化，事件狀態的把握變得困難，事件狀態的緩和并不等于安全，相應的應急權也可能需要重新啟動或擴大。應急權的中止同時也是進入一個反思修訂環節。在應急響應中，規制創制、司法限制、行政權擴張的實際經驗中，與應急管理相適應、符合社會發展與治理價值的應急權會得到明晰和確立，獲得社會認同，增強權力的合法性；與應急管理不適應，或適應但與社會基本價值相違背的會被正式限制或禁止。

三、影響應急管理中行政應急權使用效果的因素

行政應急權相關的規制決定著應然層面的基本內容與使用過程，承擔權力使用的主體與運行機制決定著權力使用的方式與效率。

（一）應急管理中的宏觀體系

SARS 疫情后，我國出臺了多部應急管理領域相關的法規，內容上基本涵蓋了突發事件應急管理的舒緩、準備、響應、恢復整個環節；并重視應急體制機制建設，各省市也按照法律法規制定了相應預案，形成了基本的“一案三制”應急管理體系。實際上已基本確定了行政應急權的內容、范圍及其運行機制。應急管理體系的完善可以明確應急權的基本內容與運行機制，保證權力及時、規范化行使。相對應的，機制上的不完善容易使得應急權在源頭上就存在爭議，缺乏統一性與規范性，危急狀態下容易被忽視。如：部分突發事件應急管理缺乏綜合性，基層應急管理中專業性力量有限；相關法律法規并不具體，有待進一步細化，落后于現實需要［13］；預案缺乏針對性與操作性，部分預案成為形式文件，這些都使得應急權同樣陷入分散或沖突。

就體制而言，以突發公共衛生事件為例，國家層面與突發公共衛生事件密切相關的單位是國家衛健委，以及附屬或聯系的疾病預防控制中心、衛生健康監督中心等單位，但目前衛健委的權力范圍僅限于自上而下的本系統內，附屬單位更多的是提供生物醫學研究、智力支持與醫護服務。突發公共衛生事件的發生與處置涉及眾多社會管理部門，基層衛健委難以承擔重大應急權，發揮主導作用。目前能夠較為完整行使應急權的單位是應急管理部，但其職能主要是集中在自然災害與事故災難的防災減災救災，還難以完全主責“四大類”所有突發事件。缺乏綜合性的應急管理無法在應急初期利用應急權集合有限資源及時控制事態，相關責任無法具體落實，行政應急權整體上難以及時準確使用。

突發事件應急管理專業性較強，不同種類突發事件應急管理運行機制各有差別，相關應急權也有所區分，這就對基層有著較大考驗。機制的不暢與反應遲緩，將事件狀態層層上推，或單純依賴上級進行響應顯然無法有效發揮應急權作用。適用于自然災害的應急權并不一定適合事故災難，應急響應中的應急權也不能完全應用至恢復與舒緩階段，單一被動的機制使得應急權在具體使用上受限，無法滿足應急管理的時間要求。在傳統的響應機制下地區間合作也不順暢，特別是面對跨區域、全國性的危機，非事發地的響應除中央指令，自身的敏感度不夠也同樣無法觸發響應機制。

我國已有多部與應急管理相關法律法規，不完善與內容上的沖突依舊存在。首先，應急領域相關法律對行政應急權基本原則與人權克減原則尚未完全體現。其次，應急管理法層次不夠，功能不全，只具有行政應急權使用的規范而不具備管理上的規范，《突發事件應對法》只能滿足法律的有無問題，尚不能解決管理層面的法律問題，也不能解決相關措施或應急權使用導致的社會風險問題。再次，應急管理領域單行法結構上存在缺陷，分類立法較多，統籌、協調、整體性的法律體系尚未形成，容易造成應急權沖突。法律法規上的分散甚至沖突可能使得相關權責不明，責任界線模糊化。而突發事件應急預案不僅是體制機制法制的承載實施，還作為事件預防、報告、處置、恢復的細化與實施指南［14］，預案與預案實施可以暴露出整個系統的不足。

（二）應急管理中的社會治理

突發事件的處置需要一個強有力的政府，但其支撐系統卻是常態下的社會治理系統。行政應急權的設計與使用主要是公共部門，使用環境與載體卻是整個社會，這就對社會治理現代化程度提出了較高要求。特別是對于重大突發事件和需要相當長一段時間常態化管理的突發事件，對整個社會治理和忍耐性提出更高要求。落后于應急管理需求的社會治理體系與能力使得應急權使用產生諸多限制，甚至是發生扭曲，無法發揮真實效用。

現代社會治理體系至少包括“組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系”五個部分［15］，這些內容在治理過程中對應急管理的忽視（特別是運行體系建設的不完善），使得非常態下社會運轉受困、恢復緩慢，也無法有效滿足應急權使用要求。最突出的表現是危機發生后，社會治理體系從常態管理轉換為非常態管理運行過程中反應不良，以及事件平息后，社會系統從非常態管理轉向兩者兼顧的狀態中反應遲緩、不力。具體表現如基層依賴上級指令行動，相互之間缺乏有效銜接，緊急狀態下資源無法有效整合等。而治理能力上的不足不僅限制了應急權作用的正常發揮，還有可能衍生出新的風險。如權力使用主體行為措施偏離法規與指令，過度執法或暴力執法，使得權力被弱化或歪曲；使用過程中的各類沖突，不僅無法取得民眾支持，還可能損害行政應急權的合法性。能力不足的現實條件下公共部門也缺乏相應的組織、能力、程序（預案）、技術等軟硬條件支持，無法落實、細化各項應急權。

在社會治理現代化進程中，一部分地區充分借助改革機會，從制度、組織、文化思想等多層面全方位進行改革，充分激發了基層活力與部門整體協調性，使得治理在條塊之間順暢運行。但也有部分地區僅在形式制度與組織形式上進行了部分改革，部門人員思想依舊停留在傳統管理階段，現代化水平遠落后于社會發展。跨區域或全國范圍內發生的突發事件需要的是各地都能準確利用自身系統在非常態下行使應急權，做好響應工作。不同地區社會治理能力不同，對危機的敏感度不同，資源整合能力不同，應急權使用能力和效果也存在差距。

（三）應急管理中的法治文化

法治文化是一個社會的文化概念，是法治國家與法治社會的必要［16］。法治文化是將法的工具與價值理性地統一，更是社會整體對規則的認同。我國從“法制建設”走向“法治建設”已取得較大成就，法的工具作用開始凸顯，但法的價值作用尚未形成一種普遍性的文化習慣，這也使得尚未改革區域和突發緊急狀態下法治容易被忽視，甚至表現出人治為主。“人治是不可靠的”，再完美的體制機制設計也有可能會落后于現實，需要人為進行調整，但這需要在法治文化基礎上依法進行完善，否則就可能出臺和采取不恰當的措施，成為人治。

在應急管理中，法治文化的缺失容易使得應急權在設計上存在缺陷，與法律和正義價值形成沖突。公共部門在行使應急權的過程中也容易以人治習慣為主，而非遵循基本的人權克減原則與現有規制。民眾缺乏對法治的理解也容易對應急權產生抵觸。政府公共部門對法律法規重視不夠使得既有的預案與程序不能發揮應有作用，更多采用臨時性措施，缺乏科學性與系統性。各部門間銜接不力，也使得公眾對相關政府應急權行使及其清單缺乏了解。民眾缺乏法治習慣更是使得各項權力得不到配合實施；對各項限制性措施置若罔聞，抵觸甚至反抗執法。社會整體法治意識不強，使得政府內部、公共部門內部、政府與公眾等多主體在非常態下的緊張狀態下容易產生各類沖突。也使得法律法規成為一種事后的工具，而非共同參照的“指南”。法治還與國家與社會治理密切相關，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現代化的重要標志，國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路［17］。只有良好的法治與堅實的法治文化基礎才能構建“善法”與優秀的制度設計，使得社會管理系統與應急管理系統能夠適應社會發展，以創建穩定發展的協調機制［18］。

四、突發事件應急管理中行政應急權使用的優化舉措

風險社會下危機的發生難以做到完全避免，但應急管理與公共安全管理存在的目的，就是盡可能減少各類威脅的傷害與影響，降低社會脆弱性，減少社會恐慌，提升社會整體抗逆力與公眾事實與心理層面的安全感。行政應急權這一中觀視角下，可以反映權力背后的制度與現實實踐層面的困境與問題。從中觀層面對行政應急權使用作進一步規范完善，同樣是對應急管理現代化的促進。

（一）行政應急權相關內容的完善

行政應急權使用的完善首先應在權力的制定與限定上保證權力的職責清晰、集中有力、范圍和原則合適。需要完善應急管理領域的法律法規，考慮出臺一部高層次的公共安全法或特別法，解決法規中的沖突問題，以及行政應急權的法律歸屬問題。基于危機管理視角以“全過程管理”為導向賦予政府等部門清晰和完整的權力，涵蓋應急管理的各個環節。同時，在法律規制上落實各主體責任與權限，特別是給予基層政府與專業機構充分的預警權限，并制定行政應急權的使用原則，避免相關主體在使用過程中權力的過度使用，特別是在當前技術治理興起的背景下，更需要具有一定克減意識。

（二）行政應急權使用環境的優化

應急管理水平及其科學性與提升社會整體治理現代化水平息息相關。一是在堅持全面深化改革的基礎上深入推進社會治理現代化。進一步推進國家與社會系統全面徹底的改革，滿足社會發展與風險社會安全需要的治理現代化需求。全面深化改革不能各地區失衡，也不能只停留在形式上，需要破除利益阻隔與思想障礙，將自上而下的改革與基層經驗成果提升相互結合。充分利用數字技術與智庫力量，暢通民眾參與渠道與監督渠道，以事實導向對治理體系與治理能力進行評估。推進社會治理現代化的持續深入，保證社會能夠在常態與非常態下的管理順暢銜接與轉換。二是構建現代化的公共安全管理體系。結合我國實際情況與環境因素，避免過度仿照域外做法，構建適合我國國情的管理體系。在總體國家安全觀的基礎上構建更為全面的管理體系，在“一案三制”的基礎上進行優化。著重解決緊急狀態下的橫縱關系與職權問題，考慮擴大應急管理部應急范圍或相關部門形成相對穩定的協調聯動機制。并使公共安全管理的機制前移，重視公共安全管理中的舒緩預防、公共安全產品供給邏輯構建、突發事件應對能力提升等具體問題優化。

（三）積極培育社會法治文化

保障應急權的順暢行使需要構建法治文化體系，法治文化及其背后規則意識的培養是全民的、社會的，也是最困難的部分。法治文化不僅需要在公共部門中成為一種習慣，使相關主體自覺形成依法依規行使應急權的良性習慣，還需要在民眾中積極培育這種文化，配合權力的行使。既要避免部門與民眾將法律法規狹隘地視為自己的“工具”，忽視法背后的價值，將應急權視為少部分人的特權，又要避免對應急權的規制落后于社會發展，在突發事件應急管理中出現權力濫用，使社會公平正義持續性遲到，社會喪失法治信心。法治文化的培養目標是使人民群眾養成良好的法治精神與習慣，遵從法律、敬畏法律，探索法治文化發展新思路和新模式［19］，使各系統能夠順暢運轉。社會對法治的遵從以及法治文化的養成能保證在突發事件應急管理中政府及時啟動程序，公共部門與民眾都能知曉應急權的內容與原則邊界，公共部門依法行使應急權并作出相應調整，民眾依法配合權力的行使，助推應急管理整體化轉型。