協同治理下突發公共衛生事件的社區應急管理模式探析

楊嘉敏,陳熙,李冬瓊,肖瑤

廣州醫科大學衛生管理學院,廣東 廣州 511436

我國突發公共衛生事件的應急管理多為從上到下的直線領導,這種自上而下的應急管理模式已無法應對突發公共衛生事件突發性、廣泛性、復雜性的特點,為此,已有眾多學者從多元主體、區域劃分治理、基層自主管理等方式探索科學高效的社區應急管理模式。多元協同的治理理論是以協同理論和治理理論為基礎,是政府、社會組織、企業、人民等多元主體共同參與治理,體現全面性、綜合性、科學性。鼓勵轉變政府的角色,給予其他主體更多自主性,發揮多元主體各自的優勢,揚長避短。提倡多元主體通過多種方式協同管理公共事務,突出特征是多元的主體、多樣的手段、協作的網絡[1]。該理論在現代國家和社會治理中發揮重要作用,同時也適用于社區應急管理,本文基于多元協同的治理理論,以廣州市為例,探索創新性社區應急管理模式。

1 廣州市社區應急管理模式的實踐特色

1.1 社區應急隊伍專業化管理

設置應急專干,打通“最后一公里”。廣州市在社區設置專業應急專干人才,承接社區應急管理具體工作,把應急管理工作延伸到基層,真正做到應急權力下沉到基層。應急專干需進行層層篩選并下沉到基層,而不是由社區其他工作人員臨時兼任,由于我國應急工作呈現非程序化、常態化、網絡化發展,因此應急專干必須具有較高的文化素質和工作經驗。在應急專干的選拔與培訓上,做到“引進來”和“走出去”相結合,理論聯系實際,盡快掌握工作內容,盡快適應工作和擔負起工作。積極探索應急救援隊伍建設,在建立社區應急志愿服務隊的基礎上,積極整合社會應急救援資源,有力提升了社區應急響應能力和專業處置能力。

1.2 社區應急單位精準化設置

廣州市完善了群眾力量的分類管理、分級管理機制,對應不同類型、不同層級、不同地域的群防共治力量分別落實相應的管理機制[2]。在“最后一公里”理念的基礎之上,廣州深入推進最小應急處置單元建設,是廣州市應急管理的一大創新舉措。多方合力、協同共治是最小應急處置單元的核心,在突發公共衛生事件中遇到居民緊急事件,最小應急處置單元可以開展突發衛生事件先期處置,兼顧日常治安秩序維護,并協助社區醫院處置突發事件,將危險控制在源頭,這一做法有效提高了廣大群防共治力量參與維護城市公共安全的積極性,營造了社會治理人人參與的良好局面。

1.3 社區應急力量多樣化凝聚

在超大型城市的社區治理中,廣州市深知人民群眾是活水源頭,一直將人民群眾放在首位,倡導政府、社區群眾、地緣企業共同參與到應急管理中,即發揮群眾基礎性、及時性作用。應急管理更注重地區特色,將現代科技手段與傳統群眾參與管理有機結合,創新性地以地緣、業緣為紐帶,全力打造因地制宜的廣州應急管理隊伍,最大限度地發揮群眾力量,進而提高社區群眾的參與感和獲得感。同時,廣州各應急相關部門派出專業人員組成三人工作小組,負責社區防控工作。三人小組是由醫護人員、社區志愿者、公安民警組成,以全心全意為人民服務為態度的社區健康管家,為疫情防控工作提供有力支撐。疫情常態化后,廣州還繼續探索建立了“3+N”小組,進一步加強了社區方面的針對突發公共衛生事件的精準防控[3]。“3+N”小組中,“3”是專業化、協同化的體現,“N”是網格化的代表,以網格化工作團隊負責最后一公里的日常治安、環境采樣與消毒等工作,旨在將疫情擴散扼殺在源頭。

圖1 廣州市“3+N”社區應急管理模式結構框架

2 廣州市社區應急管理的局限性

2.1 預警機制缺乏敏感性

面對城市社區的風險,預警機制應實現預防性的全周期管理,不僅要將關口前移,早期發現,更要實現后期治療管理,而目前基層的危機預防意識較為薄弱,對危機的重視性不夠強,不能及時準確地發覺和感知疫情的前期預兆,以小概率思維看待事件,甚至在突發公共衛生日趨嚴重之時還未能做出準確的決策。同時,我國應急管理預警機制還不夠完善,社區應對突發公共衛生事件的經驗不足,預警信息網絡不健全,缺乏構建哨點醫院為單位的多疾病綜合監測網絡,各地區之間的協調統一不力均降低了應急管理預警機制的效率。

2.2 應急主體單一化

應急處理主體單一化、碎片化,社會參與度不高。廣州市作為超大型城市,突發公共衛生事件的應急管理更加需要責任落實到位、任務分工明確、公共資源和社會力量的迅速聚集。區域間的合作,不僅僅依賴于政府的指導,更重要的是發揮社會力量。目前,雖然群眾的力量已逐漸被發掘,但社會組織往往被邊緣化,難以發揮潛力,導致各社區因缺乏交流渠道成為信息孤島,物資的運輸問題導致居民無法保障日常生活尤其是藥品的補給。究其原因,主要是尚未建立起一個能夠有效組合政府、企業、民間組織等各種力量的全方位綜合性應急管理體系,社會參與程度低,缺少社會協同,同時公民的主人翁意識、安全意識、社會責任意識不強,應急知識缺乏,應急處置技能不強。

2.3 應急資源分配失衡

醫療資源分布不均,缺乏專業性人才。一方面,缺少應急醫療資源配置有效機制,各地區應急醫療信息未形成網絡化,缺乏精準實時掌握關鍵物資供需數據的有效手段,數據孤島、數據割裂問題較為嚴重,突發公共衛生事件時應急醫療資源調動困難,區域間、部門間、機構間很難互通有無,應急醫療資源調動速度緩慢、協調效率低下。另一方面,專業應急管理人才和專業應急衛生醫療人才的分布不均勻,全科醫生隊伍薄弱。優秀醫療服務人員在經濟發達城市聚集,且應急管理隊伍建設存在滯后性,接受過正規培訓和具有實踐經驗的專業人才少,專業化程度低。

3 社區應急管理的創新模式

基于廣州市社區應急管理模式的實踐特色和社區應急管理的局限性,在多元協同治理理論指導和國內外優秀經驗的啟發下,一些社區應急管理的創新模式如養老型社區和防災型社區結合模式、“政府支持+社區引資+居民參與”投保新模式和地緣組織領導下脫敏應急預警模式具有良好的可行性。三種模式的比較見表1。

表1 三種社區應急管理創新模式比較

3.1 養老型社區和防災型社區結合模式

社區居民作為社區主人翁,在應急管理中發揮著重要作用,應積極調動社區居民的自主性和積極性,彌補政府和社區應急管理的不足。以往研究表明,調動社區居民積極性的方式大都局限在宣傳教育、舉辦講座等被動渠道,未考慮到超大型城市社區人口流動性大、對社區的歸屬感不強以及社區居民時間是否充裕等可行性因素的分析。我國老齡化進程加快,國家加大了對養老型社區的研究,老年友好型社區和醫養結合,社區在強調為老年人群提供適老環境的同時,也鼓勵發揮低齡老年人的余熱,讓其老有所用,在社區建設中發揮作用,獲得歸屬感和滿足感。因此將養老型社區和防災型社區結合有理論支持和人群基礎。

養老型社區和防災型社區結合是指以家庭為單位,尤其是低齡老年人群為家庭代表學習應急知識,同時鼓勵其為社區應急管理建言獻策,例如參與社區應急預案的投票選擇、社區應急設施的監督反饋等,充分利用其充裕的時間與家庭中基礎性地位,以老人群體為切入點,提高群眾積極性,同時為減災型社區建設和適老型環境建設提供支持。社區居民增強社區應對突發公共衛生事件的能力,構建社區利益共同體的意識,發揮本社區的特色優勢。超大型城市較之其他中小型城市,社區居民流動變化更大,外來務工人員數量多,將養老型社區與防災型社區相結合,將應急知識傳入每家每戶,彌補了超大型城市的社區居民參與度和歸屬感的不足,以及最大限度調動居民自救、互救積極性,將危機控制在源頭。

3.2 “政府支持+社區引資+居民參與”投保新模式

保險的功能在很多突發性公共安全事件中能夠發揮的作用都十分有限,一方面,保險公司以營利性為目的,在突發公共衛生事件中,保險無論從運行主體、運行目的、服務對象都難以滿足公眾化、公益性、共享性的要求。另一方面,投保對象也是以個人的名義,無法達到大范圍、全覆蓋的保障功能。為促進廣州市突發公共衛生事件下城市社區應急管理模式的建立與發展,對“政府支持+社區引資+居民參與”投保新模式的探討就顯得尤為必要。

首先,由政府主導并負責基本政策制定、組織協調、籌資管理以及監管指導工作,委托具有資質的商業保險機構經辦此類突發公共衛生事件下的社區應急險,根據社區的特點與環境,打造特色社區應急賠付方案。其次,“政府支持+社區引資+居民參與”投保新模式由政府財政出資購買保險服務,以社區為單位進行投保,政府、社區、居民三方聯動,共同出資,合力編織社區應急安全網,既體現社會公平又凸顯其社會共濟,為社區居民生命與財產安全編織好最后一道安全網,從整體上看,這也是社區主動防災的所能采取的有效舉措。“政府支持+社區引資+居民參與”投保新模式的探索為突發公共衛生事件的資金補給提供新方法,為社區編織起應急安全網,并在協助社區常態化預警監控、災后損失理賠、緩解財政壓力中發揮重要作用。

3.3 地緣組織領導下脫敏應急預警新模式

地緣組織對社區的人員結構、地理因素、經濟發展等信息有優先知情權,在面對突發公共衛生事件時,可以減少信息交流層級和交流誤差,提高應急反應速度和應急信息準確性,協助社區因地制宜制定應急方案。同時,突發公共衛生事件的傳播性、迅速性,導致地緣組織與社區的利益相關性程度比其他相關主體更強。如日本自治會是居民基于地緣關系自發組建的居民自治組織,是日本社區治理的最小單元,在應急演練、防災減災、社區建設方面發揮重要作用[4]。脫敏原為醫學名詞,在此引申為日常生活中組織預警演習,減少社區和居民面對突發事件的陌生感和恐慌感,反復訓練達到有條不紊的狀態。

圖2 “政府支持+社區引資+居民參與”投保新模式

在面對突發公共衛生事件中,社區、相關部門、居民缺少經驗,容易造成恐慌,而由地緣組織領導下脫敏應急預警可以給出解決方案,地緣組織可以彌補政府宏觀調控的不足,同時憑借專業性和資源優勢協助社區組織脫敏預警訓練。如紐約創新預案演習方式,將無預警神秘病人演習應用于基層社區醫療系統中,以評估社區衛生中心應對突發公共衛生事件的能力。由此,可以鼓勵地緣組織在社區內組織展開無預警的應急訓練,協助、指導社區和居民發現、上報、應對、善后處理,提升其自救互救能力,增強社區居民應對突發公共危機的心理素質并減少突發事件來臨時的群眾性恐慌,達到脫敏的預期。根據每個社區的狀態及特點適時開展無預警演習,在一定程度減少了應急工作負荷量,也有效防止居民大規模恐慌而造成的次生災害。

利益沖突無