普惠型居家社區養老服務的模式創新
——以北京市養老服務聯合體為例

蔡玉梅 陳 功

一、引言

過去十多年間，政府為強化“兜底線、?；尽钡酿B老保障職責，大力推動以社區居家為中心的養老服務實踐。我國居家社區養老服務正經歷著“?；尽m度普惠—普惠”的轉變過程。2019年，普惠型養老服務被定義為，在?；?、兜底的養老服務以外，面向廣大老年人、靠市場供給、由政策引導的一種養老服務?！笆奈濉币巹澲忻鞔_提出將大力發展普惠型養老服務。普惠型養老服務可看作養老事業和養老產業協同發展的典型代表。黨的二十大報告也明確提出發展養老事業和養老產業，推動實現全體老年人享有基本養老服務。黨和國家的政策不僅為我國養老服務事業的發展明確了方向，也為未來養老服務目標、養老服務對象、養老服務內容的轉變提供了根本原則。

養老事業與養老產業協同發展，意味著我國養老服務在新的階段更加重視市場化供給，覆蓋范圍將囊括全體老年人，服務內容更加多元且須滿足多層次需求，這無疑是具有挑戰性的。超大城市作為養老服務事業和產業協同發展的先行區域，如果能對普惠型養老服務項目的實踐基礎及經驗教訓進行系統性總結和探析，可為應對以上挑戰提供極具價值的參考。但遺憾的是，當前的社會政策未能從根本上做好長期應對居家社區養老的挑戰，普惠養老服務的發展困境也未能破除。具體而言，主要表現在以下四個方面：第一，政府頂著巨大財政壓力購買居家養老服務，卻發生了一定程度的群體錯配。第二，企業和投資人面對養老服務的市場紅海，不敢輕易下場。第三，適合不同經濟層次老年人群體的養老事業和養老產業并未協同。第四，新時期我國其他產業在不斷更新迭代，養老服務產業的老問題尚在解決中，老問題在新時期又不斷表現出新形式亟待處理，但應該走向普惠的養老服務還囿于傳統養老服務模式之中。

那么，誰能破除當前居家社區養老發展的困境，長期提供普惠型養老服務，是當前亟需厘清的問題。該問題又具體分為三個核心問題：第一，普惠型養老服務的是什么，存在著怎么樣的發展桎梏，且為什么會形成？第二，誰來提供這樣的服務可以消解上述困境？第三，形成怎樣的普惠型居家社區養老服務模式才可以提升養老服務的質量？

二、文獻述評

長期提供惠及更多老年人的養老服務，促進養老服務高質量發展的路徑主要有兩條：一是通過政府購買服務，依靠項目擴大規模，這便是“勞動密集型”養老服務，主要集中于“政社關系研究”。[1-2]二是依靠創新，運用科技手段協調養老服務的人、財、物，改變以往的養老服務模式，這便是“要素綜合型”養老服務，其后來逐漸細化為“空間研究”“治理研究”和“質量研究”。雖然國內外對普惠型養老服務的直接研究較少，對普惠型養老服務的定義也尚未達成共識，但相關研究仍然可分為四個視角。

(一)關系視角下的養老服務

這一視角認為，明確各行動主體的權責利有利于養老服務項目發展。國內的社會企業家以分化型政社關系謀求養老服務社會組織的發展，用政府購買養老服務的方式構建適度普惠型福利社會。[3-4]國外養老服務項目通過市場、政府、社會組織、家庭關系四類主體各為核心的運營模式，分別基于利潤、權利義務、倫理道德標準、道德與情感來提供服務或資金。加拿大PRISMA整合服務是基于多重行為目的，包含了政府機構、非營利性民間組織、營利性服務供應商、多學科團隊等的多類行動主體提供養老服務。[5]

(二)空間視角下的養老服務

這一視角認為，養老服務項目實施范圍應該逐漸擴展，應該讓全體人民公平享有更加豐富、更好質量、更高層次、更加便捷、更低成本的養老服務。[6]有學者認為，“普”即普遍、普及，意指覆蓋人群和服務項目的廣泛性，“惠”即實惠、優惠，意指服務的可負擔性和可得性。[7]進一步地，還需在數字空間維度建設“數字包容的老齡社會”，需在引導養老產業發展等方面進行全面布局和發展。[8]國外更注重地域空間的養老服務連續性，美國以居家社區的空間為中心推出了PACE計劃，其項目全面覆蓋了體弱老年人。[9]

(三)工具性視角下的養老服務

這一視角認為，應該運用各類工具手段，以提升養老服務項目質量。國內學者認為，應該以養老服務的金融業作為切入口，通過改善現有養老保險制度，以及調整和優化三支柱養老金體系，增加民眾的支付方式，增強社保和市場的協調性，刺激普惠型養老服務發展質量。[10-11]與國內經驗不同，國外通常將普惠型養老服務質量提升的希望放置于純市場，英國大型養老服務提供者通過兼并和購買小型養老服務機構，以市場競爭提高養老服務質量，但顯而易見的是，這種純工具性的市場化是存在風險的。

(四)結構性視角下的養老服務

這一視角認為，養老服務治理是核心，應該以供需結構優化推動養老服務項目的發展。我國存在著多樣化、多層次養老服務需求與養老服務供給發展不平衡不充分的矛盾，應凝聚多元主體，在精準識別有效需求和科學拆解服務供給的基礎上推進養老服務供需的有效匹配，注重發揮“一核多元”的治理優勢。[12-13]有學者認為，經濟組織和社會組織的互相融合發展模式是大勢所趨，認為養老服務結構性發展應具體包括認知度提升、老年宜居社區建設、養老服務提供及專業引導四個方面。[14-15]國外學者提出各層結構在設計時要考慮到受益人的需求，要加強行動者之間的聯系，減少結構網絡之間的項目重疊。[16]

研究國內外不同視角下養老服務，可以幫助我們梳理居家社區養老服務行動主體之間的關系、探究各類養老服務項目實施過程、創新本領域的多種工具手段及探析養老服務治理結構。但是，以上這些微觀視角更適合解釋居家社區養老內“各支點”的問題，這種視角只能回答居家社區養老政策和結構中“上下”和“央地”的問題。對于居家社區養老服務如何突破現在的發展困境，還需要從中觀的視角進行分析，并回答是什么？是誰做？怎么做？

同時應注意到，盡管國外的研究成果與實踐經驗不乏可借鑒之處，但其中既適合我國政體、社會、人口、國力、民俗、民質，又能與現行養老服務政策匹配者較少。而我國現行養老服務政策和模式也存在著一些發展掣肘，以超大城市為先行城市，亟須根據新階段新任務的需要予以完善、創新。而國內研究一方面缺乏對契合我國中央政策文件普惠型養老服務的有效定義(當前學者大多將“普惠”與“無償/低償”的性質等同)；另一方面，我國超大城市養老服務在兜底走普惠的進程中，尚缺少特征和影響機制分析，暫無普惠型養老服務的可行模式與質量提升策略研究。

本文認為，普惠型居家社區養老服務既應該契合國家以“市場化供給”和“面向廣大老年人”為核心的政策要求，又應該多維分析超大城市的需求、資源、能力和質量。為此，本文將基于“利益共同體”理論嘗試提出四維分析框架，以分析普惠型居家社區養老服務發展困境，提出以居家社區內的空間生產來消解并解釋其困境?；凇笆袌龌币暯?，能擴展老齡領域理論在市場化創新中的解釋場域；以“利益共同體”理論為基礎，則更適合講好中國普惠型養老服務可行項目的故事，增強在優化普惠型養老服務項目的有效執行、促進普惠型養老服務企業的創新發展方面的理論解釋力。

三、理論基礎與分析框架

(一)利益共同體理論

利益共同體理論發軔于學者對利益相關者理論的拓展和延伸。在1996年，哈里森(Harrison)和圣約翰(St.John)探討利益相關者內部如何與外部利益相關者合作，以實現共同利益。1999年，瓊斯(Jones)和威克斯(Wicks)拓展了利益相關者理論的范疇，正式提出了“利益共同體”。[17-18]利益相關者有效合作的模式是責任共擔、成本共攤、利益共享的“三共”模式。[19]利益共同體的本質屬性為“共識”和“共贏”，在此基礎上才能達到“可持續發展”。共識體現共同體內部在價值觀層面的趨同，在追求價值的行為活動中構建完整的價值鏈，形成相互鏈接的社會關系；共贏體現在共同體內在實際利益層面的共同實現，并且內部的利益主體認同并遵守利益分享的規則。[20]基于技術實踐，國際水法上出現了沿岸國或流域國在基于共同的自然資源或者利益訴求的基礎上，共同開發、享有和負責的利益共同體理論。[21]這種利益共同體內所有的自然資源都是共同資源，內部成員互相合作并遵守權責利分工的理論，被認為是“當今世界形勢下最有益、最理想的理論”。[22]

我國社會經濟發展及各區域養老服務資源分布情況差異較大，養老服務正經歷著“保基本—適度普惠—普惠”的轉變過程，普惠型養老服務項目的資源整合，國家和市場、央地、條塊、不同人群、不同部分、相關單位的利益共同體構建也仍在發展之中。中度老齡化的北京市作為養老服務養老事業和產業協同發展的先行區域，如果能對其普惠型養老服務項目的實踐基礎及經驗進行系統性總結和探析，可為解決本文問題提供有價值的參考。

(二)分析框架

本文旨在探析“普惠型養老服務”這一概念的規范意義，規范分析當前居家社區養老服務發展情況，對養老服務聯合體的運行狀態做出價值判斷，以回答誰能長期地提供普惠型養老服務。為此，本文選擇規范分析法作為本文主要的分析方法。由于北京市同時具備了人口老齡化程度深、有超大型城市的社會經濟基礎、普惠型居家社區養老服務的政策與實踐的基礎好三個特征，以及筆者深入參與了北京市居家社區養老服務創新項目，所以選擇北京市為分析城市。本文基于研究問題與利益共同體的理論依據設計研究框架，基于利益共同體理論，從“共識”“共贏”“可持續”和“內部結構”的核心探討當前居家社區養老的發展的困境，并以此統觀當下及未來普惠型養老服務項目的現實困境，從“養老需求—養老資源—養老能力—養老質量”四個維度展開原因分析。隨之，本文以北京市的街道鄉鎮養老服務聯合體(下稱養老服務聯合體)為例，討論普惠型養老服務項目并進行系統性及過程性剖析，從價值空間、物理空間、社會空間及技術空間的生產討論養老服務聯合構建，最終形成超大城市居家社區普惠型養老服務項目的可行模式(圖1)，以提升養老服務的質量，進而對全體老年人的養老質量提升給予實踐路徑的指導。

圖1 分析框架

四、普惠型居家社區養老服務發展困境

截至2022年底，北京市共有414萬戶籍老年人，占北京市總人口的29%。[23]為了積極應對人口老齡化，北京市早在2011年就啟動了居家養老服務的探索，《關于北京市市民居家養老(助殘)服務(“九養”)辦法的通知》以政策文本的形式提出了居家養老服務模式。2015年，北京市人大出臺《北京市居家養老服務條例》，確定了政府主導、社會參與、專業運營、聚焦居家的社會合作型居家養老服務模式，以立法引領推動改革，正式開始居家養老服務的市場化創新實踐。2021年，北京市印發了《北京市養老服務專項規劃(2021-2035年)》，形成了北京市普惠型居家社區養老基本遵循。2022年，北京市委辦公廳、市政府辦公廳印發了《關于推進街道鄉鎮養老服務聯合體建設的指導意見》，全面推進街道鄉鎮養老服務聯合體建設，創新了普惠型居家社區養老服務模式。至此，北京市初步形成了普惠型居家社區服務的基礎框架：“三邊四級”的就近養老服務體系；包含了助餐、助宿、醫養結合的多層次長期照護體系；分類保障的多層次基本養老服務體系。

經過十幾年的發展，北京市的居家社區養老服務已卓有成效，但沒有完全走向普惠養老，仍然以非市場化運行為主。從供給方來看，主要有政府購買居家養老服務、非營利組織參與居家養老，以及基層社區為單位的志愿養老服務三種類型。這些服務具有對老年人無償和低償的福利性、養老服務范圍全面覆蓋、服務內容的預設性三種特征。伴隨著社會經濟的發展以及老年人需求多樣性的日益增加，希望多元主體提供多類有效的普惠型居家社區養老服務的呼聲越來越高。北京市作為大城養老的典型城市，居家社區養老服務已經走在全國前列，但也依然存在著一些發展困境。

(一)有效需求未被滿足：居家社區養老服務價值共識未達成

普惠型居家社區養老服務價值共識尚未達成，在利益共同體內老年人的利益(需要)與共同體(社區、政府、社會組織、企業等利益集體內部行為主體的共同利益)并不相同。城市老人居家養老服務有效需求也遠低于主觀需要。[24]當前，居家社區養老服務雖然在規模、種類和頻次上較以往有了長足進步，但是還存在著民眾對養老服務的信任程度較低、對養老服務市場化的社會認同感不足，進而導致實際支付意愿低、有效需求得不到滿足的困境。

第一，當前，居家養老服務市場化的實踐時間相對較短，并且伴隨著無償和低償居家養老服務推動，導致民眾一方面福利依賴心理和消費觀念尚未扭轉，另一方面對居家養老提供的市場化服務抱有疑慮。這主要表現在社會對養老服務行業的專業性及市場化運營認同感普遍不夠，民眾依然認為，養老服務價值含量低，不需要很高的文化水平和科技含量，舊有觀念尚未發生變化，這就導致容易出現對從業者歧視的行為。老年人有主觀需求但難以轉化為有效需求，他們更希望尋求無償和低償服務，對市場化居家養老服務的實際支付意愿較低。

第二，有償居家養老服務和無償/低償居家養老服務的界限不清，居家養老市場難以有效挖掘和開發。一方面，北京市的養老服務發展走在全國前列，無償/低償養老服務覆蓋率高、服務種類多樣，但是養老市場較難分清老年人的主觀需求和有效需求，市場化的服務供給只能“摸著石頭過河”。另一方面，當一些先行的非市場化的服務提供超越了保障性質，即使服務因資金等各類問題中斷，但是在一定程度上也拔高了民眾的期待，民眾一時較難理解和支持后來的市場化居家養老服務。

(二)資源詛咒：勞動密集型特征明顯，創新發展程度緩慢

普惠型居家社區養老服務的“共贏”機制尚未構建完善，主要體現在養老服務利益共同體的實際利益暫時未能共同實現，養老服務事業、產業的內部未能形成互相認同并遵守利益共享原則的規則。雖然我國為科技、人力、自然和社會資源大國，但養老服務的勞動密集型特征明顯，擴展養老服務運營規模與人力成本剛性遞增之間的矛盾突出。即使是坐擁我國最多高校和科研機構的北京市，其養老服務運營模式也和其他省市一樣具有明顯的勞動密集型特征。

一方面，目前提供市場化養老服務的企業規模普遍較小，企業營收較低，難以提供具備市場競爭力的待遇，而這又反過來阻礙了養老服務企業服務規模與服務質量的提升。另一方面，養老服務從業者以農村、大齡和低學歷人群為主，多數家庭經濟情況欠佳，職業認同度低，社會認同度低，工資待遇低，且缺乏相應的晉升渠道，導致以經濟回報為導向，從業者更容易趨利流動，服務質量不穩定，較難滿足居民期待，更不容易得到社會的信任與認可。因此，當前養老服務社會組織和企業運營規模的擴大通過用人規模的擴大而實現，用人規模的擴大是導致人力成本的剛性遞增，居家社區養老服務的創新發展較慢，形成了養老服務的資源詛咒，也較難快速創新發展，較難形成行業共識并遵守。

(三)能力欠缺：建設者與運營者為一體，服務市場良莠不齊

從利益共同體的可持續發展來看，普惠型居家社區養老服務的發展動力不足，市場機動性較差。國外倡導養老企業的所有權和經營權分離，可以通過這種模式提高養老服務的治理效率。但這種養老服務治理模式在我國老齡行業企業中還未普及應用，養老產業中扮演投資人和運營者角色的是同一群人，極大地提高了居家養老產業的投資成本并拉長了投資周期。即使是在金融業發達的北京市，較高的養老服務投資門檻也使得投資者處于觀望狀態。

居家社區養老服務能力的欠缺還表現在服務生產者與供給者分離導致的服務市場良莠不齊。第一，北京市現有的市場化居家養老和其他城市一樣，多采用“市場生產—政府供給”的服務生產者與供給者分離的方式，生產、供給、接受的過程中信息差易導致居家養老服務質量降低?！罢I單”在本質上容易導致“企業提供服務”是基于政府滿意而非“服務接受方老年人”滿意，可能存在著企業滑向應付政府考評而非提升服務質量的政策結果。例如，北京市朝陽區的供需服務對接都是通過該區的9683養老服務熱線來實現的，是口碑較好的居家社區養老服務實踐。但是，在后續響應過程中，因社區方人力和資源不足、市場方無法長期投入，最終使相應的“需求”向“服務”轉化的結果和進度均無法得到保障。

第二，北京市的居家養老服務經過長期發展后，除了一些受空間限制的“胡同里”的社區還存在著居家養老服務基礎設施配置不完善的問題外，其他類型社區的配置已較為完善。居家養老基礎設施配置雖有一定基礎，卻缺乏統籌規劃，行業迭代更新較差，服務市場良莠不齊。居家養老服務行業標準少，標準執行配套政策和工作機制不健全，相關政策制定周期過長，政策落實時間過長，居家養老的市場化程度差異性較大。相比于其他行業，市場化居家養老更新迭代緩慢，不易趕上中國式現代化發展的時代紅利。居家養老市場優化的困難，主要體現在市場資本參與居家養老服務產業的積極性不高，居家養老市場的創新意識和創新能力較差，養老服務科技性與老年人有效需求的配適度不高等方面。

(四)質量缺陷：養老市場服務鏈未完善，信息不對稱與碎片化并存

從利益共同體的構建技術來看，當前居家養老機制的管理技術虛擬化、智慧養老服務技術扁平化，推動傳統養老服務行業的數字化轉型尚未成功，未形成完整的市場服務鏈。數字技術加持養老服務的更新迭代較緩，市場化供給成效及老齡產品研發投入的增長較不明顯，供需對接依然困難。例如，北京市低齡、中齡老年人智能設備使用率較高，高齡老年人也有一部分使用智慧設備，然而當前老年人的部分剛性需求面臨著市場產品和服務的空缺，特別是單一的智慧養老產品較難獲得老年人青睞。并且，企業認為資金補貼和資源配置的政策支持不合理、政策限制較多，不愿意在老齡產品上投入更多資金，這就使得智能化或信息化的管理只停留在了管理層面，例如數據信息的采集，沒有運用到基層養老服務治理和老人個體養老層面。

從利益共同體的內部成員關系來看，居家社區養老服務機構與相關部門，服務機構內部，各群體等信息不對稱與碎片化并存，導致養老服務的質量存在著一定的缺陷。這類問題存在的原因是當前應對的實踐時間較短，居家社區養老的政策法規體系銜接性不足，市場的監督評估機制和規范管理機制僵化且尚待完善，企業友好型養老市場的發展不充分。例如，北京市鼓勵小微機構嵌入社區提供居家養老服務，但是機構評估標準卻以床位數量、活動空間、限定功能等為主。許多社區內的小微機構發展較好，卻因社區物理空間限制而對機構評估結果造成負面影響。缺乏指導性政策，現有政策的各區落實程度不同，市場化居家養老服務發展也不同。老年人對所在區或街道的養老服務政策與北京其他區或街道的養老服務政策存在著差異而抱有意見。

五、養老服務聯合體：普惠型養老服務的空間生產

自2017年北京市東城區朝陽門街道提出“養老服務聯合體”概念至今，該模式已運營六年有余。2019年7月，北京市西城區優化升級養老服務聯合體，梳理轄區內助老企業名單并正式簽約，將其納入養老服務聯合體的“養老服務金三環”之中。2022年5月，北京市西城區首個區域養老服務聯合體落戶什剎海。此前的4月10日，中共北京市委辦公廳和北京市人民政府辦公廳印發《關于推進街道鄉鎮養老服務聯合體建設的指導意見》，養老服務聯合體正式從朝陽區、西城區試點走向全市。2022年底，全市養老服務聯合體的運行機制基本建立。作為具有長效性的居家社區養老服務創新模式，養老服務聯合體在北京市全面鋪開。

北京養老服務聯合體是在街道黨工委(鄉鎮黨委)的領導下，聚焦轄區內老年人的服務需求，建立健全議事協商、涉老信息整合等機制，統籌轄區內養老服務機構、社區衛生服務中心(站)及各類服務商等資源，為轄區內全體老年人提供就近精準養老服務的區域養老模式。養老服務聯合體能夠消解“居家社區養老服務價值共識未達成”“勞動密集型特征明顯，創新發展程度緩慢”“建設者與運營者為一體，服務市場良莠不齊”“養老市場服務鏈未完善，信息不對稱與碎片化并存”的發展困境。作為一種創新模式，它拓展了特定養老服務情境、穩定締聯的社會關系網絡和保障數字權益，實現了價值空間、物理空間、社會空間及技術空間的生產。

(一)價值空間的生產：聯合服務模式的創新

養老服務聯合體的運行模式構建是養老服務價值空間秩序重構的過程，其在養老服務空間秩序中生產出能夠滿足老年人及其家庭有效需求的符號系統。它通過養老服務能交流、可探討的聯合模式創新，以服務商家和組織名單、市民中心和一鍵呼裝置共同構建了轄區內的養老服務價值，解決了價值共識未達成而導致的有效需求未滿足的問題。

第一，由市民政局統一規劃，區民政局引導，各街道上傳下達，各自轄區內的驛站、社區、服務中心、運營商、老年人、專家、工作人員等各行為主體共同厘清有償居家養老服務和無償、低償居家養老服務的界限，達成居家社區養老服務的價值共識。并且，養老服務聯合體設置了應急管理機制，在完善養老服務行業的準入準出制度的基礎上，盡量避免出現養老服務企業輕易承諾不可持續的服務、無限拔高居民的期待后又使期望落空的狀況，以免最終損害市場化養老服務的口碑。第二，在社區、社會層面做好居民的宣傳工作，培育消費市場，建立分層次的養老服務市場，滿足居民多樣化的養老服務需求。為此，提出要打造“養老服務金三環”，第一環為“兜底線”，第二環為“?；尽?，第三環為“全覆蓋”。第三，在市場層面，妥善處理了價格與服務匹配的問題，在市場化養老服務和無償、低償類養老服務之間建立了議事協商的空間，便于尋找最佳的結合點，促進市場化居家養老服務市場的持續健康發展。

(二)物理空間的生產：特定情境的拓展

養老服務聯合體是特定情境的拓展，這個物理空間的生產既是一種空間存在，也是將利益共同體投射到各場景中并打上烙印，在此過程中不斷生產著空間的循環過程。這個循環過程改變了以往以密集勞動為主的單一服務情境，創新了服務方式。首先，拓展了區縣、街道鄉鎮居家社區的協作情境。在這個情境中，各組織部分權責利分工明確，區縣、街道鄉鎮在增強對轄區內物質經濟支持的同時，也需落實政府在其中的責任，積極引入大中小型企業，在吸引社會投資的同時制定應急預案，減少市場不確定性帶來的風險。

其次，拓展了養老服務的聯動發展情境。養老服務聯合體打通了養老服務鏈，聯動周邊的養老服務協同發展，在衣食住行的功能維度、居家社區機構的場域維度、市場—社會—國家的關系維度，多層次、有序地推進老齡友好社區的建設。在建設過程中，養老服務聯合體推動養老服務勞動密集型轉向勞動、技術和資本密集型的多類發展。配合當前養老服務市場上不同層次的養老服務需求，養老服務人才梯隊的建設，除引進專業社會工作者人才隊伍外，還構建了一套完善的公益服務系統。例如，海心志愿者服務隊已達300人，主要由22個社區的低齡為老志愿服務力量組建。經過專業培訓后，該服務隊開展政策傳達、精神慰藉、巡視探訪、精準幫扶等服務，并以制度的形式落實從業與志愿人員的常態化學習培訓，提升其專業性和社會認可度。

(三)社會空間的生產：社會關系網絡的締聯

社會空間的基礎是社會關系，社會空間生產的社會關系既是社會存在，也是穩定的社會關系網絡的締聯。普惠型養老服務聯合體就像一個“充電的插線板”①，關系網絡像“插線孔”，資源是“電流”，在這個利益共同體內，養老服務資源可暢通無阻地被輸送。通過服務資源、知識與技能、資金、人力的傳遞與互助，破除了以往居家養老服務單一供給方能力不足的困境。北京市西城區的養老服務聯合體初步構建了具有中國特色的養老服務行業的分離運營模式，促進投資者和運營者分離，在一定程度上解決了以往建設者與運營者為一體的問題，優化了服務市場。例如資金的提供方做物業、修建等開發；服務提供方在開發之后，由運營商運營，收服務費或者運營管理費。這種將投資者、被服務群體和運營商分離的做法，培育了專業的養老服務運營商，打造了輕資產模式的養老服務業態，在一定程度上降低了養老服務行業的投資門檻和投資風險，縮短了投資周期。

養老服務聯合體促進了轄區內為老服務的社會網絡締聯。在家庭服務場域層面，養老服務聯合體圍繞著基本養老服務四項基本服務，根據實際情況將老年人劃分為紅黃藍不同服務等級，每個月以紅色等級巡視4次，黃色等級巡視3次，藍色等級巡視2次的頻率，為老年人提供服務，解決養老問題。在社區服務場域層面，街道的每一家驛站對接20家及以上的外圍養老服務商的資源，并且將其納入驛站運營考核要求和標準之中；在居家社區全方位保障場景中，簽約區域內商戶為老年人提供“7+N”暖心服務，即歇腳、喝水、解決內急、幫助送東西、預防走失、放置助老包等，以及商戶結合自身特色能夠為老年人提供的其他服務，實現了老齡社區的友好。在社會服務場域層面，因可以運用誠信作為促進地區創新創業水平的推動力，通過緩解其融資約束優化營商環境[25]，所以，養老服務聯合體有黨和政府的引導和推動、街道的“背書”，提高了投資回報率，激發了轄區內的商戶、企業、社會組織等不同程度上投資老齡產業的積極性。同時，政府通過簽約轄區內各類成熟和活躍的涉老服務運營商，為老年人及其家庭提供滿足不同層次需求的養老服務和產品，擴大了養老服務和產品的有效供給。

(四)技術空間的生產：數字權益的保障

隨著數字工具的使用和數智治理在養老服務行業領域應用的不斷深入，老年人數字權益的保障不斷催生出新的技術空間生產，數字技術的正向功能又促進了老年人的健康。[26]養老服務聯合體通過對傳統養老服務的硬件設備、服務和管理過程的智慧升級，實現了線下、線上服務的資源整合，在一定程度上破解了信息碎片化和不對稱的困境，促進了養老服務市場服務鏈的完善。

在老年人金融安全的保障方面，養老服務聯合體加強市場化居家養老的數字風險監控、市場監督、風險評估與應急處理的能力建設。例如，設置預防北京市老年人網絡詐騙的監察人員；注重老年人使用數字貨幣和預防養老詐騙的學習；定期開班培訓和上門講解；加強公眾的金融教育和風險意識；提高老年人及其家人對養老金融的了解和認知。

在老年人數字平臺使用權益的保障方面，政府作為公共就業政策改革的推動者，應該在政策的制定中更好地促進政策主體、政策客體和政策環境之間建立良性的聯動機制，提高結構彈性。[27]一方面，養老服務聯合體吸納了智能設備聯絡員對老年人使用設備進行教學培訓。老年人可使用“一鍵呼”系統，接受日間照料、助潔送餐、法律咨詢、文化娛樂、就醫陪同、跑腿代辦等養老服務。另一方面，養老服務聯合體配備了急救員，當獨居老年人在家里發生特殊事故的時候，急救員發現后可馬上啟動一套響應機制。

在評估權益保障方面，養老服務聯合體實施的是監督管理“五評”：明評(被服務對象或其家屬、志愿者的評估)、管評(管理層面對日常服務的評估)、自評(自己對自己的評估)、社區評(社區書記、老齡主任和驛站站長對養老服務和項目的評估)和專家評(第三方養老服務專家從專業理論的角度對機構進行評估)。其中，明評是采取線上打分APP和線下評價表相結合的方式，滿足了不同被服務對象或其家屬、志愿者的日常匿名評估。并且，街道設置了完整的遴選規章制度和管理體系準入、退出機制，保障了公平性和透明性。其具體評選機制，是先通過微信公眾號發出運營的招募書，經過競標選拔，并在電子攝像記錄保障公平的情況下，由街道開會討論通過才能簽約運營。不僅如此，還設置了評估標準分，如果運營機構的評估分數未達到75分，就不再具備競選資格。

六、結論及建議

本文基于利益共同體理論，從“共識”“共贏”“可持續”和“內部結構”四個層面展開分析，發現當前居家社區養老存在以下發展困境：第一，養老服務價值共識未達成；第二，養老服務勞動密集型特征明顯，創新發展程度緩慢；第三，建設者與運營者為一體，服務市場良莠不齊；第四，養老市場服務鏈未完善，信息不對稱與碎片化。究其原因，在于有效需求未被滿足、資源詛咒、能力欠缺及質量缺陷。

以北京市養老服務聯合體作為普惠型養老服務典型案例進行分析發現，其作為一種創新模式、拓展的特定養老服務情境、穩定締聯的社會關系網絡和保障數字權益，實現了價值空間、物理空間、社會空間及技術空間的生產。值得注意的是，政府對普惠型養老服務的定義為，在?；?、兜底的養老服務以外，面向廣大老年人、靠市場供給、由政策引導的一種養老服務。這就意味著普惠型養老服務供給需更為多元，將來需要更重視市場的力量。由此，本文提出以下建議。

第一，推進居家社區養老服務的市場化運營。一方面，進一步明晰兜底養老和普惠型養老的權責利分工，利用社會資本推動養老產業科技的創新。另一方面，促使建設者與運營者分離，降低投資門檻，打造輕資產模式的養老服務業態，發展具有中國特色的養老金融，加強政策支持和市場監管，引導金融機構和社會資本參與養老金融的發展，推動金融產品和服務的創新。

第二，在黨和政府的領導下，建立健全市場化居家社區養老服務的監管機制和風險應對機制。雖然養老服務的“市場化”能提高養老服務資源的有效利用，但其服務內容的自由選擇性、供給企業的競爭性、市場供需的導向性及服務價格不穩定性等屬性導致了一定的風險，所以還應加強公眾的金融教育和風險意識，提高老年人及其家人對養老金融的了解和認知。

第三，應把握我國居家社區養老服務“?；尽m度普惠—普惠”轉變過程中的人口結構特點、經濟社會特點，重視老年人群體差異性需求、城鄉和區域的發展差距。普惠型居家社區養老服務應該在黨和國家的兜底保障基礎上，既契合國家以“市場化供給”和“面向廣大老年人”為核心的政策要求，又多維運用超大城市的需求、資源、能力等，為大中小城市做好先行示范。