預制菜食品安全監管困境與法律規制探析

閆夏秋，郭玲玲

（河海大學法學院，江蘇 南京 210024）

預制菜是指以蔬菜、水果、畜禽等為主要原料，通過標準化流水作業，經預加工和/或預烹調制成，并進行預包裝的成品或半成品菜肴類。2000年前后我國陸續出現預制菜生產企業，2014 年外賣平臺的崛起加速了料理包市場的擴張。2020年受新冠疫情的影響，預制菜市場需求陡然擴張，消費者結構發生改變，從以企業為主轉向企業和個人消費者并重，即消費端口從B端轉向C端。2022年，我國預制菜市場規模達4 196 億元，同比增長21.3%，據分析預測，到2026 年我國預制菜市場規模將突破萬億元[1]。2023年中央一號文件強調要培育和發展預制菜行業，表明預制菜產業的發展將成為助力農業產品升級的有效支撐[2]。根據一項餐飲食品行業統計顯示，國內消費者對預制菜最為關注的因素是安全衛生[3]。為推動預制菜產業行穩致遠，有必要剖析當前存在的食品安全監管困境，加強對預制菜的食品安全監管力度，保障新業態在法治軌道上穩定發展。

1 預制菜食品安全法律監管現狀

我國預制菜產業發展在消費升級、冷鏈物流技術支撐以及互聯網技術發展的三重推動作用下，已經一躍成為國民經濟新的增長點。為促進預制菜行業健康有序發展，亟需掃清監管障礙。通過簡要對比預制菜與普通食品安全監管的區別，梳理當前我國預制菜食品安全監管法律規范現狀，進而可以窺見我國預制菜食品安全監管的困境。

1.1 預制菜食品監管與普通食品監管的區別

預制菜產業的興起看似是消費升級的必然結果，但實質上更多是上、中、下游產業鏈整合的大勢所趨。除了經營模式的區別外，預制菜和普通食品安全監管也存在諸多不同之處。

1.1.1 傳統監管手段作用力不同

普通食品安全監管以定期檢查和不定期抽查為主要形式，對食品安全生產和銷售主體的威懾力較強。然而當前預制菜食品安全監管對象多為大型零售商超、餐飲店，對不同市場主體的監管力度不同，且預制菜食品安全監管資源分布不均。監管執法主要針對大城市的大型零售商超和餐飲業，容易導致小城市預制菜零售商、中小型預制菜生產企業游離在監管范圍之外，普通食品的監管手段對預制菜產業的約束力有限。

1.1.2 監管側重點不同

普通食品的安全監管更加側重對食品的檢查、抽查以及事后的行政處罰和補救。然而，預制菜具有典型的代餐功能，可作為自然人消費者的“生活必需品”，這就導致預制菜的食品安全監管要比普通食品更加側重風險預防。預制菜是直接連接“田間”和消費者餐桌的紐帶，大部分消費者購買預制菜是為了滿足即食性需求，留給監管機構的反應時間較短，監管機構不能倚靠事中的檢查及抽查行為，而應該將監管力量延伸至事前的食品安全風險預防環節。

1.1.3 監管標準不同

普通食品的監管標準主要是食品安全法律規范體系中規定的食品安全標準，雖然目前我國食品安全標準并不統一，但是卻能最大程度上為監管機構提供明確指引。然而，預制菜的食品安全監管不能遵循普通食品的監管標準。預制菜對食材品質的要求更高，生產鏈比普通食品更長，包含的原材料數量和種類都比普通食品更多且更復雜，包裝和保鮮技術要求比普通食品更嚴格，并且上述任一條件不達標都會帶來食品安全問題。普通食品安全標準難以囊括預制菜中包含的所有原材料和加工環節要求。相較于普通食品，預制菜的消費者主體更龐大，包括企業和個人消費者，需要更加明確和嚴格的預制菜食品安全標準來規范預制菜市場。

1.2 預制菜食品安全監管法律規范體系

鑒于預制菜食品安全監管專門性法律規范的缺位，當前我國預制菜的監管依據主要為各地各級人民政府制定的規范性文件或預制菜企業自發形成的行業標準或團體標準，但這些規范性文件甚少提及預制菜食品安全監管，主要內容是鼓勵預制菜產業發展。目前涉及預制菜食品安全監管的規范性文件如表1所示。

表1 我國現行預制菜食品安全監管地方性法規Table 1 China’s current local regulations on food safety supervision of prepared dishes

從預制菜監管的地方規范性文件內容可以看出，對這樣一個進入發展快車道的新業態而言，我國的法律制度供給明顯不足，預制菜食品安全監管并未形成統一規范的制度環境，并且當前規范停留在原則性呼吁層面，涉及預制菜食品安全監管的內容包括預制菜行業標準的構建、區域內預制菜行業聯盟的建立以及預制菜食品安全標準的構建?？傮w上來說，規范性文件的可操作性有限，不能為預制菜食品安全監管執法提供明確指向。

2 預制菜市場面臨的食品安全監管困境

與普通食品不同，影響預制菜食品安全的因素更多且錯綜復雜。預制菜對食材產地、運輸過程中的冷鏈物流技術、倉儲銷售中的食品保鮮技術均有較高要求，預制菜的質量安全受人為操作、處理方式、環境污染等多種因素影響[13]。因此，預制菜的食品安全監管應當比一般食品更加嚴格。然而，我國目前缺少專門針對預制菜的食品安全標準，當前法律規制和政策性文件均傾向于鼓勵預制菜產業高質量發展，對人民群眾最關注的預制菜食品安全問題回應不夠。此外，我國預制菜食品安全監管還面臨執法模式落后、社會監管合力不強的困境。

2.1 預制菜食品安全標準缺位

目前，大部分預制菜產品只有團體標準和企業標準，沒有行業標準或國家標準，導致企業在生產中很難對產品各項指標進行宏觀把控，意味著我國預制菜食品安全監管對企業自律管理能力的依賴程度過高。這不僅容易誘發預制菜食品安全問題，還容易引發消費者的信任危機，不利于預制菜產業良性發展。缺乏團體標準和行業標準的新型預制菜產品只能遵循《中華人民共和國食品安全法》[14]（下文簡稱《食品安全法》）中規定的食品安全標準。然而，預制菜與一般食品的生產過程不同，絕大多數預制菜以兩種及以上食材為原料，并且經過復雜的預制流程，很難執行單一的食品安全標準，是制定全新的預制菜食品安全標準還是采取綜合性的舊食品安全標準，成為食品安全監管不得不回應的問題[15]。同時，預制菜的防腐、包裝、運輸、倉儲要求都比普通食品更加嚴格，預制菜行業標準和團體標準過度關注預制菜生產環節中的食品安全，反而忽視了預制菜運輸、倉儲、銷售環節中的食品安全問題。預制菜食品安全標準的缺乏不僅不能保障預制菜產品質量，而且阻礙了我國預制菜產品的出口[16]。

2.2 預制菜食品安全監管執法模式落后

2.2.1 突擊執法、被動執法特點突出

監管機構對普通食品通常采取線下抽查的監管模式，抽查的主要內容包括生產者衛生狀況以及生產經營許可證的合法性。但是預制菜的生產和銷售涉及的環節多，監管機構的不定期突襲抽查很難覆蓋參與預制菜生產、運輸、倉儲各環節的市場主體。與傳統食品安全監管相比，預制菜的食品安全監管更需要監管機構發揮主動性。傳統食品安全監管中，執法機構對社會公眾舉報的依賴程度高，但是預制菜一般采用高度規范的工業化生產和運輸方式，普通消費者或者新聞媒體很難發現并揭露預制菜生產和運輸環節的食品安全問題，并且預制菜的保存方式大多是保鮮或冷藏形式，單從外觀上很難分辨食材是否變質或不合格，突擊式的被動執法模式只會為預制菜市場上潛伏的食品安全問題提供發酵時間，增加了預制菜食品安全風險。

2.2.2 預制菜食品安全風險預防不足

食品安全監管與一般的市場監管不同，其目的不是維護市場競爭秩序，而是為了切實保障公眾的身體健康和生命安全[17]。由于食品安全領域的監管直接關涉公眾的餐桌安全，因此應當更加注重前端預防。第一，在監管內容上，我國預制菜食品安全監管重視對預制菜生產、銷售環節的治理，對預制菜食材來源、商品運輸途中的食品安全監管尚不足。第二，在監管手段上，由于預制菜食品安全風險具有耦合性和復雜性。一方面，預制菜的食品安全監管涵蓋食材原產地、生產線、運輸線以及倉儲線的食品安全問題，四個環節緊密相連。另一方面，預制菜的食品安全問題更為復雜，涉及原食材、制作流程、物流條件等方面是否標準化的問題。質言之，預制菜食品安全問題的形成和成因比一般食品繁雜，當前大數據技術不能精準預測預制菜食品安全風險。

2.2.3 法律責任不能真正落實

我國預制菜食品安全事件頻發，部分原因在于實踐中法律責任并未真正落實。預制菜生產者和銷售者的市場規模一般較大（以大型預制菜生產企業和線下零售商超為代表），但我國《食品安全法》[14]規定的最高額罰款為五十萬元，低幅度罰款、責令改正、責令停產停業等罰則對預制菜生產企業的威懾力不強，導致監管機構做出的行政處罰決定對違法企業而言“無關痛癢”，低廉的違法成本難以抑制企業逐利本性。此外，我國缺少食品安全問責制度，預制菜食品安全問題治理效果對相關監管機構工作人員的工作考評毫無影響，導致市場監管機關和行政執法人員打擊預制菜食品安全亂象的內生動力不足，執法主動性普遍不強。

2.3 預制菜食品安全社會監管合力不強

協同監管理念的引入為我國食品安全監管帶來一輪新的機遇[18]。我國《食品安全法》[14]中規定任何組織或個人有權舉報食品生產過程中的違法行為，這保障了社會主體參與食品安全監管的基本權利。但是社會監管力量在預制菜食品安全監管中卻很少出現。究其根本，主要有兩方面原因：一方面，該條規定主要停留在原則階段，由于人的有限理性，法律規定通常會處于不完備的狀態[19]。當前法律規范中并未對社會公眾參與食品安全監管的具體程序、監管方式、監管主體進行細致規定。關于預制菜生產企業員工是否可以舉報本企業，是否可以舉報負責預制菜原食材提供的市場主體，是否可以向公安機關、衛生部門等其他主體投訴[20]，是否可以舉報預制菜倉儲環境不合格，若預制菜并未發生可觀察到的外觀氣味變化，但是細菌超標或包裝有害時，舉報人是否承擔舉證責任等問題均不明確。另一方面，雖然預制菜的生產流程規范化水平較高，但是公眾卻無法了解生產過程，部分預制菜生產過程涉及企業商業秘密，無論是普通消費者還是新聞媒體都面臨信息赤字。社會公眾和預制菜生產企業間的信息不對稱使社會公眾被迫沉默。

3 優化我國預制菜食品安全監管的法律對策

隨著我國預制菜市場規模的不斷擴張，提高我國預制菜食品安全監管水平刻不容緩。當前我國預制菜食品安全監管中出現食品安全標準缺位、監管執法模式落后、社會監管合力不強等問題，為保障我國預制菜產業健康發展，可從制定統一的預制菜食品安全國家標準、優化執法模式、充分發揮社會監管合力3 個角度，針對性紓解我國預制菜食品安全監管困境。

3.1 加快制定預制菜食品安全國家標準

首先，應當建立食品安全國家標準制定前的備案審核制度。由上一級市場監督管理局政策法規科對報送的食品安全標準進行審核，起草部門將擬制定的食品安全標準報送省級市場監督管理局備案，提高預制菜食品安全行業標準和地區標準的規范性和統一性。其次，國務院衛生行政部門應當會同國務院食品安全監督管理部門，廣泛調研現行有效的預制菜團體標準和企業標準，加快制定統一的預制菜食品安全國家標準。在預制菜食品安全國家標準中明確“預制菜”“食品安全”“預加工”等概念，防止預制菜食品安全監管執法人員產生認識偏差。由于預制菜種類多且市場創新度高，很難用一份文件涵蓋所有的預制菜食品安全國家標準。因此，國家標準的制定應當從總體上對當前出現的預制菜進行分類，根據不同類型預制菜的特點，對即熱類、即食類、即烹類、即配類預制菜分別制定兜底性的國家標準，為行業標準、團體標準和企業標準的制定提供規范指引，并且明確規定行業標準、團體標準、企業標準只能高于國家標準。國家標準的內容除《食品安全法》[14]第二十六條規定的內容外，還應當包括預制菜的包裝材料標準、殺菌消毒標準、冷鏈物流技術標準以及倉儲保鮮標準，以規范化的標準為市場監管綜合執法工作人員提供明確參考。此外，預制菜食品安全制定機構還要定期對所制定標準進行復審，按照《中華人民共和國標準化法實施條例》[21]第二十條，組織專家團隊對超過期限（制定五年后）的預制菜食品安全國家標準進行修改或重新制定，保障現行標準與時俱進，充分發揮預制菜食品安全國家標準在食品安全監管中的指導作用。

3.2 優化監管機構執法模式

3.2.1 開展預制菜食品安全監管常態化執法

預制菜食品安全監管不能過度依賴突擊式的被動執法，監管機構應當主動發現問題，將執法行動常態化。監管機構應將基層執法力量進行整合，市場監督管理局內部的食品生產安全監督管理科、食品餐飲監督管理科以及食品經營安全監督管理科可主動發揮牽頭作用，聯合組織轄區內預制菜產品的檢查活動，聯動執法的內容包括預制菜食材的合格度、生產車間的衛生程度、預制菜食品添加劑及包裝是否符合標準、運輸和倉儲環境是否符合食品保鮮要求、使用預制菜的餐飲店是否符合衛生標準等。由于檢查活動對人力、物力的消耗較大，因此，可以減少預制菜食品安全專項整治行動的資源投入，將資源集中到常態化執法領域。預制菜食品安全的常態化執法有利于時刻警示企業重視預制菜生產運輸和銷售全流程的食品安全問題，提高執法機關的能動性，將預制菜食品安全風險控制在源頭環節。在常態化執法模式之外，預制菜食品安全執法資源要均勻分布，大城市預制菜食品安全監管常態化執法的重要性自不待言，中小城市市場監管機關也要注重開展區域內預制菜食品安全監管常態化執法，并且監管對象要涵蓋中小型預制菜零售商和預制菜生產企業。

3.2.2 構建預制菜食品安全風險預警機制

食品安全問題是公共安全體系建設的重要內容之一[22]，對預制菜食品安全監管不能過度依賴事后治理，應當重視預制菜食品安全風險預防。完整的預制菜食品安全風險預警機制包括3 部分：風險監測、風險評估以及風險預警。第一，建立起覆蓋預制菜食材挑選、食材預加工、食材包裝、產品運輸、產品銷售的全鏈路食品安全監測系統，根據合理的監測周期對市場上各種類預制菜產品進行定期的風險監測。預制菜的食品安全風險監測可能涉及市場監管部門、各級衛生行政部門、農業行政部門等所制定的不同監測計劃，分段監管的特點突出[23]。因此應當整合預制菜食品安全風險監測資源，由國家市場監管總局發揮協調作用，省級市場監管局督促各市級市場監督管理局完成轄區內監管工作，并定期向省級市場監管部門匯報監測結果。第二，嚴格將監測數據作為評估依據，國家市場監督管理總局應當加快構建符合我國預制菜市場現狀的食品安全風險監測評估模型，加大技術研發的投入成本，保障預制菜食品安全風險監測結果的精準性。第三，市級市場監督管理局完成對預制菜食品安全風險要素的實時跟蹤監測后，及時將風險監測數據和結果告知區級市場監督管理局，并為市場監督管理綜合執法機構提供食品安全風險識別、食品安全風險預警數據支撐。

3.2.3 嚴格落實預制菜食品安全監管責任

嚴格落實違法企業的食品安全主體責任，提高企業違法成本。同時，將預制菜食品安全監管成效作為監管機構工作人員的考核指標，切實提高監管機構工作人員的執法積極性。首先，慎用最低額度罰款，嚴格根據企業的違法情節做出合理的行政處罰決定，善用社會輿論對企業形成約束力。預制菜食品安全違法案件一經發生即嚴厲查處，嚴懲違法企業及其負責人，將構成犯罪的食品安全違法案件及時移交公安機關。其次，建立并落實預制菜食品安全問責制，將區域內預制菜食品安全管理成效納入監管機構領導干部的考核指標，具體的考核標準包括區域內預制菜食品安全風險監測數據、食品安全監管執法數據、群眾所舉報的預制菜食品安全監管信息等。此外，由于預制菜食品消費主體向個人消費者延伸，因此要健全預制菜食品安全懲罰性賠償制度和公益訴訟制度，保障消費者的權益[24]。

3.3 發揮社會監管合力

為拓寬公眾參與預制菜食品安全監管的渠道，將政府力量和民間力量有機結合[25]，應從完善制度和填平信息差兩方面發力。第一，完善我國預制菜食品安全監管公眾參與機制，在配套法規中具體規定公眾參與預制菜食品安全監督的主體、方式、期限、受理機關、期限以及權利救濟機制。同時，還應當激活預制菜食品安全舉報制度，明確企業內部職工作為舉報主體的適格性，明確參與預制菜食材提供、生產、包裝、物流和倉儲各環節的市場主體都處于舉報范圍，并且當預制菜食品安全問題肉眼不可測時，不應當苛責普通公眾的證據能力，應當由企業承擔舉證責任。通過制度的完善對社會公眾參與預制菜食品安全監管形成正向激勵。第二，建立預制菜食品安全監管數據平臺，構建起串聯消費者-消費者保護協會-執法機關的食品安全舉報、查處機制。由于消費者協會比自然人消費者具有更強大的證據能力和信息優勢，當消費者發現預制菜食品安全問題時，可以先向消費者協會進行反映，由消費者保護協會初步了解情況，再向市場監督管理綜合執法機構舉報，有助于執法機構快速獲得有效信息并做出反應。企業也應當將不涉及商業秘密的預制菜生產過程定期上傳至預制菜食品安全監管數據平臺或者采取直播的方式幫助公眾了解預制菜生產流程，盡力填補企業和社會公眾之間的信息差。此外，食品安全監管綜合執法機構應當定期在預制菜食品安全監管數據平臺上公開執法數據，嚴格按照信息公開的要求，幫助社會公眾了解預制菜食品安全監管狀況。

4 結束語

我國預制菜產業正處在高速發展期，需要國家從制度層面回應人民群眾最關注的預制菜食品安全問題。通過對預制菜食品安全監管現狀進行分析，可以窺見當前我國預制菜食品安全監管面臨著治理困境。為針對性治理預制菜食品安全監管中的難點問題，應當制定預制菜食品安全國家標準、優化執法模式、提高社會公眾對預制菜食品安全監管的參與度，為我國預制菜產業高質量發展提供制度供給，切實保障人民群眾的食品安全。