2010—2020 年我國縣級政府財政壓力演變分析

◎文/張雨乾

近年來，在我國經濟結構轉型升級、減稅降費以及突發應急事件等多重因素影響下， 縣級政府的財政收入增速持續下滑，但同時保工資、保運轉、保基本民生等領域的支出仍呈現剛性增長， 導致縣級政府的收支缺口不斷增大，財政壓力明顯上升。 不少學者針對財政壓力進行了研究，申亮、劉浩（2022）使用財政收支缺口的占比，即（各省份一般公共預算支出—一般公共預算收入）/一般公共預算收入，測度我國的財政壓力水平。 張路和龔剛（2020）使用預算內財政收支缺口測量財政壓力，即（財政支出—財政收入）/財政收入。孫開、張磊（2020）利用（一般公共預算支出—一般公共預算收入）/GDP 來衡量財政壓力。 李英利（2020）用預算內財政支出和收入之間的差額與預算內財政收入的比值來衡量財政壓力。 史明霞、 李雅潔（2022）基于財政收入、財政支出、財政赤字、債務因素以及宏觀經濟運行狀況這五個維度構建了中國財政壓力指數、中央財政壓力指數以及地方財政壓力指數，并總結分析我國近30 年來的財政壓力變化。 總體而言，當前對財政壓力的研究更多是從國家或省級層面進行探討， 本文希望通過分析全國31 個省市兩千多個縣級政府2010—2020 年的財政收入支出數據， 展現區縣的財政壓力變化趨勢，并提出一些針對性建議。

一、區縣財政收支狀況

（一）數據來源

本文利用全國31 個省市共兩千多個縣級政府2010—2020 年的財政一般公共預算收入和支出數據分析區縣的財政壓力， 其中區縣一般公共預算收入和支出數據源于中經網， 全國和各省市的一般公共預算收入和支出等數據源于國家統計局。 參照國家統計局的定義，本文中所指的區縣是指縣級行政區劃單位，包括市轄區、縣、自治縣、縣級市、旗、自治旗、林區、特區，需要特別說明的是，直轄市下轄區縣也包括在內。 由于數據中某些區縣當年一般公共預算收入和支出不同時存在， 為方便后續數據的分析利用， 對這些數據剔除后得到本文所使用的樣本數據。 通過表1 中樣本區縣數量、全國縣級區劃數量兩列數據的對比，可以看出2010—2020 年樣本區縣數量占全國縣級區劃數量在90%左右， 表明本文所采用的區縣樣本數量豐富，具有廣泛的代表性，可以用來反映全國區縣的財政收入支出狀況 （本文所指的財政收入支出都是指一般公共預算收入支出）。

表1 2010—2020 年全國區縣財政收支變動情況

（二）區縣財政收入、支出變動情況

依據樣本數據可以計算得到2010—2020 年全國區縣的財政收支變動情況（表1），其中收入、支出兩列是分年度所有區縣收入、支出的平均值，收支缺口是支出減去收入，收入、支出變動分別是指當年收支相較于上年收支的增長率。從表1 可以看出，2010—2020 年區縣的財政收入、支出的增長率總體上都呈現出下降趨勢，并且收入增速的下降幅度明顯高于支出增速的下降幅度。 2010—2014 年區縣財政收入增速基本都大于支出增速， 但是從2015 年起區縣財政收入增速就一直小于支出增速， 造成了區縣財政收支缺口數逐漸增大，并且從2016 年起收支缺口數就一直大于區縣的財政收入數。

二、區縣財政壓力分析

（一）全國區縣財政壓力情況

本文所指財政壓力是指 （一般公共預算支出—一般公共預算收入）一般公共預算收入。 表2 中財政壓力區縣是用分年度所有區縣一般公共預算收入、 支出數據分別求和之后計算得出，代表全國區縣財政壓力的水平。 財政壓力地方是用全國地方一般公共預算收入、 支出數據計算得到，代表全國地方的財政壓力水平。 財政壓力全國是用全國一般公共預算收入、支出數據計算得到，代表全國的財政壓力水平。

表2 2010—2020 年樣本區縣財政壓力

從表2 中可以看出，財政壓力區縣、地方、全國三列總體都呈現出隨著時間推移財政壓力水平逐漸降低，之后又逐漸增加的趨勢。 除此之外，同一年的財政壓力區縣數值都高于財政壓力地方， 而財政壓力地方的數值又都高于財政壓力全國， 這表明全國區縣財政壓力大于全國地方的財政壓力， 而全國地方的財政壓力大于全國的財政壓力。

表2 中的下四分位數、中位數、上四分位數是根據當年兩千多個區縣的財政壓力數據計算得出， 其中區縣財政壓力的下四分位數分年度看， 其數值都小于同年的財政壓力區縣一列， 表明至少有25%的區縣其財政壓力小于全國區縣財政壓力水平。 區縣財政壓力的中位數分年度看其數值大約是同年財政壓力區縣一列的一倍多，表明至少有50%的區縣其財政壓力是全國區縣財政壓力水平的一倍多。 區縣財政壓力的上四分位數分年度看，其數值遠高于同年的財政壓力區縣一列， 表明至少有25%區縣的財政壓力非常大，遠大于全國區縣的財政壓力水平。

（二）各省市區縣財政壓力情況

據了解，2010—2020 年大部分省市的區縣財政壓力大于其全省（市）的財政壓力，遼寧、江蘇、浙江、山東的區縣財政壓力小于全省的財政壓力， 表明當地區縣的財政收支狀況相較于全省總體水平更好一些，西藏、青海的區縣財政壓力明顯高于其他省市的財政壓力。 與表2 中的財政壓力區縣數據對比，發現2010—2020 年北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東等省市的區縣財政壓力基本低于全國區縣的總體財政壓力水平， 且這些省市都位于東部地區， 表明東部地區主要省市區縣的財政狀況相對較好。

三、結論與建議

通過整理全國31 個省市兩千多個區縣2010—2020年的財政收支數據，研究分析全國區縣財政收支狀況、全國區縣財政壓力以及各省市的區縣財政壓力， 發現全國區縣的財政收入和支出增長率都呈現出下降趨勢， 并且收入增速的下降幅度明顯高于支出增速的下降幅度，隨著時間變化全國區縣財政壓力總體呈現出先降低后升高的趨勢。 大部分省市的區縣財政壓力高于全省（市）的財政壓力， 東部地區主要省市的區縣財政壓力明顯小于中西部地區，并且低于全國區縣的財政壓力水平。 基于上述結論提出以下建議：

一是合理、 清晰界定各級政府之間的財政事權和支出責任， 使區縣與上級政府的財政事權和支出責任劃分更加匹配。 當前，縣級政府承擔較大比例的醫療、養老等民生支出， 隨著我國人口老齡化程度不斷加深， 有關醫療、養老等財政支出勢必持續增加，因此科學、合理劃分各級政府的財政事權和支出責任， 對于減輕縣級政府的財政壓力具有重要作用。

二是建立長期穩定的轉移支付機制， 使各級政府間收入劃分更加合理。 通過加大對區縣的轉移支付力度，尤其是加大對中西部欠發達地區區縣的轉移支付力度，并形成長期穩定機制，有助于提升區縣的財政收入水平，降低財政收支缺口，穩定縣級政府對財政收入的合理預期，維持基本公共服務的供給水平。

三是強化財政管理，“開源”“節流”并舉，規范收支行為。 縣級政府應當進一步嚴肅財經紀律，從嚴控制財政支出，著重提高投資效率，防止無效和低效投資。 同時，也要積極拓展收入來源，持續優化當地營商環境，培育具有地方特色的產業經濟，進一步涵養本地財源。