單套制背景下軍工企業電子文件管理風險與對策探析

文/蘭州空間技術物理研究所 陳書鋒 張曉曦 李晨

一、背景

隨著網絡技術、信息技術和管理思想的高速發展，電子文件從無到有，從一個過渡性的文件形態逐漸取代紙質文件，成為大數據時代的主要信息載體，是經歷了理論和實踐一次次錘煉的結果。

為了發現電子文件演變的規律，可以從制度層面分析電子文件的發展歷程。1999 年實施的《合同法》規定了文件的書面形式，包含電子形式，較早從制度層面認可了電子文件的價值；2002 年實施的《電子文件歸檔與管理規范》明確規定電子文件歸檔時實行“雙套制”；2003年國家檔案局發布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》對保管期限是永久和長期的電子文件強制實行“雙套制”；2016 年1 月施行的《會計檔案管理辦法》將實施“單套制”的選擇權交給行業或企業；2016年8月發布的《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》取消了“雙套制”的歸檔要求；2018 年發布的《電子公文歸檔管理辦法》規定可以只歸檔電子文件；2019 年發布的《國務院關于在線政務服務的若干規定》指出電子文件歸檔時不再強制要求提供紙質文件。

綜合分析國家不同機構修訂的電子文件相關法規制度的演變歷程，可以發現我國對電子文件價值的認識過程，對電子文件歸檔模式的探索經歷了不斷調整、不斷完善的漫長過程。但發展趨勢是紙質文件將逐漸淡出檔案工作的視野，未來檔案管理的主要對象是電子文件，一些有特別要求的文件才使用紙質載體，紙質載體僅作為一些特別重要檔案的輔助保管形式。

二、軍工企業電子文件管理現狀與風險

（一）電子文件急劇增長，有效歸檔率低。根據國家檔案局近3 年發布的《全國檔案主管部門和檔案館基本情況摘要》數據顯示：2019 年全國館藏檔案總量為82850.7 萬卷冊，電子檔案的存儲容量為119.3 萬GB；2020年館藏檔案總量為91789.8萬卷冊，電子檔案的存儲容量為1387.5TB；2021 年館藏檔案總量為104671.1 萬卷冊，電子檔案的存儲容量為1629.9TB。數據顯示我國電子文件總量正急劇增長，并且電子文件的增速在館藏檔案的比重迅速提高。

為了分析企業文件和檔案的管理現狀，文章以某軍工企業為例。該企業2004 年建立局域網，2006 年與上級單位實現網絡互聯，2010 年逐漸出現各類業務管理系統[1]。截至2022年，各類業務管理系統有20余個，設計、生產環節的各類輔助設計工具和專業工具更是種類繁多，被列入軟件安裝許可白名單的軟件有47 套。由此可以看出該企業信息化程度較高，基本實現了計算機的輔助管理、設計和生產制造等工作。以該企業報送的《全國檔案事業統計調查報表》和《檔案基礎數據表》中的數據為例，首先，選擇流轉環節具有代表性的會計憑證、內部技術文件和外部技術文件的數據進行分析。其次，選擇該企業檔案室庫藏檔案中主要載體的數量分布情況進行分析。根據抽樣數據顯示，該企業每年形成的電子文件數量十分龐大，呈現急劇增長的態勢；檔案庫房的載體結構以紙質載體為主，與國家檔案局統計數據反映的電子文件增長趨勢有明顯差距，說明該軍工企業是以紙質載體為中心的傳統檔案文件管理模式[2]。在這種管理模式下，大量的電子文件滯留在流通環節，未得到有效監控，有效歸檔的比例過低，電子文件流失現象十分嚴重。盡管采用的只是個別企業的數據，但這種現象在軍工企業有一定的普遍性。

（二）電子文件類型繁多，一些保管期限較長的文件數據由于缺乏閱讀工具而無法識別。軍工企業建立了許多應用系統和工控系統，涉及數據類型繁多，常見的有流式文件、版式文件、圖像文件、音頻文件、音視頻文件、圖形文件、數據庫文件和多媒體文件等，每類文件又具有多種文件格式。根據中國人民大學做的一項調查，日常工作中使用的電子文件格式多達200 余種，全球所有文件格式預計超過2000余種。

與傳統紙質文件不同，電子文件是電子文件內容、載體和軟件、硬件平臺技術條件的完整組合，它的形成、存儲、閱讀、處理與傳輸都離不開數字設備與環境，只有通過一定的硬件和軟件進行還原輸出，才能識別和利用。由于科學技術的高速發展和企業間的競爭日益激烈，任何產品和企業都有生命周期，產品可能被淘汰、被升級或受到使用許可等因素影響，企業也可能會倒閉，這些情況導致一些文件格式無人維護，保存完好的電子文件由于沒有對應的硬件和軟件而無法識別，特別是一些保管期限較長的文件，存在的風險更大。

（三）電子文件存儲技術不穩定，數據存在安全隱患。軍工企業對涉密文件的管理有特別嚴格的規定，對存儲電子文件也有許多限制。目前使用較多的存儲載體主要有磁帶、光盤、U 盤、活動硬盤及硬盤矩陣等，這些載體受外界環境影響很大，其數據安全除受到自然損耗和保護是否得當的影響外，載體的物理損傷（如磁化、刮傷等）等也會破壞甚至刪除載體上存儲的數據[3]。根據一項針對存儲載體的老化實驗結論：這些載體的使用壽命在理想狀態下是50年，常態條件下是20年，市場普遍使用的光盤在正常條件下可以使用5 年左右，最好的存儲載體使用壽命是100年。

（四）電子文件易篡改，憑證作用難以保障。紙質文件的載體、內容和上下文關系、簽名、頁面結構、排列方式等要素都是固化在紙質載體上，鑒定文件的原始性時，只要載體不改變，根據各要素的邏輯排列是否變化，可以判斷文件是否被篡改。但電子文件的內容和載體是可以分離的，即物理結構和邏輯結構是分離的。為了實現電子文件的可讀性，軟件或系統會根據自己的編碼規則重新構造該文件的物理結構。在這個過程中，信息被修改十分便捷且不留任何痕跡，導致電子文件篡改后難以通過一般方法分辨其原始性，阻礙了電子文件的證據資格，也削弱了它的證明力。

三、單套制背景下軍工企業電子文件管理對策

（一）重構電子文件管理制度。2021年實施的《檔案法》規定了電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力。現在許多行業和企業的檔案部門依據《檔案法》的要求，將電子文件管理提高到檔案工作的重要地位，并在十四五規劃中明確了檔案電子文件的重要地位，因此，重構電子文件管理制度刻不容緩。

解決流轉環節電子文件的“單軌制”和歸檔時的“單套制”是設計、制定管理制度的基礎。“雙套制”在電子文件發展初期緩解了管理過程中遇到的困境，但隨著電子文件爆炸式增長，資源浪費、重復工作、工作效率低下等問題逐漸成為電子文件管理的主要矛盾[4]。為了解決這些問題，在遵守國家法律法規的前提下，一些企業探索試行“單軌制”，有條件的企業逐漸推進電子文件的“單套制”歸檔。

軍工企業的數據安全是一條不可逾越的底線，因此應該以電子文件管理的“單軌制”和重要文件歸檔的“雙套制”為基礎，重構電子文件管理制度體系。

制定文件管理制度，首先，要以上級的法律法規和管理規定為基礎，在企業檔案文件管理手冊中明確企業所處環境、中長期管理目標、管理范圍、組織職責、管理過程以及所需要的各類資源等。其次，進行電子文件管理業務分析，畫出流程圖，提煉出電子文件業務清單。最后，針對業務清單制定每個業務的程序文件。重構后的電子文件管理制度應該與其他管理工作協調一致，避免同一項業務在不同管理體系中出現沖突問題。

（二）電子文件格式的規范化管理。針對電子文件格式不規范、文件數據無法讀取的問題，企業內部信息化管理部門或檔案部門應及時掌握企業產生電子文件的軟件種類、軟件使用許可證、軟硬件環境以及軟件產品發布、使用、更新到廢棄的全生命周期信息，熟悉軟件可以讀寫的所有文件格式。該軍工企業采取了以下措施：建立企業電子文件格式數據庫，對電子文件進行規范化管理。該數據庫是企業可以使用的軟件清單，只有清單上的軟件才能安裝使用。當要使用清單以外的軟件時，必須辦理安裝審批手續。

（三）歸檔文件的固化。歸檔文件固化是將電子文件的內容、結構以及相關信息進行固定，固化的重要手段之一是將電子文件轉化為版式文件。長期以來，我國的版式電子文件大多采用國外的軟件產品和標準，檔案領域通常采用PDF 的子標準PDF/A 作為數字檔案長期的保存格式。

2016 年，國家頒布了《電子文件存儲與交換格式版式文檔》，明確了電子文件固化的標準格式是OFD。相比于PDF 等國際文檔格式，OFD 標準吸收了PDF 的優點，改進了PDF 中一些冗余和復雜的部分，使之起點更高、方案更科學、技術實現更容易、擴展性和可控性更強。其次，OFD 文件使多種不同格式文件聚合在一個文件中成為信息包，在版本功能上可以保存為多文件形式，不受各類平臺和操作系統的影響，長期可讀，擴展性強。特別是目前以美國為首的歐美國家對我國不斷實行技術封鎖的復雜國際環境下，推廣和使用OFD標準，尤其關鍵。

（四）實時監測存儲載體的數據狀態，做好數據遷移策略與方案。常見的存儲方式有以云存儲為代表的網絡存儲、紙質存儲、移動介質存儲、電腦和服務器存儲、高分辨率膠片存儲、區塊鏈存儲等，但每種存儲載體由于技術水平和工藝條件的限制，技術指標不太可能在短時間內出現飛躍式突破，因此，解決存儲載體易老化失效引起的文件數據丟失問題，主要思路是解決存儲載體的管理。

該軍工企業采取了以下措施：首先，將電子文件歸檔需要的存儲載體或存儲方案由檔案部門統一管理，從源頭保證存儲載體各項指標符合檔案管理的要求，也從管理層面控制電子文件流轉過程，確保電子文件的“四性”。其次，加強對存儲載體數據狀態的監控，使檔案人員實時了解數據的存儲狀態，實時監控存儲數據的狀態，可以采用人工定期抽查，如條件許可，最好利用軟件系統定期檢測數據存儲狀態，發現數據異常時及時報警，并對異常數據進行保全處置，及時修復已經損壞的數據，確保文件數據的完整有效[5]。最后，定期制定數據遷移方案，經審核批準后，完成數據的備份、遷移。

（五）利用區塊鏈思維和技術構建電子文件防篡改保全體系。2016 年我國發布的《中國區塊鏈技術發展與應用白皮書2016》中對區塊鏈做了詳細說明。區塊鏈技術具有分布式存儲、不可篡改性、可追溯性、安全性、可編程性等特點。這些特點高度契合了電子文件管理追求的真實、可靠、完整、可用的“四性”要求，預示著電子文件管理與區塊鏈之間具有一定的相關性，完全可以借助區塊鏈思維和技術，解決電子文件易篡改的問題，破解單套制背景下軍工企業電子文件管理困境。

區塊鏈思維對電子文件有管理層面和技術層面的啟示。在管理層面，可以借鑒區塊鏈的思維，從制度和作業層面對電子文件管理進行重構，對比區塊鏈的結構和協議，建立、完善電子文件管理體系結構、管理制度、操作規程和行為規范等，確保電子文件在生成、保存、傳輸、鑒定、歸檔及利用等全流程可控，保障電子文件的“四性”要求。在技術層面，可以借助區塊鏈成熟的技術優勢，快速完成大數據時代文件管理工作的轉型和升級，提升文件管理在企業運營中的地位。目前企業內部有許多業務管理系統，這些系統大多采用傳統的數據庫思想和開發技術。可以利用區塊鏈思想和技術開發一套電子文件防篡改保全系統，主要功能有人員驗證、電子文件注冊、電子文件加密、電子文件“四性”驗證、電子文件傳輸等功能。通過該系統將各個業務管理系統鏈接起來，確保電子文件在各業務系統間的自由流轉，就可以解決電子文件易篡改的弊端。