鄉(xiāng)村振興視閾下農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用法律困境與破解路徑

余 敬，黎同柏

（海南醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院，海南 海口 571199）

引言

黨的二十大報(bào)告提出“2035年要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。”《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》及2019年《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》均要求加快和改善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施布局，提升農(nóng)民公共生活質(zhì)量。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于提升集體成員居住環(huán)境，改善農(nóng)村教育、醫(yī)療、交通、娛樂(lè)等條件有著重要作用。

實(shí)踐中不少農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施是通過(guò)“一事一議”籌資建設(shè)，縱觀已出臺(tái)的各類農(nóng)村“一事一議”規(guī)章、地方性法規(guī)、政策文件，主要是對(duì)籌資酬勞程序、范圍、獎(jiǎng)補(bǔ)、權(quán)屬等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，普遍缺乏對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用的管理規(guī)則以及如何保障集體成員對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用權(quán)益的條款。因缺乏明確的法律依據(jù)，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織與集體成員，以及集體成員之間公共基礎(chǔ)設(shè)施利用糾紛，如四川南充市儀隴縣村民腦出血救護(hù)車出診，卻被同村村民攔路，只因其未參與籌資修路［1］。河南等地出現(xiàn)過(guò)村民不讓未參與修村道集資的集體成員婚車通過(guò)的報(bào)道［2］。此類案例反映出的未參與籌資的集體成員是否有資格利用農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施等問(wèn)題，亟需從理論和實(shí)踐層面理順。

一、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用的法律困境

因農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用問(wèn)題長(zhǎng)期未得到理論和實(shí)踐上的重視，其法律制度建設(shè)進(jìn)程緩慢，不僅在一定程度上阻礙了農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展，也不利于提升農(nóng)村公共服務(wù)水平。

（一）農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施法律屬性定位不清

通常而言，“一事一議”籌資建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，屬于集體財(cái)產(chǎn)，那么集體成員對(duì)村道、球場(chǎng)等集體財(cái)產(chǎn)的利用法律屬性是什么？是物權(quán)還是債權(quán)？《憲法》《民法典》雖然明確了自然資源、文物和鐵路、電力、電信等基礎(chǔ)設(shè)施屬于全民所有的公共財(cái)產(chǎn)，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)對(duì)其名下的資產(chǎn)有相對(duì)獨(dú)立的支配權(quán)，但該權(quán)利屬于何種法律性質(zhì)相關(guān)法律法規(guī)并未明確，只是規(guī)定了其權(quán)能特性。而對(duì)于集體公共財(cái)產(chǎn)而言，按照利用主體的不同可以分為三類：一類為村委會(huì)直接利用村道、辦公用房、倉(cāng)庫(kù)等，村委會(huì)作為所有權(quán)行使主體，其利用是基于所有權(quán)的權(quán)能利用；第二類為村辦企業(yè)對(duì)集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)的利用，在企業(yè)財(cái)產(chǎn)相對(duì)獨(dú)立的情況下，此種具有強(qiáng)烈排他性的利用法律屬性在理論上存在較大爭(zhēng)議，需要進(jìn)一步厘清；第三類為集體成員對(duì)公共道路、廣場(chǎng)、球場(chǎng)的利用，集體成員并非集體財(cái)產(chǎn)的直接所有權(quán)主體（直接所有權(quán)主體為農(nóng)民集體），其利用是屬于所有權(quán)的利用權(quán)能還是用益物權(quán)？抑或債權(quán)？如前文所提到村民因未繳納修建村道籌資款，其婚車被村干部和村民代表阻攔不讓通行而引發(fā)糾紛的案例，究其根本，需要厘清村民對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施是否擁有自由利用的權(quán)利，其利用權(quán)是所有權(quán)的派生，還是源自村民作為集體成員天然具有的權(quán)利，抑或源自農(nóng)民集體的授權(quán)。

（二）對(duì)未參加籌資的集體成員缺乏合理限制權(quán)

村委會(huì)是集體公共事務(wù)的管理主體，負(fù)有對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管理義務(wù)，但在立法層面并未明確賦予村委會(huì)對(duì)未參加籌資的集體成員的利用的限制權(quán)力。雖然《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》第13條規(guī)定：“對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不承擔(dān)籌資籌勞的村民，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行說(shuō)服教育，也可以按照村民會(huì)議通過(guò)的符合法律法規(guī)的村民自治章程、村規(guī)民約進(jìn)行處理。”一些地方性規(guī)范文件，如《湖南省村民“一事一議”籌資籌勞辦法》第19條規(guī)定“村民無(wú)正當(dāng)理由不履行籌資籌勞義務(wù)的，可由村民委員會(huì)以村規(guī)民約等方式進(jìn)行處理。”但多數(shù)村規(guī)民約并未對(duì)未參與籌資的集體成員能否利用農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行明確，而農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系到集體成員的基本的道路通行、健身、文娛等基本生存權(quán)利，若限制未參加籌資的集體成員對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用則涉嫌侵犯了集體成員的生存權(quán)。村規(guī)民約的內(nèi)容不得與法律、行政法規(guī)和國(guó)家政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利等，否則應(yīng)依法確認(rèn)無(wú)效，若通過(guò)村規(guī)民約排除未參與籌資集體成員的利用權(quán)，其合法性難免出現(xiàn)較大爭(zhēng)議。

實(shí)踐中村委會(huì)難以應(yīng)對(duì)未參與籌資的集體成員搭便車行為，導(dǎo)致一事一議公共設(shè)施籌資制度易陷入囚徒困境和集體行動(dòng)困境。通常而言，村集體并沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，難以對(duì)搭便車的集體成員進(jìn)行有效的限制，村委會(huì)作為自治組織，不同于行政公權(quán)力機(jī)關(guān)，法律也并沒(méi)有賦予其明確的強(qiáng)制排除公共設(shè)施利用的授權(quán)，在缺乏有效的干涉和懲罰權(quán)下，村委會(huì)憑借什么來(lái)管理和排除非籌資集體成員對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用是首要回答的問(wèn)題。

（三）對(duì)氏族或宗教精神文化類公共基礎(chǔ)設(shè)施利用權(quán)益保障不足

除廣場(chǎng)、圖書室、村道、球場(chǎng)等普通公共基礎(chǔ)設(shè)施外，農(nóng)村還廣泛存在用于氏族習(xí)俗精神文化設(shè)施及宗教信仰的設(shè)施，此類作為傳統(tǒng)精神文化載體的公共基礎(chǔ)設(shè)施在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中所形成并延續(xù)至今的，通常利用主體限于氏族團(tuán)體和宗族團(tuán)體，氏族團(tuán)體和宗族團(tuán)體的對(duì)其小范圍排他性利用是基于一種“習(xí)慣”。“習(xí)慣”是不同階層或各種群體所普遍遵守的行為模式［3］，通常也稱為“習(xí)俗” “民間規(guī)范”等，張文顯教授認(rèn)為，“習(xí)慣性權(quán)利是人民在長(zhǎng)期的社會(huì)生活過(guò)程中形成的或從先前的社會(huì)承傳下來(lái)的，或由人民約定俗成的、存在于人民的意識(shí)和社會(huì)慣常中，并表現(xiàn)為群體性、重復(fù)性自由行動(dòng)的一種權(quán)利”［4］。它的構(gòu)成性規(guī)則賦予共同體的每個(gè)成員以遵從既存的義務(wù)，同時(shí)授予每個(gè)人相應(yīng)的使習(xí)俗得以遵從的權(quán)利［5］。氏族和宗族團(tuán)體對(duì)此類公共基礎(chǔ)設(shè)施利用權(quán)正是基于習(xí)慣利用權(quán)，習(xí)慣利用權(quán)是公共基礎(chǔ)設(shè)施利用權(quán)中的重要內(nèi)容之一，但實(shí)踐中公共基礎(chǔ)設(shè)施利用制度上往往忽視對(duì)習(xí)慣性權(quán)利的保障，這種忽視一方面體現(xiàn)在法律依據(jù)上的不完善，另一方面表現(xiàn)為對(duì)習(xí)慣性權(quán)利的不合理限制過(guò)多，具體表現(xiàn)在：

首先，就習(xí)慣利用的法律依據(jù)而言，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)公益性設(shè)施的習(xí)慣利用并沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致其權(quán)利行使的法律依據(jù)不足，《民法典》第10條僅對(duì)“習(xí)慣”的適用進(jìn)行原則性規(guī)定，其他相關(guān)法律法規(guī)中也很少對(duì)習(xí)慣利用進(jìn)行明確，但在一些村規(guī)民約中會(huì)有所體現(xiàn)，如筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些村規(guī)民約規(guī)定了對(duì)氏族墳地破壞的懲罰，明確了氏族逝者進(jìn)入氏族墓地的主體范圍，這就是間接承認(rèn)了氏族團(tuán)體對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用權(quán)。法律上對(duì)習(xí)慣利用的忽略導(dǎo)致實(shí)踐中習(xí)慣利用被其他種類的用益物權(quán)所吞噬，如林權(quán)對(duì)氏族墓地利用權(quán)的吞噬，宅基地使用權(quán)對(duì)宗祠、寺廟習(xí)慣利用的吞噬等現(xiàn)象的發(fā)生。其次，就公共基礎(chǔ)設(shè)施制度設(shè)計(jì)中對(duì)習(xí)慣利用的不合理限制，導(dǎo)致習(xí)慣利用處于弱勢(shì)地位，凸顯不出其原有的價(jià)值。一項(xiàng)權(quán)利在法律上定性不同，其權(quán)利來(lái)源、行使主體、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容均會(huì)有所差異，導(dǎo)致其在權(quán)利行使上的地位不對(duì)等。氏族或宗族在村落聚集地自發(fā)設(shè)立小型觀音廟、財(cái)神廟、龍王廟是農(nóng)村地區(qū)較為常見(jiàn)的現(xiàn)象，也是農(nóng)村精神文化的承載和延續(xù)，氏族或宗族成員對(duì)其利用權(quán)與普通公共基礎(chǔ)設(shè)施利用主體、方式、范圍均有所不同。當(dāng)前在法律層面上缺乏對(duì)此類特殊公共基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬、利用權(quán)的認(rèn)可。

（四）農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用收費(fèi)規(guī)則混亂

基于公共基礎(chǔ)設(shè)施的普惠、公益的特性，其利用通常以免費(fèi)為主、收費(fèi)為輔，若進(jìn)行營(yíng)利性收費(fèi)則有悖于其設(shè)置本源目的。當(dāng)然將所有的公共基礎(chǔ)設(shè)施免費(fèi)開(kāi)放固然是美好的愿景，但在實(shí)踐中這種免費(fèi)利用難免會(huì)造成公共資源的過(guò)度利用，不利于公共基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)、穩(wěn)定利用。如集體所有的公共棋牌室水電費(fèi)、衛(wèi)生維護(hù)、設(shè)備維修等都需要后續(xù)的經(jīng)費(fèi)支出。有些民俗博物館、紀(jì)念館、村集體球場(chǎng)對(duì)所有利用人或?qū)Ψ羌w成員進(jìn)行收費(fèi)，收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、范圍較為混亂。這導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)兩難境地：對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用收費(fèi)，則與其設(shè)置的公共利益目的相悖。若不收費(fèi)，則又不利于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和持續(xù)利用，這需要從理論層面和實(shí)踐途徑上解決。即使是收費(fèi)，也面臨著是否區(qū)分集體成員和非集體成員、氏族成員和非氏族成員等主體的難題。

二、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用規(guī)則破解路徑

鄉(xiāng)村振興的政策實(shí)施逐步勾勒出農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方向，充分體現(xiàn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)制度逐漸從歸屬向利用的轉(zhuǎn)變［6］。在充分考慮集體財(cái)產(chǎn)公有共用的特殊形態(tài)基礎(chǔ)上，合理設(shè)置農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用規(guī)則，對(duì)于規(guī)范農(nóng)村公共生活空間秩序有著重要意義。

（一）理論溯源，厘清農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用性質(zhì)

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施本質(zhì)上屬于（準(zhǔn)）公共物品，通常是供不特定的集體成員自由、非排他性利用。“保障公物附近居民對(duì)公物進(jìn)行必要的合理利用，不僅是對(duì)憲法關(guān)于合理利用土地和自然資源的自然延伸”［7］，這種關(guān)乎民生和基本生存照顧之權(quán)利是必要的和正當(dāng)?shù)摹Ｕ纭皠⒄偃热伺c重慶市忠縣汝溪鎮(zhèn)三河村村民委員會(huì)、蔣志林、劉長(zhǎng)應(yīng)一般人格權(quán)糾紛案”①參見(jiàn)重慶市高級(jí)人民法院（2012）渝高法民提字第218號(hào)民事判決書。判決書中指出：村道通行權(quán)是產(chǎn)生于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，具有身份要素，該權(quán)利具有基本權(quán)利性質(zhì)，以滿足集體成員生存、生活的基本需求。

學(xué)理上對(duì)于集體公共財(cái)產(chǎn)利用性質(zhì)有物權(quán)性的觀點(diǎn)有利用權(quán)、平等權(quán)、自由權(quán)、公共信托、財(cái)產(chǎn)性的一般人格權(quán)等，究其本質(zhì)而言，首先集體成員對(duì)于公共財(cái)產(chǎn)的利用是身份權(quán)的本質(zhì)屬性的體現(xiàn)，并且此處的身份權(quán)蘊(yùn)含了公法屬性和政治屬性［8］，是村莊共同體的繼承與延續(xù)。其次，該利用內(nèi)容主要是以公共財(cái)產(chǎn)為對(duì)象，且對(duì)繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)利進(jìn)行了限制，這與一般性可流轉(zhuǎn)屬性的私有財(cái)產(chǎn)不同。最后，對(duì)集體公共財(cái)產(chǎn)的利用具有重要的人格利益和價(jià)值，關(guān)乎集體成員的基本權(quán)利，是維持其生存、生產(chǎn)、人格尊嚴(yán)及個(gè)體發(fā)展的重要保障。集體成員對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施類的公共財(cái)產(chǎn)的利用是具有人格權(quán)性質(zhì)的獨(dú)立的權(quán)利，屬于基本權(quán)利范疇，不能夠同所有權(quán)的利用權(quán)能等同，更不屬于利用他人之物滿足自己利益需要的用益物權(quán)。

正如有的學(xué)者提出，公共財(cái)產(chǎn)公共利用權(quán)“這種無(wú)法確定私人產(chǎn)權(quán)邊界的公共基礎(chǔ)性財(cái)產(chǎn)卻構(gòu)成實(shí)現(xiàn)民生不可或缺之條件，因而不能容許降格為反射利益之權(quán)利形態(tài)，應(yīng)屬于財(cái)產(chǎn)性一般人格權(quán)范疇”，屬于“人格權(quán)憲法化的現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)性路徑之一”［9］。集體成員的資格權(quán)如同一國(guó)公民之基于國(guó)籍而享有的無(wú)可爭(zhēng)辯的公共財(cái)產(chǎn)一般性利用權(quán)，即對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的非特定、無(wú)差別性利用權(quán)。集體成員基于資格權(quán)而享有對(duì)集體所有的公共設(shè)施的利用權(quán)，但這種利用權(quán)制度根本目的和深層次價(jià)值是保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的尊嚴(yán)和維護(hù)其人格自由發(fā)展，其更具有人格權(quán)的性質(zhì)。

（二）明確習(xí)慣性利用權(quán)，保障特殊群體權(quán)益

保障氏族或宗族成員的對(duì)農(nóng)村特殊公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用權(quán)益，首先必須明確習(xí)慣性利用權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容。對(duì)于某一團(tuán)體利用農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的行為是否屬于習(xí)慣利用，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行判斷：第一，該利用行為是否屬于當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣。從主觀上農(nóng)民集體及集體成員確信此項(xiàng)慣性具有合法性，［10］這種確信存于公眾的意識(shí)里，表現(xiàn)為群體性的認(rèn)同。從客觀上，必須有長(zhǎng)期的、持續(xù)的以及一般的慣性存在。如村莊里存在的土地娘娘廟或財(cái)神廟，村民延續(xù)對(duì)于神的圖騰的崇拜，這種利用權(quán)得到信徒或非信徒的一貫的尊重與認(rèn)可；第二是否屬于依賴性利用。即指氏族或信徒成員的某種信仰或精神崇拜是否是依賴于該公共基礎(chǔ)設(shè)施，如對(duì)基于對(duì)祖先的祭奠而對(duì)氏族公共墓地的不可分離或難以分離的利用；第三，該利用權(quán)是合乎目的且適當(dāng)性利用。適當(dāng)性原則要求手段與目的之間具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性，行為與目的要合乎比例原則［11］。對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的習(xí)慣性利用必須合乎集體公共利益的目的，如氏族祠堂就須以宗族祭拜為核心，而不能進(jìn)行改造成住宅、開(kāi)飯店等無(wú)關(guān)聯(lián)活動(dòng)。

具體而言，習(xí)慣性利用包含以下兩方面的內(nèi)容：第一，占有、利用公共基礎(chǔ)設(shè)施。氏族團(tuán)體和宗族團(tuán)體作為公共基礎(chǔ)設(shè)施利用權(quán)主體，占有和利用宗祠、寺廟等公共基礎(chǔ)設(shè)施是其當(dāng)然權(quán)利。此類習(xí)慣利用的客體多為具有歷史性、持續(xù)利用性公共基礎(chǔ)設(shè)施，在相關(guān)氏族或宗族既定的長(zhǎng)期利用事實(shí)基礎(chǔ)上，形成占有和利用的事實(shí)。第二，保有建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施所有權(quán)。氏族或宗族團(tuán)體保有公共基礎(chǔ)設(shè)施的目的是為其成員帶來(lái)氏族祭拜、精神信仰等方面的公益服務(wù)。與村委會(huì)所保有的公共基礎(chǔ)設(shè)施并不相同，村委會(huì)保有的公共基礎(chǔ)設(shè)施是代表著全體成員，仍屬于集體公有財(cái)產(chǎn)范圍。而氏族或宗族團(tuán)體所有公共基礎(chǔ)設(shè)施屬于本團(tuán)體所有，排除了非氏族或宗族集體成員。但習(xí)慣性利用團(tuán)體也不等同于私法上的財(cái)團(tuán)，其缺乏組織的獨(dú)立性或者法律行為缺少共同的目的性［12］，其對(duì)所有權(quán)的保有具有松散性。

（三）以成員權(quán)為基礎(chǔ)，明晰集體成員籌資類農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用規(guī)則

1.明晰農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用本質(zhì)與特性

不同于一般社團(tuán)性權(quán)利，集體成員對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用具有以下特性。首先，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施一個(gè)顯著特征就是其利用主體具有集體外部排他性，即其利用范圍主要以本集體成員為限，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施一方面具有對(duì)內(nèi)開(kāi)放性，本集體內(nèi)的公益團(tuán)體可以自由與平等利用，另一方面也具有地域性與相對(duì)封閉性，對(duì)非本集體成員具有排他性，屬于準(zhǔn)公共物品，這種小范圍內(nèi)的公有共用主要是由村社共同體的本質(zhì)屬性所決定的。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施并不能被某個(gè)體所獨(dú)占，行使該權(quán)利時(shí)通常也不得排斥本集體不特定成員同樣行使利用之權(quán)利［13］。其次，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施以集體內(nèi)不特定多數(shù)成員的公共福祉為中心，其所承載的一定范圍內(nèi)公眾的公共利益，既會(huì)惠及宗族團(tuán)體和氏族群體及底層弱勢(shì)群體，也會(huì)從公共利益受眾最大化角度出發(fā)提供基礎(chǔ)的個(gè)體發(fā)展條件與公共生活空間。其上的公共利益并非政治層面的公共利益，也非追求利益最大化的私人利益，而是本集體多數(shù)人的共同利益。這些農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于確保在一定程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)的分配公平，提高生活質(zhì)量，確保所有的集體成員尤其是處于較為弱勢(shì)的農(nóng)民過(guò)上有尊嚴(yán)、有自由的基本生活意義巨大。最后，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用主體具有較強(qiáng)的身份性。農(nóng)民集體成員具有社區(qū)共同性、成員同質(zhì)性、生存依賴性以及身份性等特征，作為村莊共同體成員，對(duì)共同擁有的共用資源享有平等的利用權(quán)益，為維持這種共有共用資源在每個(gè)成員個(gè)體上實(shí)現(xiàn)最大化的兌現(xiàn)，即維持共同體的同質(zhì)性，內(nèi)部成員通常會(huì)排斥外部成員的加入。共同體成員在對(duì)共有資源的享有、分配過(guò)程中必然體現(xiàn)成員身份性，具有成員資格是享有上述利益的前提。

2.成員權(quán)理論下農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用規(guī)則的塑造

農(nóng)民集體成員權(quán)是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式之一，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員因其身份而享有的權(quán)利［14］，是其享有的一系列權(quán)利和負(fù)擔(dān)義務(wù)的概括性的總稱，是一種特殊的社員權(quán)［15］。是以其自身資格為基礎(chǔ)所享有的一系列專屬于成員自身的私法權(quán)利［16］。《民法典》第261條規(guī)定了集體成員的表決權(quán)，264條規(guī)定了集體成員查閱、復(fù)制相關(guān)資料權(quán)等，2022年全國(guó)人大公布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》第13條也規(guī)定了“成員的權(quán)利”，這表明集體成員權(quán)在立法上也得到認(rèn)可。農(nóng)村集體成員權(quán)是農(nóng)村土地公有公用階段的產(chǎn)物，具有身份性和財(cái)產(chǎn)性雙重特征［17］。農(nóng)民集體享有農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，作為其成員，當(dāng)然享有對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的利用之權(quán)利。因村集體特殊需求或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不到位、不符合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條件等情況下，部分農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施需要村集體向集體成員籌資建設(shè)，但難以避免部分集體成員因外出務(wù)工、居住等原因不愿意參與籌資，村集體或參與籌資的集體成員能否限制未參與籌資的集體成員的利用，需要從集體成員權(quán)理論溯源。

一方面，農(nóng)民集體成員權(quán)是農(nóng)民的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性權(quán)利，是一種身份性、資格性權(quán)利，也是集體成員獲得農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用權(quán)的基礎(chǔ)依據(jù)。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)屬于村集體所有，建設(shè)在集體所有的土地上的公共基礎(chǔ)設(shè)施屬于占用公共資源（集體土地），集體成員基于成員權(quán)享有對(duì)集體公共資源無(wú)可辯駁的平等權(quán)益，禁止未參與籌資的集體成員對(duì)集體籌資修建的村道等公共基礎(chǔ)設(shè)施利用無(wú)疑是侵犯了其成員權(quán)。

另一方面，若完全不限制未參與籌資的集體成員自由利用集體籌資建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，則對(duì)于參與籌資的集體成員而言不公平，可能會(huì)間接造成今后更多類似籌資建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施被搭便車現(xiàn)象，故應(yīng)當(dāng)對(duì)未參與籌資的集體成員利用權(quán)進(jìn)行一定程度上的限制。如對(duì)于籌集建設(shè)的村道，可以只允許未籌資的集體成員一般性利用，如步行、利用非機(jī)動(dòng)通行，但對(duì)于利用可能會(huì)對(duì)村道造成損傷的機(jī)動(dòng)車通行時(shí)進(jìn)行適當(dāng)收費(fèi)。還可以通過(guò)在公共收益分配中對(duì)該村民的人頭費(fèi)中進(jìn)行扣除，如土地補(bǔ)償款的分配中，可以適當(dāng)扣除未繳納的籌資款，當(dāng)然，分配方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)民主程序表決。

（四）根據(jù)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施特性，合理設(shè)定公共基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)規(guī)則

集體成員對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的自由利用是其基本權(quán)利的體現(xiàn)，國(guó)家與農(nóng)民集體必須在政策、經(jīng)濟(jì)、制度供給上予以保障。但將所有的公共基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是村集體籌資建設(shè)的，對(duì)全體公眾無(wú)條件免費(fèi)開(kāi)放利用也會(huì)帶來(lái)諸多弊端，對(duì)于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用收費(fèi)必須有正當(dāng)理由，且須進(jìn)行必要限制，不能成為村集體或氏族團(tuán)體牟利的工具。通常而言，對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用行為收費(fèi)應(yīng)當(dāng)基于兩個(gè)出發(fā)點(diǎn)：一種是出于資源利用的排他性，從而平衡受益人與未受益人之間利益關(guān)系，如對(duì)未參與籌資集體成員非日常性利用，或者非本集體成員利用行為收費(fèi)；二是基于資源的稀缺性，為防止對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用出現(xiàn)擁擠效應(yīng)而收費(fèi)。這兩種收費(fèi)只能向特定的利用人收取，且不能以營(yíng)利為目的，所有的費(fèi)用也必須還用于公益。根據(jù)不同類型的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，其具體利用收費(fèi)規(guī)則應(yīng)當(dāng)是：

首先，對(duì)于一般性日常生活所必備的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持免費(fèi)利用為原則，尤其是一些貧困人群，要確保此類群體享有對(duì)涉及基本人權(quán)與尊嚴(yán)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的免費(fèi)、自由、平等的利用權(quán)，村委會(huì)或村規(guī)民約均不得設(shè)定歧視性規(guī)則或不合理?xiàng)l件阻礙上述群體的利用。但可以對(duì)非本集體成員視具體利用情況適當(dāng)收費(fèi)，如非本集體成員對(duì)村燈光籃球場(chǎng)的利用、對(duì)村道超重性利用可適當(dāng)收費(fèi)用，于日常管理與維護(hù)。

其次，對(duì)于具有排他性利用特征的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施可適當(dāng)收費(fèi)，如集體公益性墓地（非氏族墓地）。排他性指的是物品一旦提供給某個(gè)人利用，則就會(huì)阻止其他人對(duì)這種物品的消費(fèi)或利用，集體公益性墓地利用權(quán)人通常為本集體死亡成員，其一旦占據(jù)公益墓地的某一塊土地則會(huì)阻卻其他集體成員的利用，對(duì)于其他集體成員利益構(gòu)成一定的損失，且公益性墓地的維護(hù)、看守也需要一定的成本，因而可以對(duì)利用人收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。當(dāng)然對(duì)于農(nóng)村五保戶等弱勢(shì)群體則仍應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，具體免費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)來(lái)表決。

最后，對(duì)引入資本合作建設(shè)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用也可適當(dāng)收費(fèi)。如采用BOT（即建造—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）模式建立的公共電子閱覽室、信息學(xué)習(xí)室等，這類農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施多為國(guó)家和村集體因無(wú)足夠資金投入，但又為集體成員生產(chǎn)、生活所需，由企業(yè)或者私人投資建設(shè)。為平衡投資人與利用人之間的利益關(guān)系，可以適當(dāng)收取利用費(fèi)用于還本付息。但這種模式本質(zhì)上并不違反公共基礎(chǔ)設(shè)施利用原則，一旦收費(fèi)總額或年限達(dá)到投資協(xié)議的約定，則該設(shè)施管理權(quán)應(yīng)當(dāng)移交于農(nóng)民集體。

結(jié)語(yǔ)

因?qū)W界對(duì)于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)、定位、利用機(jī)制研究并不深入，立法上也缺乏對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注，致使實(shí)踐中出現(xiàn)因諸多利用上的沖突難以在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)解決。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施具有公有共用、公益性等特征，須在集體所有權(quán)的視域下去探索設(shè)置合理的利用規(guī)則，一方面，既要保障集體成員、氏族群體等應(yīng)當(dāng)享有的利用權(quán)益，另一方面，也要采用適當(dāng)?shù)姆绞较拗莆磪⑴c“一事一議”籌資建設(shè)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施集體成員的利用權(quán)。只有構(gòu)建完善的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施利用規(guī)則，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。