耕地拋荒的制度成因與優化對策研究

李敏

摘要：隨著國際形勢的風云變幻，守住18億畝耕地紅線，對確保國家糧食安全尤為重要。耕地作為糧食生產的基礎，日漸嚴重的耕地拋荒問題及其成因引發深切關注。文章從耕地利用率著手，在估算耕地拋荒現狀的基礎上，從農業農村農民及耕地相關制度等方面分析了耕地拋荒問題難解的原因，提出要從區分農民身份，提升政策實施成效；找準農村定位，激活內生發展動力；做好耕地規劃，提高拋荒整治效率角度出發，進一步完善制度，從而有效破解耕地拋荒整治難題。

關鍵詞：耕地拋荒；制度；優化對策

文章編號：1674-7437（2023）11-0107-03? ? ?中國圖書分類號：F323.211? ? ?文章標識碼：A

受極端天氣、國際形勢等因素的影響，全球糧食安全面臨更為嚴峻的挑戰。習近平總書記發表了一系列講話反復強調了糧食安全的重要性，黨中央也實施了一系列硬措施遏制耕地總面積下滑的趨勢。國家雖然通過一系列政策手段對耕地拋荒進行約束和整治，但不容忽視的是，當前耕地拋荒問題依然突出。雖然我國統計指標體系中沒有包含耕地拋荒這一指標，但通過不同學者的估算，我國耕地總拋荒比例在10%左右，一些偏遠山區耕地拋荒比例更高[1]。為此，文章將從制度優化角度，深入探討我國耕地拋荒的底層邏輯，尋求切實有效的拋荒整治對策，對于穩定農村根基、保障糧食安全具有重要意義。

1? ?耕地拋荒的現狀

1.1? ?第三次國土調查中的耕地拋荒率估計

由于國家統計局并不直接統計拋荒耕地面積，因此，其無法直接得到耕地拋荒的比例，需要采取一定的辦法進行估計。耕地拋荒情況應分為兩種：一種是完全棄耕的土地面積；另一種是耕地條件較好的地區可以一年耕種兩至三季的土地卻只種了一季稱為“半拋荒”，也應納入計算范圍[2]。文章采取耕地復種指數的方式測算農作物總播種面積的方式對全國耕地拋荒率進行大概估計。

根據2021年8月25日公布的第三次全國國土調查主要數據公報以2019年12月31日為標準時點匯總數據顯示，我國保有耕地面積為12 786.19萬hm2。其中，水田3 139.20萬hm2，占24.55%；水澆地3 211.48萬hm2，占25.12%；旱地6 435.51萬hm2，占50.33%。耕地的區域分布情況為：一年三熟制地區的耕地面積為1 882.91萬hm2，占14.73%；一年兩熟制地區的耕地面積為4 782.66萬hm2，占37.40%；一年一熟制地區的耕地面積為6 120.62萬hm2，占47.87%[3]。根據上述公布的數據，由此可以計算出耕地復種指數為1.669。若耕地滿負荷耕種，2019年全國農作物播種面積可達21 334.7萬hm2，而在中國統計年鑒中2019年的農作物總播種面積為16 593.07萬hm2[4]，由此可得2019年全國耕地綜合利用率為77.78%，耕地未利用率達到22.22%。對比第二次全國土地調查公布的2009年耕地面積來看，2009年耕地面積為 13 538.5萬hm2[5]，農作物總播種面積為15 863.9萬hm2[6]，可見，十年來一方面我國耕地面積在減少，另一方面農作物播種面積在上升，其中的主要原因就是耕地的綜合利用率得到了提高，從2009年的69.61%提高了8個百分點。

1.2? ?基層不同統計口徑中的耕地拋荒率估計

在基層耕地拋荒治理實踐中，對于耕地及拋荒耕地的認定，不同主體之間還存在較大分歧。以實地調研的一個鄉鎮為例，依據該鎮耕地地力補貼明細表匯總的耕地面積為2 153.71hm2，而農業政府部門提供確權頒證的耕地面積總計為2 234.85hm2，自然資源部門提供的耕地面積為2 729.28hm2，可見，三者之間的耕地面積有所出入。此外，該鎮實際測算上報的拋荒耕地面積為186.26hm2，基于不同統計口徑估算得出的耕地拋荒率在6.82%到8.65%之間。

造成耕地面積統計存在較大差異的原因在于不同主體對于耕地認定的依據和方式存在顯著差異。對于當地農戶而言，耕地的認定主要依據村民委員會或小組分配到戶的那一部分地塊，因此，在計算拋荒耕地時，也只考慮這些地塊中不再耕種的部分。而自然資源部門對耕地的認定是以全國國土調查、國土空間規劃及“三區三線”為依據，從土地利用類型角度采用遙感技術和實地勘測的方式將每塊耕地標注在圖紙上。農業農村部門對耕地的認定則主要依靠承包經營權確權登記時所登記的地塊，這些地塊均已被農戶認可且上了圖。可見，由于耕地的認定存在顯著差異，使得不同主體對耕地拋荒率的測算表現出較大區別。

2? ?耕地拋荒的制度成因分析

現有研究中關注和研究耕地拋荒的學者并不少，他們對耕地拋荒原因的分析大多以農業收益與非農收益之間的差異為主，他們認為當非農收益超過農業收益時，農民會理性選擇放棄從事農業生產[7]。在承包權與經營權分置之前，農民自己不種，也無法流轉土地，從而導致耕地拋荒。但在耕地三權分置之后，耕地拋荒比率依然沒有顯著下降，因此，一些研究又分析了土地區位、地塊大小、基礎設施配套情況對耕地拋荒的影響[8]。這些研究的結論，能夠解釋一些拋荒行為，但難從根本上揭示拋荒行為的底層邏輯，也不能為治理拋荒提供有效指導。為此，文章將從農業農村農民及耕地相關制度方面入手，深入探討耕地拋荒問題難解的制度政策層面原因。

2.1? ?農民身份認識不足

農民作為農業生產的主體，要整治耕地拋荒的問題，關鍵在于分析農民的需求和行為。這就需要解釋清楚這里提到的農民是指生活在農村的人還是指從事農業生產的人。隨著城鎮化的推進，這一問題已經成為一個必須直面回答的問題，但當前我國政策制度在這一問題上并未很好地進行區分。在當前政策制度中，農民并未被認定為一個專用來從事農業生產的職業，而是一種身份，而這種身份又天然地與農村土地問題牽扯在一起。隨著城市化進程的不斷推進，農村居民又分化為農業從業者和外出務工者兩種，由于政策不加區分地保護農民利益，把一部分本應該聚焦到農業從業者的政策分散給了普通農民，降低了政策引導的瞄準效率，沒能從根本上提高農業從業者的農業經營收益，從而削弱了農業從業者的種地積極性。

2.2? ?農村功能定位不準

農業農村農民三者是聯系在一起的，農村是農業扎根的地方，也是農民聚居的地方。當農民特指長時期從事農業生產的人時，農村這一定義就是指通常所說的從事農業生產者聚居的地方，可實際上，大部分農民現在已經不再只從事農業，因此，農村在承載農業和農民問題上就出現了矛盾。比如，外出務工、經商致富后的農民回鄉建別墅侵占農田，導致耕地“非農化”現象尤為突出。為了遏制亂占耕地建房的趨勢，政府采取嚴格管控建房占地面積，而這一問題又引發了從事農業生產的農民居住與農業生產附屬用房之間的矛盾。另外，根據法律規定，在我國農村和城市的本質區別是土地所有制的不同。我國現行《中華人民共和國憲法》第十條規定，“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”[9]。可見，農村的土地，并不僅限于農業用地，也能用于建設用地使用，但實際過程中，各地為了發展城鎮，往往不會給農村留出建設用地指標，這進一步限制了農村發展多種經營的可能性。

2.3? ?耕地認定口徑不一

耕地認定問題成為耕地拋荒的原因，是在于不同的耕地認定依據與認定方式使一些不具備耕種條件的地塊被認定為拋荒耕地，人為地造成了耕地拋荒問題。隨著時間的推移，受自然災害，如地質滑坡、洪水沖毀等因素的影響，一些耕地已經不復存在；也有一些耕地已經用來修建道路或者變成建設用地，不宜復耕；還有部分區域存在并無人進行耕種過，但依然劃分為耕地的情況。自第二輪承包期開始以來，耕地的變化無據可考，上級確權頒證時登記的面積與地塊位置與自然資源部門上圖的部分存在出入。據實際調研了解，僅一個鄉鎮的圖紙上耕地認定存在明顯偏誤的地塊就有一百多處。在實踐過程中，這些土地轉換為耕地的成本極高但耕種的價值卻極低，相關管理部門很難對其土地規劃用途進行變更。

3? ?耕地拋荒整治的對策建議

國家重視耕地拋荒問題，最大的擔憂是糧食安全問題。上述分析中可知耕地拋荒問題的根源是對耕地、農民、農村的模糊認識導致的，因此，應該從制度政策改革層面著手，去解決深層次的矛盾，從而消弭所謂的耕地拋荒問題，真正實現鄉村振興。

3.1? ?區分農民身份，提升政策實施成效

我國歷來重視保障農民權益，但因農民中既有農業從業者也有非農業從業者，這類保障措施往往變成了一種身份權益，而不是一種職業扶持。嘗試區別農村居民與農業從業者，不是要強行實行區別對待的政策，而是在堅持農村土地集體所有制和家庭承包經營制度的前提下，更好地發揮集體所有權作用，將惠農政策與農民身份脫鉤，而與農業從業者緊密關聯起來。這既不會影響農民依法享有的承包權，也可以通過流轉經營權獲得保障。例如，耕地地力補貼政策將補貼資金無差別地補給所有有承包權的農戶，每戶分到的補貼金額從幾元到幾百元不等，在當前農村勞動力大量轉移的背景下，這些補貼不會影響農戶是否從事農業生產的決策[10]。若將這些補助資金統籌起來，專項用于村內基本水利設施的管護或其它農業生產條件改善的投入，既可以實現耕地地力保護的政策初衷，也能夠很大程度改善農業生產經營的外部條件，提高農業生產經營效率和農業從業者的種糧積極性。

3.2? ?找準農村定位，激活內生發展動力

農村的定義首先應該是農業的生產空間和農業從業者的生活空間，其次是農村居民的居住空間。從這一角度出發，結合農村土地改革的不斷深化，可以從農村承包地、農村集體建設用地和農村宅基地三個方面找準農村的定位，保障耕地經營者的權益，進而提高農業從業者的積極性。一方面，農村承包地要在堅持家庭經營的大環境下，充分利用市場機制的作用，搞活經營權，使善農的農業從業者能夠優先獲得土地經營權。另一方面，對農村集體建設用地，在總體規劃的控制下，充分利用集體經營性建設用地實現招商引資，同時，給多種經營和三產融合留出一定的發展空間，拓寬農業從業者的收入渠道。同時，從農村宅基地角度，通過盤活用好宅地基，為外來的農業從業者保留一定的生活空間，保障經營者在當地的合理居住需求，吸引更多對農業經營有興趣的“工商資本”真正做到帶著資本返鄉。農村擁有著豐富的土地資源，現階段如何把這些資源轉變為資產是最關鍵的問題。通過農村承包地、集體建設用地與宅基地的深化改革，不斷提高農業從業者的權益保障，對吸引外部資源、激活農村內生發展動力具有重要意義。

3.3? ?做好耕地規劃，提高拋荒整治效率

耕地，本義是可以耕種的土地。同一地塊，在不同的歷史時期，其耕種適宜度與耕種價值是動態變化的。做好耕地規劃，不僅要看現狀，更要看潛力。國土空間規劃作為一個基礎工程，必須具備一定的超前性，既要為城鎮的發展留出空間，更要為國家農產品供給安全做好基礎保障。針對當前政策執行過程中被認為拋荒耕地的整治則需要因實際情況分類推進。一方面，對于被認定為耕地且適宜耕種的拋荒地，通過提高土地流轉效率、發展農業社會化服務等方式實現耕地拋荒的有效整治；而對于一些耕種條件較差的拋荒地可通過納入農田建設改善農業生產條件，恢復耕種。另一方面，針對技術上被認定為耕地但客觀條件下不適宜耕種的土地，要在一定規劃指引下，打通耕地認定調整的渠道，明確用地調規流程，提高耕地認定的精確度。

4? ?結束語

土地作為一種生產要素，由于涉及糧食生產，又關系到幾億農民的民生問題，因而獲得了廣泛關注。在耕地保護的大環境下，耕地拋荒問題也得到了越來越高的重視。要解決耕地拋荒的問題，著眼點在于如何在保障糧食安全和保護農民權益之間取得平衡。在對耕地進行合理劃定的前提下，從制度上改善農業從業者的合理權益，破除制約農業從業者權利實現的政策障礙，從根本上提高種糧積極性，是實現耕地拋荒有效整治的合理路徑。

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