招標項目后評價的研究與應用

馬麗琦，全濤

中國石油青海油田分公司企管法規處（內控與風險管理處）（甘肅 敦煌 736202）

《中華人民共和國招標投標法》頒布以來，社會各界依法招投標水平逐年提升，有效維護了招投標各方權益[1]，但在執行過程中仍存在招標人主體責任不落實、設置隱性壁壘、規避招標、明招暗定、圍標串標、有關單位領導和管理部門插手干預、招標代理機構能力不強、評審專家不專業等問題。這些問題時常導致部分項目招標后中標結果次、實施效果差、貪污腐敗嚴重，擾亂了市場秩序，制約了招投標競爭擇優功能發揮。為遏止亂象，2022 年8 月國務院發改委等13 部委聯合發布《關于嚴格執行招標投標法規制度進一步規范招標投標主體行為的若干意見》（以下簡稱《意見》）對招投標法規制度執行做出進一步要求，《意見》提出要保障招標人主體權益，打擊違法投標，健全信用體系等20 條舉措。其“將招標投標活動合法合規性、交易結果和履約績效與履職評定、獎勵懲處掛鉤”[1]的規定，為地方政府、企業開展招標項目質量評定指明了方向。《意見》有效期5 年，說明近期是國家強化合規管理特殊時段。招標項目后評價以其評價的完整性、科學性、針對性，成為反腐敗的有力工具、質量提升的有效手段，對企業依法合規經營具有重要意義[2]。本文從招標項目后評價開展現狀、體系建立、指標選擇、方式確立、大數據應用、反饋機制建立等方面著手，研究其實操程序和細節，為企業更好開展此工作帶來便利。

1 招標項目后評價現狀

溯源招標項目后評價起源，國內有記錄也是近10年的事，中國長江三峽集團有限公司2015年開始開展此項工作[3]，是查詢獲知國內較早開展單位。2018 年中國石油天然氣集團有限公司制定企業標準Q/SY13013—2018《招標項目后評價規范》（以下簡稱中石油《規范》），將招標項目后評價納入招標管理工作范疇，但具體實操細節資料不多。目前，網絡上可查到的是中國石油天然氣集團有限公司招標管理部門和其招標中心有關人員及三峽集團有限公司有關人員，陸續于近4 年撰寫的幾篇論文。此外首都經貿大學出版社2022 年出版發行了《招標采購后評價工作指引》一書[4]，這些信息顯示此項工作蓄勢待發。

以中石油地區公司為例，招標項目后評價實操還處于對評價方式、指標設置、數據計算建模等要素探路摸索階段，也暫未以年度工作任務予以安排。目前，對招投標工作監督主要依靠現行內部巡查、招標自查、中央巡視、國家審計等，這些形式時間緊、任務重、專業人員少，顯然對重要領域、重點部位、關鍵環節覆蓋點少面窄，檢查可能難以深入，無法達到預期效果。

2 項目后評價與招標項目后評價區別

項目后評價[5]是指企業在項目完工一段時間后，對項目發展目的、實施階段、經濟效益、社會影響和效果等，作出全面客觀研究與總結。最早源自19 世紀30 年代美國，20 世紀60 年代普遍被一些發達國家金融業作為全球范圍投資項目結果評價。它側重于對工程項目建成后經濟與社會效益評估分析。時間上，是根據整個項目管理周期或全過程不同階段做出分析判斷；內容上，是對工程項目中有關工程質量、經濟效益、環保生態建設、社會發展等內容做出全面分析，評價內容中定量評價占比較高。

招標項目后評價是指經批復通過招標方式選商實施項目，是在項目招投標結束合同簽訂后或履約完成后，根據實施情況，對招投標程序、合同簽訂及履約、建設過程效果等進行綜合性評價。時間上，側重于對招投標實施過程、合同簽訂和履約階段評價；內容上，包括招標文件編制、公告發布、招投標程序、定標程序、合同簽訂等環節合法合規評價，建設階段定量評價等，評價內容中符合性評價占比較高。

3 招標項目后評價實操重點及建議

作為中石油地區公司開展此項工作，應重點把握以下幾點。

3.1 加強組織領導，確保工作時間

強有力的組織領導是有效開展此項工作的保證。招標項目后評價對企業來說，是費人、費力、費財、費時，難見顯效的工作，大部分企業很難把它作為一項常態工作去抓。為保障順利實施，一是要強化組織領導，即單位成立由主管招投標工作領導牽頭，經濟、技術、法律和相關專業人員參與的招標項目后評價工作組（以下簡稱工作組），專門負責此項工作實施；二是要確保充足時間，充足評價工作時間是高質量開展復盤評估、整改落實、總結推廣等各階段工作前提。工作組應根據實際所需，做好各階段工作計劃，按步推進。

建議工作期間，負責人定期向主管招投標工作領導匯報進展。如遇個別推進難點，主管領導可從中斡旋協調，有利于工作深入開展。時間期限以半年為宜，最少也要保證一個季度。

3.2 招標項目后評價項目選擇方式

鑒于單位招標項目多，全部項目實施后評價也沒有必要。

中石油《規范》中明確，符合以下10 種情形之一，可優先選擇[6]，筆者略做補充完善：

1）集團公司一、二類招標項目。

2）需報國家核準重點項目。

3）對經營有重大影響項目。

4）招標或施工活動中困難突出項目。

5）通過各類檢查發現問題項目。

6）實際實施效果與預期目標差距較大項目。

7）多次招標失敗項目。

8）投訴多項目，異議成立項目。

9）同一投標人短期頻繁中標項目。

10）其他需要評價項目。

基于多年來招標管理實踐，建議優先選擇以下招標項目實施后評價：通過各類檢查發現問題項目、投訴、異議成立項目、多次招標失敗項目、實際實施效果與預期目標差距較大項目、同一投標人短期頻繁中標項目、集團公司一二類招標項目。通過對上述項目招標后復盤分析及問題有效整改，對今后招標項目實施更具參考借鑒價值。

3.3 招標項目后評價體系建立

3.3.1 確立評價原則

中石油《規范》明確的4個原則是扎實有效開展招標項目后評價工作的根基[6]：

1）科學原則。以國家立法和行業規范標準為基礎，采用科學方法評價。

2）客觀原則。以真實信息和資料為依據，客觀對招投標和合同履約過程做出復盤，出具真實評估文件。

3）公平原則。所有工作組成員不受任何外力干預、制約，相對獨立完成工作內容。

4）反饋原則。工作參與各方建立溝通機制，互通信息，便于問題定性、整改安排及經驗交流。

3.3.2 明確評價依據

評價依據以國家法律法規、行業標準和單位制度為主[6]：

1）國家有關法規、政策和規范性文件。

2）相關行業標準、規范。

3）項目單位有關管理辦法、制度要求。

3.3.3 設置評價方法

根據評價內容，可將評價分成定性評價和定量評價兩種[6，11]。定性評價為符合性評價，主要依據國家有關法律法規、行業標準規定和管理制度，對招標工作程序各項內容、合同簽訂履約、工程建設等階段作出符合性定性評價；定量評價包含量化評價和現場調查評價兩種。這兩種方式都是針對招標過程相關環節不宜采用定性評價時使用，對評價內容賦予一定量化分值，通過特定計算方式和評分細則，以分值形式評價招投標、合同簽訂和履約等過程的品質和效果。其中，現場調查評價以實地觀察、訪問、發放調查問卷形式進行。

3.3.4 確定評價內容

1）招標前期準備符合性評價。評價招標方案編制水平、審批程序及招標失敗改其他采購方式審批程序合法合規性。評價招標條件、招標方案、資格預審文件、招標文件完整性、可行性是否符合法律法規要求[6]。

2）招投標過程符合性評價。從招標公告發布始至中標通知書發出止，評價實施過程合法合規性、資料完整性、整個招投標過程異議投訴處理情況。內容包括:公告發布、資格預審文件及招標文件發售、招標文件澄清答疑、開標程序和內容、評標委員會組建和專家抽取、評委評審、結果公告、結果通知書發送等。

3）合同簽訂符合性評價。評價是否按招標文件、中標通知書、投標文件簽訂合同。在合同、中標通知書、投標文件中，標的物、價款、付款條件、質量、HSE 要求、履行期限等重要條款是否一致，是否存在就主要條款談判、簽訂背離實質內容其他協議情況。

以上3種為定性評價。

4）實施效果評價。通過對費用、工期、質量、HSE 管理、招標次數、有效異議及投訴等要素評價，查找問題，查明原因。此評價為定量評價。

建議明確評價依據時，全面掌握新法規發布信息，羅列相關法律法規、行業標準制度名稱及發布年份。如：《中華人民共和國招標投標法》（2018年）、《評標委員會和評標方法暫行規定》（2013年修訂）、中國石油天然氣集團有限公司企業標準Q/SY 1588—2013《招標評審工作規范》、《中國石油天然氣集團有限公司招標管理辦法》（×××年）、《中國石油天然氣集團有限公司×××分公司招標管理辦法》（×××年）等。便于工作組成員和被評價項目所屬單位悉知。

采用定性評價方法時，編制×××項目符合性評價表（表1）[6]，表內包含招標前期準備、招投標過程、合同簽訂及履約3 部分內容。如招標項目是否經過審批、資金是否落實、招標方案中資格條件設置是否符合法律規定等，指標設置不少于30 項。

表1 ×××項目符合性評價表

最終以優+、優、良+、良、合格、不合格6 種方式反映定性評價結果。工作組應以項數的符合數量設定此6種結果的評定細則。

采用定量評價方法時[7-8]，需確定招標過程發售招標文件后澄清與修改次數、修改內容條數、收到招標文件異議次數、內容條數、招標后收到投訴次數、投訴內容條數、合同未按期簽訂雙方磋商次數等量化指標，編制《×××項目量化評價表》（表2），表中設定科學計算公式，得出量化分值。指標設置不少于10項。

表2 ×××項目量化評價表

進行定量評價現場調查評價時[9]，編制《×××項目現場調查表》（表3），此調查主要針對項目中標方進行，如詢問乙方負責人甲方確定工期是否合理，不合理原因是什么，合理工期建議，觀察甲乙雙方現場管理現狀、安全防護程度、應急是否有預案、內容是否合理、相關標識是否醒目、預案演練是否真實記錄等；現場調查評價重點放在進度實施調查、發現某些問題立查立改情況、HSE 管理情況、工程竣工后驗收組織情況、試運行情況等。編制《×××項目現場調查表》時，指標設置不少于10項，各項分別設定分值，制定評分細則，便于統計最終得分。定量評價得分=量化合計得分+現場調查合計得分。最終以分值反映定量評價結果。

表3 ×××項目現場調查表

3.4 大數據在招標項目后評價中的應用

近年來，隨著芯片、計算機硬件、互聯網等技術日新月異高速發展，數據處理能力成倍增長，提升了各行業工作效率。大數據以其規模、多樣、時效、價值、真實5大特點，悄然融入現代社會各方面。中石油總公司2017 年開發了電子招標投標交易平臺[10-11]，經過不斷完善已實現了線上全流程招標投標，且全面覆蓋中石油所屬分公司，電子交易平臺產生的大量數據，為招標項目后評價提供了數據來源。在評價中工作組要充分利用平臺大數據檢索、收集、處理功能，從生成的海量數據中甄別所需，提升工作質量和效益。

建議招標管理人員、招標機構操作人員，需熟練掌握計算機網絡軟硬件知識、電子交易平臺系統。隨時關注平臺系統改造情況、升級方式，掌握各類數據獲取方法。針對平臺無法獲取的有關數據，聘請軟件人員開發相應接口，實現統計分析功能。如開發可任意設立條件的項目抽取模塊，以便在海量平臺數據中抽取所需招標項目。

3.5 整改措施

整改分兩種情況。一是發現問題發出現場整改通知單，立查立改；二是每個單位招標項目定性評價和定量評價結束后，工作組進行匯總，待各單位問題梳理匯總完畢，統一發出整改文件安排限期整改。

1）發出現場整改通知單。主要在定量評價現場調查時，遇到能短期整改馬上見效的問題時使用，如乙方合同執行過程中現場安全標識不明、安全隱患突出等問題。

2）統一發出整改文件。在被評價所有單位的定性評價和定量評價結束后，工作組成員對各單位所有問題進行匯總，分析每個問題誘因，提出整改建議，編寫招標項目后評價報告反饋招標管理部門，招標管理部門以文件形式統一安排整改，并要求各單位將整改結果如期報招標管理部門。

建議現場整改通知單不易多發。工作組編制《×××單位現場問題整改匯總表》進行問題匯總；對定性和定量問題匯總，是在工作組定點評價工作結束后，集中辦公進行。工作組要針對每個問題進行切中要害、簡明扼要、通俗易懂地描述。并對每個問題進行剖析，尋根問底、查找誘因，根據問題特征，從招標采購及合同管理體系運行評估、制度流程適宜性、招標采購時效性、資格條件設置公正性、定標規則透明性、實施過程合規性、電子交易平臺可操性等多方面進行問題剖析研判，提出具體整改措施和時限要求。如制修訂內部管理制度、完善相關流程、制定偶發事項處理預案、電子交易平臺改進建議、大數據統計專業模塊開發等整改措施，編制招標項目后評價報告提交招標管理辦公室。招標管理辦公室根據評價報告，劃分整改責任單位層級和部門，發布整改文件，指導幫助項目單位完成整改，并要求一定期限反饋整改結果。

3.6 建立反饋機制強化成果應用

招標項目后評價反饋機制是此項工作重中之重，也是最易被忽視的工作，負責人應高度重視。主要內容包括：能立刻整改的問題現場反饋項目單位整改；工作組編制招標項目后評價報告反饋單位招標管理部門，招標管理部門根據評價報告發布整改文件，項目單位落實整改將結果反饋招標管理部門，招標管理部門匯總整改情況編制問題整改報告、招標管理部門整理匯報材料向招標主管領導匯報總體情況。

招標管理部門擇機組織召開經驗成果分享交流會，推廣成果和做法。

1）工作組反饋招標管理部門采取編制招標項目后評價報告形式。針對評價活動中出現的共性問題，工作組要研究分析，復盤總結，提出針對性解決方案編入評價報告；個性問題逐一提出整改建議，編入評價報告。

2）發現問題反饋項目單位，主要采用現場書面通知和發出整改文件形式。

3）問題整改反饋招標管理部門，由問題單位按文件整改要求和建議整改，整改結束后，以單位招標主管領導簽認背書電子郵件形式反饋。

4）向單位招標主管領導匯報。由招標管理部門招標管理崗位人員根據各單位整改反饋資料，匯總整改情況，有效建議、制定回頭看措施等，編制問題整改報告，并簡要總結提煉后由部門主管招標領導口頭向單位主管招投標領導匯報，同時提交招標項目后評價報告、問題整改報告。

5）組織召開經驗成果分享交流會。招標管理部門根據招標項目后評價報告、問題整改報告等，組織召開公司各單位參與的成果分享交流會，推廣優秀經驗和做法，促進各單位招標質量共同提升，使招標項目后評價工作形成完整PDCA循環[8-9]。

鑒于反饋機制極易被忽視，建議招標管理部門應落實專人負責反饋事宜，要重點關注問題整改反饋匯總和整改報告編寫環節。同時，加強評價成果運用，將評價成效顯著項目和單位樹為典型，適時在全公司總結推廣，使其起到示范帶頭作用；招標管理部門可匯編優秀招標項目案例分析內部學習資料，推廣學習，以實現防微杜漸、及時預警目的。

4 結束語

綜上所述，通過招標項目后評價，可有效評判招投標工作開展效果。其具有精準發現問題、合理預防風險、評價結果應用的優勢，有助于不斷提升招標工作質量，提高招標管理水平。