“三權(quán)”分置背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑研究：基于河南省鄧州市的實踐

□胡曉晴

（南京工業(yè)大學，江蘇 南京 211816）

土地是農(nóng)民生活、鄉(xiāng)村振興、國家發(fā)展的基礎(chǔ)。多年以來，我國針對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)問題展開了數(shù)次土地改革運動，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是長期探索的結(jié)果，符合我國農(nóng)村發(fā)展的實際情況，有助于推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

2014 年，黨中央提出“三權(quán)”分置概念后，各地紛紛展開實踐，引起學界廣泛關(guān)注，學者從不同的角度對該制度進行分析。劉守英（2022）[1]作出了從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制向“三權(quán)”分置的過渡性闡述。孫德超和周媛媛（2020）[2]分析了“三權(quán)”分置面臨的困境以及解決辦法。羅志強和劉玉花（2021）[3]基于“三權(quán)”分置背景提出土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)民收入和土地結(jié)構(gòu)帶來的影響。在學科體系中，農(nóng)村地區(qū)“三權(quán)”分置中研究最廣泛的是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，其研究門類下，顯示出了跨學科的特征，涉及土地資源學、行政學、政治學、農(nóng)業(yè)管理等。

“三權(quán)”分置背景下，農(nóng)村地區(qū)放活土地經(jīng)營權(quán)，鄧州市的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模居于河南省前列，積極探索系統(tǒng)化的流轉(zhuǎn)措施，打破土地對人的局限性，更好地發(fā)揮人的主觀能動性，優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對研究土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義[4]。

1 鄧州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

鄧州市地處河南省西部，土地遼闊，以平原為主，兼有低山和壟崗，土地易呈現(xiàn)碎片化特征，這使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為重要舉措。2016 年，河南省鄧州市積極貫徹落實黨中央精神，鄧州市孟樓鎮(zhèn)率先開始“三權(quán)”分置改革，實施農(nóng)村承包地以流轉(zhuǎn)為起始點，地力提升為核心環(huán)節(jié)的閉環(huán)系統(tǒng)性改革。到2018 年，鄧州市在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中已經(jīng)形成“鄧州模式”，為整個鄧州市的“三農(nóng)”工作打下了堅實基礎(chǔ)，成為響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，由此進入河南省全域落實土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新時代。

1.1 鄧州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的措施

河南省鄧州市土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點主要集中在孟樓鎮(zhèn)的五個區(qū)域。兩年間，在五個重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推進，并利用輻射效應(yīng)，形成以點帶面的景象。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，鄧州市注入流轉(zhuǎn)資金2.1 億元，完成6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2.17 萬hm2土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；并利用流轉(zhuǎn)資金實施地力提升工程，爭取到國家開發(fā)銀行的項目資金5 000 萬元，實施規(guī)模超67 hm2的人居環(huán)境綜合整治項目。其“三權(quán)”分置改革示意圖如圖1 所示。

圖1 河南省鄧州市“三權(quán)”分置改革示意圖

鄧州市在進行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中主要采取的措施有以下兩個方面。

1.1.1 搭建土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，提升地力

土地開發(fā)公司作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體，利用河南省國土投資中心的平臺優(yōu)勢，與農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，并支付相關(guān)費用，構(gòu)建起政社協(xié)同運行的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，配置系列資金，在孟樓鎮(zhèn)開展全域地力提升工程，實現(xiàn)鄧州市土地等級劃分的跨越，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化提供堅實基礎(chǔ)。

資金及時補足也是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵一步，鄧州市嚴格參照河南省耕地占補平衡指標和耕地質(zhì)量等級指標調(diào)劑收益政策，對流轉(zhuǎn)的土地進行等級指標的嚴格把握，計算預期收益。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的效益成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目的啟動金，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。

1.1.2 推動“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)

通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)鄧州市農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)均等化建設(shè)，包括垃圾回收處理、道路修繕美化等社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施；完善公共文化服務(wù)建設(shè)，建立農(nóng)村書屋、健身廣場等，打造美麗鄉(xiāng)村試點，促進鄉(xiāng)村全方位、高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，農(nóng)戶可以真切感受到將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)用于系統(tǒng)的設(shè)備建設(shè)，從而提高生活質(zhì)量，激發(fā)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性和主動性，也為鄧州市全面推行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了范例。

1.2 鄧州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意義

鄧州市的土地經(jīng)整理后，提升了地力等級，提高了農(nóng)民分紅，增加了農(nóng)戶凈收入。提高農(nóng)戶間接性工資收入，打破土地對于農(nóng)民的束縛。據(jù)河南省鄧州市民政廳統(tǒng)計，鄧州市外出務(wù)工的農(nóng)民占比逐年上升，“三權(quán)”分置的實施拓寬了農(nóng)村居民收入的來源渠道，使農(nóng)戶享受到了“三權(quán)”分置的益處。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)壯大了村集體經(jīng)濟，鄧州市孟樓鎮(zhèn)從2016 年落實土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以來，每個村集體經(jīng)濟收入每年增加了40 萬～60 萬元，為“三農(nóng)”工作解決了資金難題。

2 鄧州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的困境及原因分析

河南省鄧州市在響應(yīng)國家號召，進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐過程中，也面臨著一系列的困境。

2.1 思想認識不到位導致流轉(zhuǎn)前溝通困難

基層政府和農(nóng)戶對農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)思想認識不到位[5]。河南省作為農(nóng)業(yè)大省，一直以來都將土地視作根本，因此鄧州市在進行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前，面臨的最大困境便是思想認識不充分。

一些基層干部并未真正意識到土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性，思想上的怠性導致其不主動學習土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)，當政策撲面而來時，自身的工作能力不能馬上適應(yīng)并達到新政策的要求，容易在實際工作中出現(xiàn)“偽創(chuàng)新”、內(nèi)卷化現(xiàn)象。鄧州市在進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，相關(guān)指導政策存在滯后性，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場因沒有切實的運行文件導致其出現(xiàn)無序性。

農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶本身受教育程度低，這導致很多農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策以及優(yōu)勢所知過少，難以理解土地背后的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)在含義。政策實施對象的拒絕配合，導致在實施過程中遇到較大困難。鄧州市率先打響了河南省土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的第一槍，但農(nóng)戶在思想上還存在著很大問題。

2.2 流轉(zhuǎn)合同不系統(tǒng)制約了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

在“三權(quán)”分置背景下，河南省鄧州市采取多種鼓勵措施來引導農(nóng)戶正確認識土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，基于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易量不斷增加，商業(yè)化語境下的合同開始進入農(nóng)戶視野，但受農(nóng)村地區(qū)環(huán)境的局限性，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同呈現(xiàn)出不系統(tǒng)、不規(guī)范的特點。河南省鄧州市2016 年相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)初期，幾乎不存在流轉(zhuǎn)合同，90%以上的流轉(zhuǎn)都是農(nóng)戶與流入方口頭協(xié)議，沒有流轉(zhuǎn)合同，自然也不存在流轉(zhuǎn)公章登記[6]。隨著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在農(nóng)村呈現(xiàn)出規(guī)模化的運行，流轉(zhuǎn)合同也開始逐步被采用，但依然存在問題。

家庭承包地的權(quán)屬關(guān)系較為模糊。農(nóng)村地區(qū)在1997 年開展的第二輪家庭承包土地以來，很多土地面積已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，但在很多地方的實踐中，對土地都未曾再次進行丈量，而是直接照搬舊合同的數(shù)據(jù)來確定新合同的權(quán)屬關(guān)系，這樣無疑損害了農(nóng)民的利益。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同中的關(guān)鍵性指標空缺，導致糾紛違約事故頻繁發(fā)生。這在很大程度上也損壞了農(nóng)戶進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性和主動性，制約了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的進一步擴大和發(fā)展。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的保障機制不足導致農(nóng)戶排斥流轉(zhuǎn)土地

在農(nóng)村地區(qū)，土地是農(nóng)民生活的重要來源。進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，很多農(nóng)戶將成為無土地者，即有很大一部分農(nóng)戶會成為無收入來源者。做好農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的保障工作，也是鼓勵農(nóng)戶積極流轉(zhuǎn)土地的關(guān)鍵一步，更是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一招。

農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后開始尋找新的生活方式，受限于文化程度和專業(yè)技能水平無法很快獲得合適的崗位，有的農(nóng)民或許可以暫時在城市謀求一個工作，但工作的不穩(wěn)定性以及微薄的收入導致其無法維持基本生活。另外的風險是來自流入方，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的最初目的是實現(xiàn)規(guī)?；母鳎r(nóng)業(yè)本身在產(chǎn)業(yè)鏈中的不確定因素很多，經(jīng)濟效益回收緩慢，農(nóng)作物的收成很大程度上取決于氣候條件，抗擊風險的能力弱。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，少部分人成為種糧大戶，其為謀求個人利益分散生產(chǎn)，哄抬市場價格，最終損傷了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟效益，不能及時給農(nóng)戶分紅，給農(nóng)戶帶來很大損失。收不回預期的資金，導致很多農(nóng)戶排斥土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，給土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施帶來較大阻礙。

3 “三權(quán)”分置背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的完善路徑

在“三權(quán)”分置背景下，要想真正實現(xiàn)農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)合同健康運行，流轉(zhuǎn)后收入依舊穩(wěn)定，必須要正視在流轉(zhuǎn)實踐過程中所遇到的問題，保證土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策在實際意義上為農(nóng)民謀利益。

3.1 加大宣傳力度，積極與農(nóng)戶溝通

新政策的落地在于宣傳，只有為公眾所知道的制度，才能被廣泛接受。推行前應(yīng)從多個維度展開宣傳，讓農(nóng)戶了解到流轉(zhuǎn)前后的基本問題，激發(fā)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的自覺性。

在內(nèi)容上，包括流轉(zhuǎn)整個環(huán)節(jié)的宣傳，讓農(nóng)戶了解并熟悉最新的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中增強法治化思維，詳細地向農(nóng)戶介紹農(nóng)村土地的權(quán)屬問題，強化合同概念，履行合同義務(wù)，教其學會用合同來保護自身的合法權(quán)益。

在宣傳方式方面，要充分考慮到農(nóng)民整體的受教育水平較低，對新事物的接受程度較慢?？梢岳冒駱有?yīng)，讓一些因土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而獲得收益的流入方和流出方作為主講人，傳授相關(guān)經(jīng)驗，打消農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的顧慮，較大程度推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的順利進行。

3.2 加強監(jiān)督，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制

農(nóng)村土地在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，基層政府未能及時介入，予以監(jiān)督，會在很大程度上損傷農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。應(yīng)充分發(fā)揮基層政府在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的監(jiān)督作用，達到“雙贏”。

首先，借鑒各地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成功案例，在區(qū)域內(nèi)建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺。鼓勵農(nóng)戶通過該交易平臺進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)信息公開透明。在系統(tǒng)運作過程中，發(fā)揮基層政府的監(jiān)督作用，保障農(nóng)戶和流入方的信息對等。

其次，在監(jiān)督過程中要充分尊重農(nóng)民的主體意愿。政府應(yīng)積極進行宣傳，以保障農(nóng)戶充分認識關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新政策，從信息的接收者轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒌膫鞑フ遊7]，自愿接受流轉(zhuǎn)。

最后，針對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中價格偏低，甚至“零租金”的極端現(xiàn)象，需要第三方的介入，讓土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的價格回歸市場價格。因此，基層政府要加強監(jiān)督，以此來保障土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程農(nóng)戶的收益權(quán)，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，讓土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)揮真正價值。

3.3 重視農(nóng)戶培訓，有序保障土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶的生活

重構(gòu)農(nóng)戶在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后的生活，幫助農(nóng)戶迅速適應(yīng)不被土地所束縛的新生活，是新政策的一項兜底措施。對于農(nóng)戶的培訓，可以分為土地流入戶和土地轉(zhuǎn)出戶兩類群體，他們都亟須政府在技術(shù)方面加以培訓。

對于土地流入戶，應(yīng)聯(lián)合職業(yè)學校開展系列專題講座，利用數(shù)字技術(shù)賦能農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，實現(xiàn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。

對于土地轉(zhuǎn)出戶，應(yīng)針對性地開展技術(shù)培訓，使其適應(yīng)沒有土地的生存方式，并積極學習一技之長，通過網(wǎng)絡(luò)平臺找到適合自己的工作，保證農(nóng)戶在擺脫土地束縛后也能有穩(wěn)定的生活來源，幫助農(nóng)戶融入城市化生活。

4 結(jié)束語

河南省鄧州市在土地改革中為全國的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)樹立了一個典型，實施的系列舉措為推行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了范例。在“三權(quán)”分置背景下，大面積土地在政府的鼓勵措施下得以順利流轉(zhuǎn)，越來越多的農(nóng)戶擺脫了土地的束縛，進入到全新的工作崗位，實現(xiàn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)收入轉(zhuǎn)型。土地資源在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，從突破傳統(tǒng)思想的束縛到做好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的保障措施，確保土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)被更多的農(nóng)戶所接受，從而促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。