優化公共空間治理 助力縣域高質量發展

□ 吳 江

土地要素是經濟社會發展的重要保障之一，如何破解土地要素的制約，是推動縣域高質量發展中亟待攻克的難題。邳州市秉承向優化公共空間治理要發展增量的思路，改變以往依托單一要素、單一手段的土地整治模式，以“圖碼管控”為基礎，以“小田并大田”為突破，摸清土地資源“底數”、盤活“存數”、做強“新數”，通過國土空間重構和土地連片集約利用賦能縣鎮村高質量發展，在強村富民的同時實現鄉村善治與振興，為新發展階段如何以更高水平空間治理現代化推進縣域高質量發展提供重要啟示。

邳州市優化公共空間治理的創新實踐

土地利用空間“碎片化”的根源在于土地產權結構的“碎片化”。邳州市緊扣土地要素空間混雜、權屬不清、權利不對等問題，基于全域全要素的“集成政策設計”理念，系統謀劃、科學合理推進公共空間治理改革，有效激發縣鎮村等各級主體發展動力，釋放巨大的制度改革紅利。

科技賦能，“圖碼管控”摸清底數。堅持科技創新為農業農村現代化蓄勢賦能，通過遙感影像、實地測繪等方式，全面登記、編圖、賦碼、建庫，形成了“一圖一碼一平臺”，即把公私資源圖斑對應標注在鎮村政區一張圖上、把村級資源資產所有信息編號生成在一個二維碼上和打造農村集體資源管理系統一個集成平臺，實現對集體資源資產管理的數字化、實時化。

創新舉措，“小田并大田”盤活資源。堅持深研吃透公共空間治理這篇大文章，全域推進中央1 號文件提出的“小田并大田”改革。一方面，幫助村民算清經濟收入賬、生態環境賬、鄉風文明賬、社會穩定賬“四筆賬”，明確家庭承包經營制度、土地集體所有性質等“五不變”原則，引導村民破除“小田”束縛。另一方面，深入開展農田類型摸排調研，分類施策，變“小塊散田”為“大塊整田”；按照承包權不動、經營權連片，實施田塊互換整合，優化“大田”布局；統一規劃田水林路設施布局，輔以全國綠色種養循環農業試點項目建設，持續提升“良田”質效。目前，全市16 個鎮109 個行政村先行先試，334 個村民小組完成改革試點，原9 萬塊田整合為2 萬塊，完成改革面積10.5 萬畝，溢出土地面積4548 畝，切實解決農村土地細碎化、農業生產低效化等問題。

導向鮮明，強村富民深入推進。始終把強村富民作為推進鄉村振興的出發點和落腳點，各級黨員干部“拼狀態”“比實績”，和人民群眾想在一起、干在一起。一方面，通過村集體自營和村企聯建、入股、投資等多種方式，加快盤活低效閑置的資源資產，轉化為支撐發展的資本資金，著力提升村集體經濟發展水平。另一方面，完善聯農帶農機制，采用“公司+合作社+農戶”等模式，促進農民和集體雙增收。截至目前，全市已清理出集體資源1000 畝以上的村59 個、500 畝以上的村155 個，帶動集體增收100 萬元以上的村3 個、50 萬元以上的村35 個。“小田并大田”后實現村民增收同時，“大田精耕”激活農業高質量發展新動能，農民種田意愿更強，在外務工和做生意的農民紛紛返鄉從事農業生產。

多元治理，和諧善治成效明顯。鄉村振興呼喚“善治”，更要善治善成。邳州市以“小田并大田”作為推進優化空間布局的突破口，聚焦農用地整理、建設用地整理和生態保護修復等多元目標，一體推進公共空間治理和人居環境整治，為改善農民居住條件、村莊人居環境整治、水電路網基礎設施建設、教育養老等公共服務設施建設、公共文化空間營造、產業拓展等提供用地空間，全面改善鄉村生產、生活條件的同時擦亮生態底色、提升村容村貌。富了“口袋”的農民更加珍惜改革成果，積極參與自治、貢獻智慧，民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局不斷完善，紅白理事會、村民議事會等自治組織的作用持續彰顯，村規民約、淳樸民風不僅改善了群眾的精神面貌，也潛移默化地激發了群眾向上向善向美的正能量，打造共建共治共享的鄉村社會治理格局得到普遍認同。

推進公共空間治理現代化須重點思考的問題

推進公共空間治理現代化，是落實新發展理念、推進轉型發展的重要創新，是土地制度改革的“集大成者”，涉及國土空間規劃、農村“三塊地”制度改革、集體產權制度改革、土地增值收益分配模式調整等一系列制度安排。邳州市以土地整理這一政策工具和技術手段，激活產業轉型、鄉村振興、生態修復、民生保障等多方效能的生動實踐，背后帶給我們的是如何以土地要素集約化市場化配置釋放發展活力，實現經濟、社會、生態、文化等綜合效益最大化，從而徹底擺脫“以地謀發展”傳統增長模式的思考。

必須堅持系統思維。只有堅持系統觀念、運用系統思維，才能從整體上更加全面、更加綜合、更加準確地認識和處理優化公共空間治理面臨的突出問題，進而指導各項工作取得更顯著的成效。要以公共空間治理為牽引，在事權范圍內推進農村土地制度改革的系統性、整體性和協同性創新，不斷增強縣、鎮、村三級以及經營主體和人民群眾參與土地整治的積極性，建立健全多元參與主體的利益平衡機制，破解土地利用的“碎片化”“低效化”問題，為更好地服務縣域高質量發展和鄉村功能價值提升、更深層次地推進“百千萬工程”提供堅實的要素、空間、制度保障。

必須堅持集成觀念。新發展階段推進全域公共空間治理現代化，要秉承全空間、全要素、全周期的理念，充分挖掘山水林田湖草沙等多要素的內在聯系，深入推進經濟、社會、文化、自然、生態等全要素綜合整治和集成管理。要科學推進全域規劃、整體設計，統籌布局產業、城鄉、生態空間，統籌推進農用地整理、建設用地整理和生態環境保護修復，實現鄉村生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。要持續完善土地要素交易平臺建設，優化簡化土地入市交易程序，加快研究土地整治溢出節流指標流轉政策，抓緊出臺支持民間資本參與土地綜合整治的指導意見和實施方案，進一步激發城鄉土地要素市場活力。

必須尊重發展規律。推進公共空間治理現代化，關鍵在于科學認識和把握高質發展的規律，遵循城鄉發展一般規律，以土地整理為抓手，一體化推進產業發展、生態修復、富民強村、文化傳承等重要任務，充分彰顯中國式現代化新農村在糧食供給、生態涵養、民俗傳承等方面的重要價值。要以美麗鄉村建設為牽引，持續推進鄉村生態環境修復，更大力度解決城鄉居民身邊的突出生態環境問題，持續推動生態宜居美麗鄉村示范建設和特色田園鄉村建設，加快提升環境基礎能力，讓城市更好融入自然、村莊煥發現代氣息、人民擁有更美好的家園，充分彰顯城鄉宜居之美。

必須強化多元保障。堅實的要素保障是推進公共空間治理現代化的重要支撐。要清晰界定政府、經營主體和人民群眾在公共空間治理進程中的責任分工，積極引導各級政府部門、民間資本、規劃設計單位、村集體、農業經營主體和農戶等多元主體參與土地整治，加快探索自上而下和自下而上相結合的多主體利益聯結機制。要統籌安排“百千萬工程”、省內對口幫扶、定點扶貧和駐村第一書記等各類項目，探索公共空間治理的資金統籌機制，著力集聚政策合力。要強化金融資本支持力度，創造條件鼓勵各類金融機構為公共空間治理試點地區提供中長期信貸支持，探索集體建設用地入市收益投入全域土地綜合整治。