以產(chǎn)權(quán)之“制”和空間之“治”支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

□ 馮淑怡 何玉鳳

發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要著力點。土地細碎化已成為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的主要障礙，帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高、機械化水平低等問題。長期以來，國家致力于通過產(chǎn)權(quán)改革和空間治理發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。一方面，國家積極推動產(chǎn)權(quán)制度改革，另一方面，國家投入大量資源進行空間治理，如2023 年中央一號文件提出，“總結(jié)地方‘小田并大田’等經(jīng)驗”，“結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細碎化問題”。

過去的經(jīng)驗表明，產(chǎn)權(quán)之“制”抑或空間之“治”的“單兵突進”對發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營作用有限，需要協(xié)同推進產(chǎn)權(quán)之“制”和空間之“治”。邳州在率先探索公共空間治理的基礎(chǔ)上，大力推進“小田并大田”改革試點，為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營闖出了新路徑。2023 年，邳州實現(xiàn)小田并大田79228 畝，原75647 塊田整合為18435 塊，溢出土地3323 畝，新增土地規(guī)模經(jīng)營3.8萬畝。

“制治互動”的理論邏輯

產(chǎn)權(quán)制度改革的邏輯在于不斷從“產(chǎn)權(quán)錯配”到“產(chǎn)權(quán)重構(gòu)”，實現(xiàn)效率和公平相兼顧。一方面，產(chǎn)權(quán)界定可以提高產(chǎn)權(quán)的安全性，明晰各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責利，確保各主體的權(quán)利得到公平的保護。另一方面，根據(jù)巴澤爾的產(chǎn)權(quán)理論，基于產(chǎn)權(quán)的可細分性，將細分產(chǎn)權(quán)分配給技能不同的主體會比統(tǒng)歸于同一主體更有效率，實現(xiàn)效率的提升。

空間治理的邏輯同樣遵循從“空間錯配”到“空間重構(gòu)”，實現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。一方面，空間治理可以優(yōu)化生產(chǎn)空間，提高生產(chǎn)要素配置效率以及土地生產(chǎn)能力。另一方面，空間治理后可以更好地應用現(xiàn)代化技術(shù)和發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，縮小優(yōu)勢生產(chǎn)空間與劣勢生產(chǎn)空間的差距，實現(xiàn)公平的目標。

產(chǎn)權(quán)之“制”和空間之“治”相互協(xié)同，通過“制治互動”能有效推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)“1+1＞2”的效果。

產(chǎn)權(quán)制度改革可以激勵空間治理，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。一方面，產(chǎn)權(quán)的界定能增強空間治理的可行性。另一方面，產(chǎn)權(quán)的細分有利于形成空間治理合力，增強各主體之間的利益聯(lián)結(jié)，增進產(chǎn)權(quán)主體和治理主體的價值共識，形成空間治理合力，共同推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

空間治理有利于促進土地數(shù)量和質(zhì)量“雙提升”，更好地實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)價值。一方面，空間治理能夠增加有效耕種面積。如土地整治中削減田坎、恢復損毀土地以及開墾宜農(nóng)未利用土地，重新獲取被私占或者流失的農(nóng)村集體土地，均增加了有效耕種的面積。另一方面，空間治理能夠提高土地質(zhì)量。有效的空間治理，如對田、水、路、林、村的綜合整治，以及“化零為整”的土地整治，能有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，有助于應用與推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)濟，達到產(chǎn)權(quán)價值最大化。

邳州“小田并大田”“制治互動”的實踐

為了破除全市農(nóng)村集體土地資源被私占或流失的困境，邳州自2016 年6 月起，率先啟動“公共空間治理”，其治理經(jīng)驗被列入全國鄉(xiāng)村治理典型案例，寫入2020 年江蘇省委一號文件?！靶√锊⒋筇铩睂儆谏a(chǎn)空間的置換和更新，是公共空間治理的組成部分。2023 年起，邳州積極推行“小田并大田”改革試點，做好公共空間治理“后半篇文章”，切實解決土地細碎化難題，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

土地細碎化是空間細碎化和產(chǎn)權(quán)細碎化的結(jié)合?？臻g細碎化主要是自然因素導致的，丘陵山地區(qū)更為嚴重。產(chǎn)權(quán)細碎化主要是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，基于對公平的追求，采取“肥瘦搭配”“遠近搭配”的分地模式，導致一戶的承包地分散在不同的地塊上。

空間細碎化和產(chǎn)權(quán)細碎化既相互區(qū)別又相互作用。相互區(qū)別在于空間細碎化是土地空間形態(tài)的變化，產(chǎn)權(quán)細碎化是產(chǎn)權(quán)主體的變化；相互作用在于空間細碎化是產(chǎn)權(quán)細碎化的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)細碎化又進一步加劇空間細碎化。

邳州早期通過土地整治如修路、平整地塊、修建灌溉設(shè)施等，有效改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，但是單純的土地整治無法打破土地產(chǎn)權(quán)邊界，改變小農(nóng)的生產(chǎn)方式；農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的實施，放活了土地經(jīng)營權(quán)，但是單純的產(chǎn)權(quán)交易卻無法徹底打破土地空間邊界，實現(xiàn)土地集中連片。

為了破解上述難題，邳州實行公共空間治理與“小田并大田”改革試點齊頭并進。

“三權(quán)分置”下，通過產(chǎn)權(quán)的界定和細分，促進各主體合力推動空間治理，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)效。一方面，充分利用前期集體資源圖碼管控的成果，堅持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記基數(shù)不變，創(chuàng)新土地入股等方式，推動農(nóng)戶承包田塊空間位置置換，實現(xiàn)土地集中連片，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化經(jīng)營。另一方面，通過產(chǎn)權(quán)細分，調(diào)動村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體空間治理的積極性，三者合力促進農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營，提升土地利用現(xiàn)代化水平。首先，村集體經(jīng)濟組織落實集體所有權(quán)權(quán)能，通過開展高標準農(nóng)田建設(shè)和全域土地綜合整治等項目，增加了溢出土地所產(chǎn)生的收益，調(diào)動村集體經(jīng)濟組織參與空間治理的積極性。其次，“小田并大田”遵循“承包權(quán)不動”的原則，通過民主決策設(shè)立自種區(qū)和預留區(qū)，解決農(nóng)戶方便種田的問題，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，調(diào)動農(nóng)戶參與空間治理的積極性。第三，“小田并大田”遵循“經(jīng)營權(quán)連片”的原則，設(shè)立流轉(zhuǎn)區(qū)，由家庭農(nóng)場、合作社、種植大戶等主體經(jīng)營，依托農(nóng)事服務(wù)中心，提供全鏈條、一站式社會化服務(wù)，發(fā)揮現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)作用，調(diào)動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與空間治理的積極性。

通過空間治理，促進土地數(shù)量和質(zhì)量“雙提升”，實現(xiàn)“三權(quán)”價值最大化。一方面，空間治理增加了有效耕種面積。村集體經(jīng)濟組織將溢出土地通過自營或者入股等形式增加收益，提高了村集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)價值。另一方面，土地質(zhì)量提高，促進土地流轉(zhuǎn)，增加了承包權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體的土地收益。對于承包農(nóng)戶而言，空間治理后原來細碎的土地實現(xiàn)集中連片，能夠以更高的價格轉(zhuǎn)出土地。

推進江蘇農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化走在前的經(jīng)驗啟示

習近平總書記指出，江蘇要在“推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上走在前”。結(jié)合邳州“小田并大田”“制治互動”的經(jīng)驗，提出以下經(jīng)驗啟示：

堅持“制治互動”的改革方向。固化、細化、總結(jié)、提煉亭湖、邳州等地“小田并大田”試點經(jīng)驗，系統(tǒng)協(xié)同推進產(chǎn)權(quán)之“制”和空間之“治”，探索多種“制治互動”模式，實現(xiàn)“1+1＞2”的效果，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

調(diào)動多主體共同參與的積極性。充分發(fā)揮多主體的合力，既要有政府推動農(nóng)田建設(shè)、土地整治等項目支持，也需要產(chǎn)權(quán)制度改革激勵村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共同參與。

完善配套政策供給。高效統(tǒng)籌配套保障，扎實筑牢基礎(chǔ)支撐。如充分釋放數(shù)據(jù)要素潛力，更好賦能產(chǎn)權(quán)之“制”和空間之“治”，利用圖碼管控等信息化政策措施，實現(xiàn)家底清、問題明和效率高的改革目標。

保持足夠的歷史耐心。充分尊重農(nóng)戶意愿，因時因地制宜。改革的關(guān)鍵是要保證農(nóng)戶的承包權(quán)益不受損害，讓真正需要土地的經(jīng)營主體有田可種、有利可圖，謹防土地向強勢市場主體集中，將弱勢農(nóng)戶排斥在外。