縣域公共空間治理的邳州新探索

□ 何麗君

公共空間是人民群眾生活、生產(chǎn)、生態(tài)的重要承載地，是政府治理、人民參與、社會協(xié)同的結(jié)合點，也是培養(yǎng)人民參與意識、生發(fā)社會關(guān)系、培育公共精神的主要實現(xiàn)場域。公共空間治理是指充分發(fā)揮多元治理主體的作用，運(yùn)用制度法規(guī)與價值理念引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種活動，以提高公共空間治理績效的過程。

縣域公共空間治理的實踐路徑

為適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，邳州在公共空間治理中提煉總結(jié)出一套卓有成效的系統(tǒng)性舉措，建構(gòu)了治理主體多元化、治理手段數(shù)字化、治理機(jī)制整合化、治理模式精細(xì)化的公共空間治理“四化”實踐路徑。

治理主體多元化。公共空間的治理主體建構(gòu)橫向和縱向兩維度的主體體系。就縱向維度而言，從村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣市，為公共空間的多層級治理主體。從橫向維度來看，村民、村“兩委”和社會組織形成公共空間治理的中心—外圍治理網(wǎng)絡(luò)。多元化治理主體中，邳州尤為注重村民的自治。在推進(jìn)改革試點中，堅持問需于民、問計于民、問效于民，尊重群眾意愿，健全專項監(jiān)督、群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督等“三項監(jiān)督”，促進(jìn)公共空間資源共建共享。對土地質(zhì)量等次劃分、地塊分類確定和抽簽順序確定等重大事項均實行民主決策。以生產(chǎn)小組為單位，政策解讀到戶、征詢意愿到戶、信息核實到戶、簽字確認(rèn)到戶，逐戶簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，形成群眾自治共同體，人民群眾從被動變主動、從參與變自治。

治理方式數(shù)字化。借助信息技術(shù)平臺、數(shù)據(jù)治理和共享互通，邳州實現(xiàn)了公共空間治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，初步實現(xiàn)公共空間治理監(jiān)控“一張網(wǎng)”，可視化的數(shù)字治理幾乎覆蓋邳州公共空間治理的各環(huán)節(jié)各鏈條。在公共空間的監(jiān)測方面，持續(xù)強(qiáng)化數(shù)字賦能、圖碼管控，通過遙感影像、實地測繪等方式，對四荒地、自留地等村集體資源登記賦碼，摸清土地底數(shù)。在公共空間的處置方面，全面登記、編圖、賦碼、建庫，并對地塊數(shù)目、實有面積、道路溝渠以及種植現(xiàn)狀和農(nóng)民意愿，實行全程公示、動態(tài)監(jiān)測。治理方式數(shù)字化，提升了公共空間治理效能，改變了公共空間治理結(jié)構(gòu)。

治理機(jī)制整合化。公共空間治理具有跨區(qū)域、跨層級、跨部門的屬性，涉及黨委政府、企業(yè)、社會組織、農(nóng)民等多方行動主體，需要整合分散化的資源，提高公共空間治理效能。針對公共空間治理存在的“碎片化”問題，基于系統(tǒng)觀念，邳州公共空間治理注重從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，進(jìn)而以更低成本獲取更好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益。堅持系統(tǒng)觀念，邳州以主體整合，實現(xiàn)供給主體高效協(xié)作；以政策整合，提升供給政策的系統(tǒng)耦合性；以資源整合，發(fā)揮供給資源的最大化效用；以功能整合，優(yōu)化供給功能作用效果。健全公共空間治理制度體系，“一戶一田”“小田并大田”，實現(xiàn)公共空間的整體性供給，引領(lǐng)、規(guī)范和完善公共空間治理的改革發(fā)展。

治理模式精細(xì)化。基于不同村鎮(zhèn)、不同土地供給、不同土地需求的實際情況，精準(zhǔn)施策，建構(gòu)差異化的公共空間治理模式。分類推進(jìn)，探悉不同類型村鎮(zhèn)的公共空間治理方式。對于基礎(chǔ)條件好的村鎮(zhèn)，采取整村推進(jìn)方式。對于基礎(chǔ)條件一般的村鎮(zhèn)，采取宅田合一方式。對于基礎(chǔ)條件薄弱的村鎮(zhèn)，采取難點突破方式。因地制宜，探析不同土地供給的公共空間治理方式。對于一般耕地，用作集體增收用地。對于園林地塊，用作農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地。對于閑置地塊，用作公益事業(yè)用地。按需供給，探析不同土地需求的公共空間治理方式。實施田塊互換整合，差異化調(diào)田滿足村民不同需求，全面盤活鄉(xiāng)村土地資源。針對農(nóng)戶種菜的需求，設(shè)立“一戶一塊田”模式的自種區(qū)。針對大戶集中種植的需求，設(shè)立“多戶一塊田”模式的流轉(zhuǎn)區(qū)。針對進(jìn)城入鎮(zhèn)農(nóng)戶或全流轉(zhuǎn)農(nóng)戶回村自種的需求，設(shè)立預(yù)留區(qū)。

正確處理好縣域公共空間治理的幾對關(guān)系

公共空間是公共服務(wù)的供給地、生產(chǎn)要素的集聚地、宜居環(huán)境的營造地，也是鏈接人民生活、生產(chǎn)和生態(tài)空間的功能載體。公共空間治理進(jìn)程中，邳州注重正確處理好公與私、主導(dǎo)作用和主體地位、守正與創(chuàng)新、充盈和留白之間的關(guān)系。

正確處理好公與私的關(guān)系。公共空間強(qiáng)調(diào)的是“共”，具有公共屬性，不僅事關(guān)人們的物質(zhì)生活，還承載著人們的公共精神和共同體意識。日常生活中，不乏出現(xiàn)“公共空間私有化”的現(xiàn)象，譬如，公共綠地變?yōu)樽粤舻亍９部臻g治理的核心任務(wù)之一就是守護(hù)好公與私之間的邊界。在處置敏感公共空間過程中，邳州采取公示每一戶承包面積和人口，提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)平臺交易額等舉措，將工作各環(huán)節(jié)置于群眾監(jiān)督之下，實現(xiàn)通過制度管干部、通過制度促公平，引導(dǎo)群眾依法理性表達(dá)訴求、依法按程序維護(hù)權(quán)益、依法處置問題。

正確處理好主導(dǎo)作用與主體地位的關(guān)系。邳州正確處理主導(dǎo)作用和主體地位的關(guān)系，探索具有中國特色的以人民為中心的縣域公共空間治理模式，賦予公共空間更為充分的生活氣息和活力。發(fā)揮主導(dǎo)作用，即站在治理者的角度，以強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，追求公共空間治理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。公共空間的規(guī)劃、布局、設(shè)施配置等必然受到權(quán)力邏輯的影響。突出主體地位，即站在人民的角度，注重提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。公共空間治理過程中，突出人民群眾的主體地位，傾聽人民群眾的呼聲，滿足人民群眾的需求，運(yùn)用群眾工作的思維和方法化解公共空間治理中的頑疾和難點，把“要我改”變?yōu)椤拔乙摹薄?/p>

正確處理好守正與創(chuàng)新的關(guān)系。守正，居于主導(dǎo)地位，是立于不敗之地的堅實基礎(chǔ)。創(chuàng)新是事業(yè)成敗之關(guān)鍵，貫穿于工作始終。守正與創(chuàng)新內(nèi)蘊(yùn)著“變”與“不變”的哲學(xué)意蘊(yùn)。邳州公共空間治理的守正，就是堅持農(nóng)村土地集體所有不變、家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位不變、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記基數(shù)不變、農(nóng)業(yè)用地的使用用途不變。在推動公共空間治理的進(jìn)程中，在土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等問題上保持堅強(qiáng)定力，按照事物發(fā)展的客觀規(guī)律辦事，確保公共空間治理的正確方向，確保公共空間治理符合黨和國家的大政方針。邳州公共空間治理的創(chuàng)新，就是公共空間治理方式、公共空間治理機(jī)制、公共空間治理模式的創(chuàng)新。著眼于解決公共空間治理的難點問題，打破原有的思維模式、實踐路徑，充分激發(fā)全社會創(chuàng)造活力，試點先行，提出有別于常規(guī)的公共空間治理思路與舉措。

正確處理好充盈與留白的關(guān)系。藝術(shù)創(chuàng)造中常運(yùn)用“計白當(dāng)黑，虛實相生”的“留白”技法，以“留白”激發(fā)觀眾的想象，進(jìn)而達(dá)至“無畫處皆成妙境”的藝術(shù)境界。在公共空間治理過程中，牢固樹立和踐行正確的政績觀，留出預(yù)留區(qū)，適度“留白”。譬如，預(yù)留區(qū)為進(jìn)城入鎮(zhèn)農(nóng)戶或全流轉(zhuǎn)農(nóng)戶選擇回村自種預(yù)留空間。還如，有些村莊，有些人的思想工作沒有做通，緩一緩，等一等，柔性化治理方式亦具有“留白”的效果。在合適的位置、留出合適的大小，完成公共空間治理的“布白”，為的是日后更大的發(fā)展空間和前景，為后續(xù)公共空間升級預(yù)留空間和彈性。

通過多年持續(xù)的公共空間治理探索，邳州已形成了公共空間治理一張圖、一個數(shù)據(jù)庫、一個信息系統(tǒng)和一套機(jī)制成果體系，建構(gòu)了治理主體多元化、治理手段數(shù)字化、治理機(jī)制整合化、治理模式精細(xì)化的公共空間治理“四化”實踐路徑，一體化公共空間治理效能大幅提升，實現(xiàn)了政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益和文化效益的內(nèi)在統(tǒng)一，為縣域公共空間治理提供了有益探索和參考。