“八大流轉(zhuǎn)模式” 穩(wěn)慎推進(jìn)閑置宅基地盤活利用

薛 輝 遲煒海 高 勇 張 豐

近年來，山東省膠州市以深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革為深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵切入點(diǎn)，完善宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置制度，創(chuàng)新探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，建立了“138”宅基地改革工作路徑。“1”即在戰(zhàn)略上全域統(tǒng)籌，建立農(nóng)村宅基地一本賬，確定一組農(nóng)村宅基地專題圖。“3”即在戰(zhàn)術(shù)上實(shí)施三個(gè)強(qiáng)化：在發(fā)展布局上強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，在組織建設(shè)上強(qiáng)化專班運(yùn)作，在實(shí)踐探索上強(qiáng)化要素改革。“8”即在保障上探索八大盤活利用模式：宅基地平移集中居住流轉(zhuǎn)模式，村莊整體搬遷騰退模式，分散安置模式，宅基地租賃流轉(zhuǎn)模式，宅基地?zé)o償退出模式，宅基地有償自愿退出模式，宅基地復(fù)合利用模式，宅基地有償使用模式。

一、主要做法

（一）開展摸底調(diào)查，建立農(nóng)村宅基地“一本賬”。一是開展農(nóng)村宅基地及農(nóng)房利用情況調(diào)查，摸清底數(shù)。以鎮(zhèn)街、涉農(nóng)網(wǎng)格村為單位，對現(xiàn)有閑置農(nóng)房的數(shù)量和宅基地面積及利用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并建立數(shù)據(jù)庫。二是發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)布局謀篇的作用，綱舉目張。科學(xué)編制村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌開展盤活利用，結(jié)合鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設(shè)，依托鄉(xiāng)村振興政策集成改革試點(diǎn)，選擇條件成熟的村莊試點(diǎn)開展閑置宅基地盤活利用和有償退出。三是建立農(nóng)村宅基地“一本賬”，確定一組農(nóng)村宅基地專題圖，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全市層面推開農(nóng)村閑置宅基地盤活利用行動。

（二）實(shí)施三個(gè)強(qiáng)化，確保制度落地。一是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，在保障農(nóng)民居住權(quán)益的基礎(chǔ)上穩(wěn)慎推進(jìn)改革試點(diǎn)，印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》《關(guān)于做好完善農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)手續(xù)工作的通知》等文件，規(guī)范宅基地審批流程，統(tǒng)一辦理規(guī)則，加強(qiáng)宅基地管理，進(jìn)一步提升服務(wù)水平。二是在組織建設(shè)上強(qiáng)化專班運(yùn)作，加快推動農(nóng)村宅基地制度落地。細(xì)化配套實(shí)施辦法和細(xì)則，完善宅基地改革政策體系，協(xié)同推進(jìn)宅基地改革試點(diǎn)。三是在實(shí)踐探索上強(qiáng)化要素改革，推動土地要素的市場化改革，加快形成農(nóng)村要素流動，激活沉睡資源，促進(jìn)村集體和農(nóng)民多渠道增收。

（三）穩(wěn)慎推進(jìn)改革，鼓勵(lì)多方參與盤活利用。一是印發(fā)《關(guān)于規(guī)范閑置農(nóng)房盤活利用的指導(dǎo)意見（試行）》和《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地自愿有償退出的指導(dǎo)意見（試行）》，指導(dǎo)各鎮(zhèn)街試點(diǎn)開展閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用及有償退出工作。二是牽頭組建改革試點(diǎn)推進(jìn)專班，成立督導(dǎo)小組，制定盤活利用方案，并針對試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的問題，提出改進(jìn)建議。三是集中各方資源優(yōu)勢形成合力，推進(jìn)農(nóng)村閑置房屋利用。通過大力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，吸引人才、資本、技術(shù)向農(nóng)村投入，推動城鄉(xiāng)人文交流互動，重塑農(nóng)村鄉(xiāng)風(fēng)文明。在充分保障農(nóng)村村民宅基地合法權(quán)益和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)支持返鄉(xiāng)人員依托自有和閑置房屋發(fā)展適合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，引導(dǎo)有實(shí)力、有意愿、有責(zé)任的企業(yè)有序參與盤活利用工作，帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)增收。

二、實(shí)施成效

（一）統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全面摸清底數(shù)。借鑒各地試點(diǎn)縣（市）做法經(jīng)驗(yàn)，按照統(tǒng)一的調(diào)查技術(shù)規(guī)程開展有針對性的農(nóng)村宅基地信息補(bǔ)充調(diào)查，實(shí)現(xiàn)對調(diào)查村莊宅基地現(xiàn)狀、數(shù)量、占用面積、閑置情況、一戶多宅等情況的全面掌握，確保底數(shù)清、情況明，建立一本宅基地臺賬，確定一組農(nóng)村宅基地專題圖。以鎮(zhèn)街、涉農(nóng)網(wǎng)格村為單位開展全市農(nóng)村宅基地及農(nóng)房利用情況調(diào)查摸底，對現(xiàn)有閑置農(nóng)房的數(shù)量和宅基地面積及利用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，經(jīng)初步調(diào)查，全市現(xiàn)有宅基地?cái)?shù)為172549 戶，面積45463.4 畝，閑置宅基地19308 宗，農(nóng)房閑置率在11%左右。

（二）制定政策依據(jù)，探索流轉(zhuǎn)模式。印發(fā)《膠州市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見（試行）》和《膠州市農(nóng)村宅基地有償退出指導(dǎo)意見（試行）》，指導(dǎo)鎮(zhèn)街做好宅基地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)。結(jié)合鄉(xiāng)村示范片區(qū)項(xiàng)目，在洋河鎮(zhèn)先行先試宅基地制度改革，積極探索適合不同區(qū)域發(fā)展的閑置宅基地及農(nóng)房的使用權(quán)流轉(zhuǎn)路徑和模式。通過政府引導(dǎo)、村集體主導(dǎo)租賃流轉(zhuǎn)模式、散小村向中心村集中轉(zhuǎn)移合并模式、村莊整體搬遷騰退模式、宅基地有償使用模式、宅基地有償自愿退出模式等八種宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，為全市范圍開展閑置宅基地盤活利用行動找出路。

(三）深化盤活利用，推進(jìn)試點(diǎn)先行。根據(jù)試點(diǎn)方案，在洋河鎮(zhèn)開展閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用工作，結(jié)合洋河鎮(zhèn)“一園多點(diǎn)”“三廊四軸”的鎮(zhèn)域空間格局，將盤活利用閑置房屋與推進(jìn)洋河鄉(xiāng)村旅游、精品民宿、宜居康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，大力發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，吸引人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)。推進(jìn)張家塋和高家塋兩個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)合作社完全融合，租賃流轉(zhuǎn)宅基地15 套，引進(jìn)第三方運(yùn)營建設(shè)陌上時(shí)光項(xiàng)目，打造高端民宿。

三、思考與建議

結(jié)合實(shí)際工作，筆者發(fā)現(xiàn)，目前限制盤活的主要因素有3 點(diǎn)。一是閑置宅基地和農(nóng)房大多地理位置分散、偏僻，大部分的農(nóng)村閑置房屋多為子女繼承的老宅，建設(shè)年代久遠(yuǎn)、結(jié)構(gòu)損壞嚴(yán)重，水電衛(wèi)浴等基礎(chǔ)設(shè)施老舊落后，改造投入成本較高，回報(bào)周期長，對社會資本難以形成吸引力，制約了閑置房屋資源再利用。二是進(jìn)城農(nóng)戶處置閑置房屋意愿不強(qiáng)烈，進(jìn)城農(nóng)戶在節(jié)假日有回鄉(xiāng)祭祖、拜親訪友和短期居住的需求，且進(jìn)城農(nóng)戶一般具有較好的經(jīng)濟(jì)條件，缺乏盤活農(nóng)村閑置房屋的意愿。三是缺乏關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)支撐和專業(yè)人才運(yùn)作，缺少將農(nóng)房與鄉(xiāng)村的旅游業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等結(jié)合的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)，且缺少專業(yè)人才。

對此，筆者提出幾點(diǎn)粗淺建議，與同行探討。

一是分類整合村莊內(nèi)可盤活閑置宅基地和農(nóng)房資源。鼓勵(lì)村民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部向符合宅基地申請條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓閑置房屋。對進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民，探索通過多種方式鼓勵(lì)其自愿有償退出宅基地，再由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織回收再利用，進(jìn)而盤活閑置房屋。

二是完善農(nóng)村自治體系為盤活閑置房屋資源提供機(jī)制保障。探索以村集體經(jīng)濟(jì)組織為責(zé)任主體，成立農(nóng)村閑置房屋經(jīng)營管理合作社，農(nóng)戶以閑置房屋入股方式入社，通過村民自治，對閑置房屋進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營管理，幫助農(nóng)戶開展閑置宅基地和房屋使用權(quán)租賃業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置房屋的保值增值。

三是暢通農(nóng)村閑置房屋推介渠道。通過服務(wù)外包，借助各類房屋租賃平臺，開展網(wǎng)絡(luò)推介，及時(shí)發(fā)布閑置宅基地農(nóng)房信息和盤活利用政策，宣傳典型案例，打通閑置宅基地盤活利用的多種渠道。