應精準識別政策支持的生產托管實踐形式

蘆千文

生產托管和土地流轉是當前農業適度規模經營的主要實踐形式，是擁有農村土地承包權的小農戶分化發展的必然結果。生產托管主要滿足了小農戶參與農業生產經營、獲得農業經營收益的訴求，土地流轉主要滿足了家庭農場、農民合作社、農業公司等新型農業經營主體擴大經營規模的需要。統籌小農戶與新型農業經營主體發展，實現小農戶與現代農業有機銜接是中國特色農業現代化的核心特征和制度優勢，生產托管和土地流轉的靈活轉化、相互促進是現代農業適度規模經營的重要根基。生產托管和土地流轉的運營機制、功能定位明顯不同，適用的發展環境和支持政策也不同，必須辨清二者的區別，才能因地制宜選準農業經營方式創新的最優組合，推動農業適度規模經營健康持續發展。筆者調研發現，各地在實踐中出現了混淆生產托管與土地流轉的現象，以土地流轉之“實”爭取生產托管支持政策，或者以生產托管之“名”強行推動土地流轉來“壘大戶”，影響了農業適度規模經營的正常發展。為此，要從理論與實踐相結合的視角，辨清生產托管與土地流轉的區別，為各地精準識別農業生產托管，科學推動農業經營方式創新提供參考。

生產托管不等同于農業社會化服務

生產托管不能簡單地等同于農業經營主體購買農業社會化服務。首先，生產托管是農業生產環節的社會化服務，也就是從種到收的農事作業服務，如機耕、機種、機防、機收、灌溉、田間管理以及涉及田間作業的技術服務等，可以是單環節、多環節，也可以是從種到收的全程作業。如果只是產前的種肥藥供應、產后的倉儲加工銷售等，并不能算作生產托管服務。其次，之所以叫生產托管而不叫購買服務，是因為作為政策支持的生產托管都是專業化、規范化程度很高的作業服務。服務主體要經過遴選，具備較強的能力、較好的口碑；服務流程涉及簽訂合同、作業記錄、跟蹤監督、驗收核實等環節，從而保證服務質量和成效。實踐中，農戶在農業生產環節隨機分散地購買服務，作業質量、服務價格都有隨意性，在農忙時期因為缺乏監督和規范，還會出現“坐地起價”的現象。像這些隨機分散的農戶購買服務，并不能算作生產托管。可以說，生產托管是農業社會化服務在產中環節的高質量發展業態。

政策支持的全程托管不等同于土地流轉

土地流轉相對應的生產托管其實是全程托管，即農戶把農業生產全程委托給一個服務主體或中介主體完成。而政策支持的生產托管，只要包括耕、種、防、收四個主要環節就算全程托管。實際上，多數的生產托管模式并不能實現真正意義上的全程托管。因為生產托管內容只包括實現機械化或技術要求高的環節，像灌溉、采摘等環節能夠專業化服務的比例還很低。這就使得一些地方的全程托管可能實際上是土地流轉。這時候，只要認準土地經營權是否轉移和托管費是否發生，就能辨別全程托管和土地流轉的區別。如近期有媒體報道的土地托管案例，是由一家公司連片流轉一萬多畝土地后進行基礎設施建設，再由另一家公司進行農業生產作業和經營管理，后者支付土地“保底費”，扣除保底費和生產成本后的盈余由兩家公司按5 ∶5 的比例分紅。這種土地托管形式在兩家公司的關系實質是土地轉包疊加盈余分紅，名義上的“托管費”只是要素投入和生產作業成本，并不是實質上的托管費，并不能稱為生產托管。

五種容易混淆的典型模式應注重區分辨別

近年來，農業生產社會化服務政策支持力度不斷增強，除了中央財政農業生產社會化服務項目資金連年增長外，還組織開展了社會化服務機制創新試點、典型案例評選。因此，各地對農業生產托管的重視程度迅速提高，推出了各式各樣的農業生產托管模式創新。但是其中一些以生產托管名義宣傳的案例或模式創新實際上仍是土地流轉，對此要注意區分。一是集中連片尤其是整鎮（鄉）整村推進的全程托管，有些是把土地流轉合同轉換為全程托管合同或者直接簽兩份合同，農戶獲得的仍然是土地租金或保底收益疊加二次分紅。因為農戶并沒有付出托管費、收回經營權，因此不能認為是生產托管。二是村集體流轉農戶土地后，獨立經營或者成立服務實體（合作社、公司）提供自我服務。雖然財務核算中有托管費，但實際上是一個主體內部的自我服務，托管費并沒有實際發生。農民合作社、農業公司等也存在成立服務實體進行自我服務的情形。這種不應算作生產托管。三是由于多數合作社的成員只與合作社存在業務聯系。因此，當農民合作社為非注冊成員開展內部服務時，只要沒有納入合作社統一財務核算，且實際發生了托管費，可以算作生產托管。四是全產業鏈經營模式中，農民事實上已經把土地經營權流轉給其他主體，不論是否在農業生產環節或產業鏈務工就業，只要沒有支付托管費或者收回經營權，都不能算作生產托管。五是以中介服務的名義組織農戶流轉土地，或者以中介服務名義組織農戶與服務對象對接，為農戶提供集成式、全程式的服務。這里中介服務本身不能作為生產托管，只有實際發生的農業生產服務才能算作生產托管。值得注意的是，從服務供給角度看，生產托管不能是經營主體或服務主體的自我服務。近年來，供銷社、農墾以及地方性的國有農場和涉農企業都在爭取農業生產社會化服務的項目支持，積極推廣并創新農業生產托管模式。對此，要注意識別是自我服務還是對外服務，只有對外服務才能算作生產托管。

新興模式在生產托管與土地流轉間靈活轉換

最初的生產托管和土地流轉很容易識別，核心的區別是小農戶付出托管費（購買服務）還是收到流轉費（土地租金），本質上是土地經營權是否轉移。但隨著農業經營和服務方式創新，生產托管和土地流轉相互影響，在一些地方出現了融合發展趨勢，土地經營權的轉移、托管費或流轉費并不明顯表現出來，識別生產托管和土地流轉的難度逐步增加。

生產托管形式演變到多環節、全程式服務模式后，進一步向產前和產后延伸服務業務，形成了要素主體、經營主體、服務主體、加工和銷售企業在產業鏈上的合作。經營主體獲得了全產業鏈的服務支撐，以入股、勞務、服務等形式參與產業鏈，雖然與其他主體簽訂了生產托管合同，但大多未實際支付托管費，而是在交售農產品后獲得扣除托管費后的凈收益和二次分紅，只有選擇自主銷售農產品時，才支付托管費。這種情況下，經營主體基本會得到產業鏈主導企業的保底產量或收益承諾以及訂單合同。土地流轉形式也在不斷更新，已經從簡單的出租、轉包、互換等形式，演變到土地經營權入股參與產業化經營，或者建立就業、勞務、服務、保險、分紅等多重利益聯結機制。建立在生產托管或土地流轉基礎上的農戶根據意愿參與產業鏈運營獲得多重利益保障的形式，都是各地支持的農業經營方式創新的新興模式。這種新興模式在生產托管和土地流轉之間轉換比較靈活，可根據政策支持力度進行及時調整，應著重注意區分。

精準識別服務小農戶的生產托管實踐形式

農業社會化服務支持政策，尤其是生產托管支持政策，主要目的和核心邏輯是促進小農戶與現代農業發展有機銜接。中央財政農業生產社會化服務項目強調服務對象要進一步突出小農戶，安排服務小農戶的補助資金或面積占比應高于60%。然而各地均反映服務小農戶比例難以落實到位，這是因為面向規模主體的生產托管成本顯著低于分散化的小農戶。有些地方發展農業生產托管，存在推動整村、整鎮（鄉）發展全程托管的傾向，形成了以先流轉再托管為基本形式的土地流轉和生產托管復合型實踐形態。比如，村集體、合作社、經紀人等作為中介組織農民統一接受托管服務，典型形式就是村集體經濟組織直接或成立合作社流轉農民土地，再選擇專業服務主體提供生產托管服務。村集體經濟組織可以賺取居間服務費用、規模經營增收等，增加集體經濟收入。

這種中介組織流轉農戶土地后再選擇生產托管，就加大了是否為小農戶服務的識別難度。但無論是流轉農戶土地后再選擇生產托管，還是為農民合作社成員提供生產托管服務，其實質依然還是生產托管與土地流轉的區別。因此，識別是否是為小農戶提供生產托管服務的核心標準，仍然是小農戶是否保留土地經營權、是否付給服務主體托管費。至于中介組織及生產托管服務形式怎樣變化，只要不改變這兩個核心標志，就能認定是否為小農戶提供了生產托管服務。

這再次凸顯了農業生產托管支持政策的核心邏輯是促進小農戶與現代農業發展有機銜接。小農戶貫穿中國農業現代化全程，將長期是主要的農業經營主體。探索中國特色農業現代化道路，推進現代農業經營方式創新，不能忽視小農戶這個發展基礎。而且，在小農戶城鄉兩棲、工農兼業、加速老化、后繼無人等基本演變格局下，發展以生產托管為主要模式的農業生產社會化服務，將是小農戶與現代農業發展有機銜接的基本路徑。因此，通過精準識別服務小農戶的生產托管實踐形式，提高農業生產社會化服務政策支持的精準性、實效性，有助于農業生產托管規范發展、更好地發揮經營增效作用，進而推動農業生產社會化服務高質量發展。這對于形成生產托管與土地流轉相互促進的適度規模經營路徑，提高新型農業經營和服務主體發展質量也具有重要意義。