海門區高標準農田規模化建設的實踐與思考

張永波 朱新健

（1南通市海門區悅來鎮農業農村和社會事業局，南通 226131；2南通市海門區農業農村局，南通 226100）

高標準農田規模化建設事關糧食安全大局。江蘇省南通市海門區區委、區政府以高水平打造“全省高標準農田建設區域化整體推進示范區”為契機，圍繞“地平整、田成方、林成網、溝相通、路相連、渠通暢”的總目標，實施高標準農田核心田塊連片化、項目區域規模化、建設內容標準化、建后利用高效化等“四化同步”工程，努力打造“農田集中連片、環境生態美麗、農業規模經營、產業融合發展”的農業土地利用新格局。截至2010年底，海門區通過歷年中低產田改造，累計建設高標準農田面積1.66×104hm2，但農田基礎條件仍較差。為此，海門區于2011年正式啟動了高標準農田規模化建設，2013年在全省范圍內率先由縣級財政投入，按國家項目建設標準增建高標準農田。通過多年的探索與實踐，截至2021年底，海門區累計實施高標準農田建設項目89項，新增高標準農田面積3.50×104hm2，占全區總耕地面積的75.86%。“十三五”以來，通過開溝并窕、土地整治和實施耕地占補平衡工程等，海門區累計新增可用耕地面積約333.33 hm2；通過土地流轉，創辦村級新型合作農場等，遏制了近666.67 hm2土地撂荒；通過開展新一輪旱田改水田，使近6 666.67 hm2低產田變為稻麥兩熟高產田，基本實現了海門區稻米自給自足；2019年和2021年先后兩次獲評江蘇省高標準農田建設成效明顯激勵單位。在此背景下，為進一步推進海門區高標準農田規模化建設工作，現筆者擬在總結海門區高標準農田規模化建設的經驗做法和實施成效的基礎上，提出了相關思考與建議，以期為周邊地區的高標準農田規模化建設提供參考。

1 海門區高標準農田規模化建設的經驗做法

1.1 高規格推動，三級書記掛帥，壓實主體責任

海門區將高標準農田建設工作作為區委、區政府實施鄉村振興戰略的龍頭工程和為民辦實事的重點項目，并納入對相關部門和鎮（街道）的目標責任制考核和鄉村振興考核。由區委書記、鎮黨委書記、村支部書記等三級書記親自掛帥任組長，形成“政府主體、部門主管、區鎮主建”的三級聯動機制，全面推動海門區高標準農田建設工作。同時，建立和完善“每月點評、季度考核、動態督查”的工作機制，不斷優化資金使用、質量監管、過程控制、工程驗收、項目審計等配套制度，確保各項工作高效、有序推進。

1.2 高水平規劃，堅持“二先二后”，創新建設機制

根據省、市高標準農田建設規劃和《南通市關于高水平打造全省高標準農田建設區域化整體推進示范區的實施方案》，堅持規模化、現代化的目標導向，科學編制《海門區高標準農田建設規劃（2021年—2030年）》。按照“灌排設施配套、耕地質量優良、田間道路通暢、農田生態良好、生產方式先進”的要求，堅持鎮、村、設計單位、區級業務管理部門等“四方認可”的項目規劃設計原則，確保項目規劃設計的科學性、合理性、嚴肅性和群眾參與性，做到統一規劃、統一設計、分開實施，提高項目建設標準，提升項目建設水平。另外，“先流轉后建設，先整治后配套”的開發模式是海門區近年來高標準農田建設工作的實踐總結，可作為“南通經驗”在全省范圍內推廣應用。

1.3 高質量建設，探索“標后管理”，引入代建模式

2021年海門區出臺了《南通市海門區“十四五”期間高標準農田建設項目集中代建方案》，在全省率先引入國企作為代建單位，彌補了工程管理專業力量的不足。同時，會同交易中心制訂了“標后管理”辦法，與交易中心一起進行不定期標后監管，嚴查轉分包、借掛資質等情況，履行政府部門的服務、指導、監管責任，并對設計、施工、監理、檢測等參建單位建立信用檔案，簽訂信用承諾書，對有失信行為的單位會同交易中心依法、依規予以處置。此外，在項目建設過程中，嚴把材料進場關、工序報驗關、平行檢測關，確保了項目工程的高質量建設。

1.4 高水平運作，強化資金保障，集聚發展合力

加大投資強度是提升高標準農田建設質量的重要保障。“十三五”以來，海門區累計投入資金11.08億元，采取上級立項、市場融資、財政托底、整合涉農資金等辦法，解決資金需求，集中力量推進高標準農田規模化建設。另外，海門區專門成立江海農業發展有限公司作為融資平臺，與區農業發展銀行達成融資協議。據統計，2016年—2018年，海門區共籌措資金3.5億元，用于增建高標準農田。同時，通過實施耕地占補平衡工程，提高投資強度和建設標準。據統計，2018年平均每667 m2投入資金約3 000元，2019年—2020年平均每667 m2投入資金約3 500元，2021年平均每667 m2投入資金達4 000元。

1.5 高效益利用，緊盯“目標導向”，放大建后績效

圍繞“田美、水清、岸綠”的總目標，海門區積極開展了溝河疏竣、水環境整治、河坡護理、道路和河道綠化、搬遷桿線、遷移墳頭等工作，有力地促進了農村生態環境建設。同時，海門區注重項目區的現代農業發展，充分考慮農田生態元素，大力發展高效節水灌溉設施，實施耕地質量提升工程和農田排灌系統生態化建造工程。此外，在建成后的高標準農田利用上，海門區積極推進適度規模經營，強化村企融合，引入社會資本參與項目開發建設；在管護上，海門區通過設立村級“管護網格員”，將高標準農田管護工作納入區鎮網格化管理范疇，以保障各項工程設施在建成后能夠正常運轉和高水平利用。

2 海門區高標準農田規模化建設的實施成效

2.1 農田基礎設施不斷改善

在高標準農田規模化建設項目區，海門區實施了大規模的土地流轉，開溝并窕、田塊整治，統籌規劃溝、路、泵、橋、涵等配套設施。“十三五”以來，海門區新建機耕路621 km、機耕橋梁209座、泵站318座，集中平整土地1 875.27 hm2，疏浚河道84.95 km，鋪設高效節水管道287.25 km，建設生態護坡167 km，“編織”農田林網209 km，新建糧食烘干中心8座，新建倉庫6 300 m2、晾曬場9 000 m2，“田成方、林成網、路相通、渠相連”的高標準農田、規模化良田基本成型。

2.2 糧食生產能力不斷增強

在高標準農田規模化建設中，海門區通過“先平整土地，后配套基礎設施”，規模連片程度不斷擴大，大幅提高糧食生產全程機械化水平和耕地利用水平。近年來，全區全年糧食播種面積穩定在5.28×104hm2，總產量為2.52×105t，水稻種植面積從2012年的533.33 hm2提升至2022年的7 913.33 hm2，全區各鎮均建成了666.67 hm2以上的糧食生產示范片，糧食綜合生產能力日益增強。

2.3 產業發展水平不斷提升

“十三五”以來，海門區高標準農田建設項目區的土地流轉率達80%以上，通過落實開溝并窕、耕地占補平衡、增施有機肥等多項措施，項目區新增耕地面積5%～8%，耕地質量提高0.2個等級。全區基本建成了以悅來鎮為核心的連片規模示范區（面積為3 333.33 hm2），以正余鎮、常樂鎮、海門街道為核心的連片規模示范片（面積為2 000 hm2）。目前，海門區共有從事種植業的合作社280家，從事種植業規模化經營的家庭農場2 682家，涉及總經營面積1.32×104hm2。另外，依托高標準農田建設成果，海門區先后建成了海門街道智谷綠海現代農業園區、南通強盛農業科技園區、海門區世外桃源農業園區、海門區金伍葉生態農業科技園等一批高效設施農業園區和生態主題農業園區，省級農業產業示范園的建設成效顯著。

2.4 村級集體經濟不斷壯大

在海門區高標準農田建設過程中，通過溢出耕地和流轉土地，村集體每年可持續增收20萬～30萬元，個別村甚至增收超過50萬元。另外，海門區鼓勵村集體發展新型合作農場，規模化流轉經營高標準農田，建立覆蓋全程、便捷高效的農業生產全程社會化服務體系。據統計，目前，海門區經營高標準農田面積在5.28×104hm2以上的主體有178家；村集體領辦的新型合作農場有86家，經營面積達2 473.33 hm2以上；2022年上半年，新型合作農場喜獲豐收，每667 m2收益同比增加350元；2022年全區小麥總收入超過4 200萬元。

2.5 鄉村生態功能不斷凸顯

按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的總要求，海門區引進了物聯網技術，開展了高效節水灌溉，水資源利用率由2016年的50.3%提高至2021年的72%，每667 m2平均節本增效200元以上。同時，結合人居環境整治，海門區推動高標準農田建設和田園生態改善有機融合，以田美鄉村為目標，統一設計、連片打造，實現項目區道路循環暢通，河道水清岸綠，農田平整成塊，村莊整潔秀美，農田生態功能不斷提升。目前，海門區已建成省級特色田園鄉村2個、市級特色田園鄉村4個、美麗宜居鄉村433個。

3 關于海門區高標準農田規模化建設的思考與建議

3.1 突出高標準農田建設的系統性

“十四五”期間，海門區將圍繞“地平整、田成方、林成網、溝相通、路相連、渠通暢”的目標，嚴格落實“先流轉后建設、先平整后配套”的建設理念，推動高標準農田規模化建設與高效利用無縫對接。

同時，充分發揮領導小組統籌協調作用，健全會商協作機制，運用行政手段、經濟手段和法律手段，引導高標準農田范圍內的房屋搬遷至規劃發展村莊區域或集鎮低效用地區，及時研究和解決高標準農田規模化建設中的“難、阻、梗”，做好桿線遷移、三棚整治、危房改造、散墳整治、農田水利、農村公路、生活污水管道等項目與高標準農田建設項目的銜接，出臺新一輪高標準農田建設規劃地方標準及考核驗收標準，集中力量推進高標準農田規模化建設。

另外，提前做好2023年高標準農田規劃設計，并盡早落實好全區2023年耕地“進出平衡”和補劃方案。具體措施：（1）大力實施規模連片工程。按照“先流轉后建設”的開發思路，由村集體與農戶簽訂土地承包經營權（預）流轉協議，使土地面積達3.33 hm2以上的高標準農田的流轉率達80%以上，并按照集中規模化和適度規模的要求，統一設計規劃，并按照“先平整后配套”的開發流程，優先在水資源環境條件較好、開發潛力較大、配套能力較強、農民積極性高的區域進行配套建設。同時，要加大對零星地塊的高標準農田規模化開發，以鎮為單位、以村為單元，成片推進、規模開發，快速形成一批規模連片的高標準農田示范區（要求新建單個項目區面積超過200 hm2），單個高效節水集中灌溉面積超過13.33 hm2。（2）大力實施優質精品工程。充分發揮集中代建的制度優勢和國有企業的融資優勢，全力爭取中央、省、市各級耕地占補平衡調劑資金，統籌鄉村振興、人居環境等涉農資金，整合農路農橋、生態循環農業等項目資金，招引民間資本、社會資本等，形成高標準農田規模化建設的動力源泉。同時，嚴格執行高標準農田建設標準，做到工程設計與鄉村振興、農村環境充分融合，打造一批具有一定規模的優質精品工程。此外，要加強平整區域的耕地質量監測和土壤改良，改善土壤適耕性能，提升農田耕地質量。

3.2 突出高標準農田建設的生態性

“十四五”期間，海門區將圍繞生態農田循環系統，積極推進農田排灌系統生態化、農田生態小氣候構建、農藥化肥減量化、土地資源生態化開發利用、農業廢棄物資源化利用和無害化處理。具體措施：（1）大力實施生態優先工程。到“十四五”期末，海門區高標準農田建設項目區實現化肥、農藥使用量均比2020年降低3%；農藥（膜）、化肥包裝廢棄物回收利用處理率不低于88%，綠色優質農產品基地的農藥（膜）、化肥包裝廢棄物回收利用處理率達90%以上；建成連片面積達2 000 hm2的生態農田示范基地不少于4個；強化平整區域的耕地質量監測和土壤改良，每667 m2施用商品有機肥不少于250 kg。（2）大力實施田美鄉村工程。結合鄉村振興，海門區開展項目核心區內的田間破舊棚舍（破舊房屋）拆除，田間墳塋、供電通訊線路遷移，廢溝塘填埋等工作，并實施喬灌草（花）相結合的農田增綠工程，提高農田防護林建設質量等。同時，結合占補平衡和增減掛鉤工程，通過開溝并窕、土地平整、小田并大田，增加有效耕地面積，并加大河道生態襯砌、河坡綠化美化力度，建設一批農田排灌系統生態化工程，推進水體凈化。此外，利用地方增加投資節余資金和社會資本，在高標準農田沿河沿線建設一批泵站墻繪、門樓、驛站，促進高標準農田向美觀化方向發展。

3.3 突出高標準農田建設的智能性

“十四五”期間，海門區將按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的總要求，引進物聯網技術，開展高效節水灌溉，不斷提升高標準農田的智能水平。具體措施：（1）大力實施智慧農業工程。“十四五”期間，海門區要積極應用5G、物聯網、大數據、云平臺、人工智能技術等，圍繞農業生產過程監控、耕地土壤墑情監測、生物多樣化保護、病蟲害智能監測、農業氣象預警、農產品質量安全追溯，建設一批布局合理、科學實用的智慧農業示范基地，到“十四五”期末，全區建設數字農田不少于1 000 hm2，高效節水灌溉面積達2 666.67 hm2。（2）加快推進高標準農田的宜機化改造。對田間道路、機耕橋、泵站、涵閘進行提檔升級，提高機械化作業率，使全區稻麥生產全程機械化率達100%、設施農業機械化率達65%以上。

3.4 突出高標準農田建設的長遠性

“十四五”期間，海門區要結合產業發展，推進土地規模經營，調整耕種模式，推動高標準農田集約化、規模化。首先，要大力實施效益提質工程，優先發展本地新型農業經營主體，積極發展農業產業聯盟，引進農業科技企業和龍頭企業進入高標準農田項目區建設現代農業產業園和科技園、農產品生產基地，到“十四五”期末，建成面積在6.67 hm2以上、相對連片的優質稻麥生產基地不少于80個，總面積不少于10 000 hm2。其次，要合理布局集中育秧育苗、農機庫房、農產品產地烘干、分等分級和初加工等配套設施，推進政策集成、要素集聚、企業集中、功能集合的農產品加工區建設，統籌布局生產、加工、物流、研發、示范、服務等功能，延長產業鏈、提升價值鏈、打通供應鏈，不斷提升區域經濟的內生動力。