地圖出版物中常見問題分析及規避策略研究

柳豐 銀波

（1.廣東石油化工學院學報編輯部，廣東 茂名 525000；2.湖南地圖出版社，湖南 長沙 410118）

一、引 言

地圖是按照特定的數學法則將地理環境中自然和人文要素的名稱、形狀、大小、空間位置及其屬性通過制圖綜合取舍，以符號、注記縮繪在平面或曲面上的圖形或圖像。它是地理信息的載體，可以科學地反映出自然現象和人文現象的分布特征及相互關系。地圖具有嚴肅的政治性、嚴密的科學性和嚴格的法定性［1］。在地圖上，國界線的走向、海島海域的歸屬標示，國家、地區、首都的注記都涉及大量政治原則性問題，因此，地圖出版物的出版必須慎之又慎。

地圖出版物主要包括專門的地圖（集、冊、系列或單幅）、地球儀圖片，數字、多媒體、網絡等電子地圖，報紙、期刊、圖書、宣傳畫、光盤等出版物所附的插圖。我國出版的地圖出版物必須維護國家的主權和領土完整，維護民族的尊嚴和團結，體現我國的外交政策以及立場，保障國家的安全和利益。

目前，我國已出臺了一系列關于地圖測繪、編制、審核以及出版管理方面的法律法規及文件，如《中華人民共和國測繪法》《地圖審核管理規定》《中華人民共和國保守國家秘密法》 《測繪資質管理規定》《地圖管理條例》《公開地圖內容表示規范》等，明確規定了地圖的編制主體、編制標準等，同時還明確了地圖的審核范圍、送審主體、審核內容以及程序。這些舉措進一步規范了地圖出版市場，提高了地圖出版物的質量，對于地圖管理的法治化、規范化，規范地圖測繪、地圖編制、地圖審核以及出版等方面具有重要意義。

然而，隨著各類地圖在人們日常學習、工作和生活中使用量的不斷增加，“問題地圖”也時有出現：有的地圖錯繪國界線，有的漏繪了國家重要島嶼，部分地圖甚至登載了不宜公開的內容或國家涉密內容。例如，2010年央視《焦點訪談》欄目報道某論壇網站展示的地圖涉及大量國家軍事信息，存在泄密行為；2017年，國土資源部和國家測繪地理信息局等12部門在全國范圍內進行的地圖專項檢查中，共下架、查封、收繳“問題地圖”產品達30.7萬余件；2021年，全國共發現1.8萬張互聯網“問題地圖”［2－4］；這些“問題地圖”嚴重損害了我國主權和利益。基于此，本文歸納了近年來地圖出版物中存在的常見問題，分析了出現這些問題的原因，并提出了相應建議，旨在為提高地圖出版物質量提供參考。

二、地圖出版物存在的常見問題

（一）涉及國家版圖方面

1.中國國界線表示有誤。我國是一個海陸兼備的國家，既有廣闊的陸疆，又有遼闊的海疆。我國陸地與俄羅斯、印度、越南、蒙古、朝鮮以及塔吉克斯坦等14個國家接壤，海上與朝鮮、日本、韓國、越南、菲律賓、馬來西亞等8個國家相鄰。

（1）中國全圖的繪制沒有準確反映中國領土范圍，主要體現在這幾個方面：中國全圖變形，地圖變形改變了經緯度的正常表達，使國土扭曲和失真。中國全圖有部分遮擋。地域交匯處的經緯線表示有誤，比如，黑龍江與烏蘇里江交匯處表示錯誤，此處國界線應繪制在東經135°以東，而很多地圖將此處的國界線表示為與東經135°經線相切或相離。

（2）中國國界線的表示不正確。①中印邊界表示有誤，部分地圖將我國和印度的邊界按印方立場表示。中印邊界總長約2200多公里，分為東、中、西3段，其中有爭議的主要是東段和西段邊界。常見問題為：中印邊界東段錯沿“麥克馬洪線”繪制，把原屬于我國西藏境內的9萬多平方公里土地劃進了印度；中印邊界西段阿克賽欽地區國界繪錯，把自古以來就是我國領土的阿克賽欽等地劃入英屬印度的克什米爾版圖。在引進翻譯國外出版的地圖時要特別注意這兩處界線的標示方法，并注意相關地區必須注記中國地名。②中俄、中哈、中吉、中塔邊界的表示錯誤。我國與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦等國交界的部分國界界定歷史上曾存在爭議，但現在都已經徹底解決，原來有爭議地區的邊界線有所調整，所以要按照最新《中國國界線畫法標準樣圖》繪制，出版物中涉及這些地方時要使用最新的地圖［5－6］。

2.南海諸島表示有誤。南海諸島包括東沙群島、中沙群島、西沙群島、南沙群島4組群島，其中，東沙群島在我國的行政區劃上歸廣東省管轄，其余3組群島歸海南省管轄。涉及南海諸島的地圖差錯出現頻度比較高，主要體現在以下幾方面： （1）在中國全圖、海南省地圖上漏繪“南海諸島”，造成版圖不全。（2）南海諸島附圖缺失“南海諸島”圖名，造成“歸屬不明”；南海諸島作為海南省地圖的附圖時，附圖名缺失或標示錯誤（附圖名應標示“海南省全圖”）。在表示廣東省地圖時漏繪我國東沙群島。（3）南海諸島作附圖時，附圖中與主圖相同區域內的專題要素漏表示或表示不一致。由于有些專題內容只在陸地出現，為了制圖方便，制圖者可能漏繪南海諸島，從而出現領土表示不完整問題；在繪制中國全圖、海南省地圖時必須繪制出南海諸島，南海諸島既可包括在全圖中，又可用附圖形式呈現，但不能省略。

3.香港、澳門和臺灣地區表示有誤。（1）在中國地圖上標注香港、澳門、臺灣地區的中文、外文或漢語拼音名稱時，所用文字、字號、字體與我國其他省級行政區域不一致；在世界地圖上以不同顏色區別不同的國家時，對這些地區所用的顏色與對我國所用的顏色不一致。（2）在以省級行政中心注記的中國地圖上漏注“香港”“澳門”“臺北”。（3）在全國性的分省區專題地圖上漏繪關于香港、澳門、臺灣的專題內容，沒有標注“香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣省資料暫缺”字樣。（4）中國全圖、臺灣省地圖漏繪釣魚島和赤尾嶼。在中國全圖、臺灣省地圖上漏繪釣魚島和赤尾嶼是中國地圖插圖的常見錯誤之一，有時作者在原圖上繪制了這兩個島點，但經制版縮小后往往被忽略了，此時必須補繪，不得遺漏［5－9］。有史以來，位于臺灣島東北部的釣魚島和赤尾嶼就是我國的領土，因此，在繪制中國全圖和臺灣省地圖時必須繪出釣魚島和赤尾嶼（或用島點表示），島點位置和注記必須正確。

（二）涉及國際關系方面

一些地圖出版物中包含涉及國際地緣政治方面的內容，在地圖上標注的時候要特別注意。1.朝鮮與韓國的表示不正確。朝鮮與韓國是兩個獨立的國家，所以在世界地圖上注記這兩個國家名稱所用的字體、字號、字色必須相同；“平壤”與“首爾”分別為朝鮮和韓國的首都，其居民點符號及注記字體、字號必須同級，但部分地圖出版物中未準確進行表示。此外，部分出版物用國界線劃分這兩個國家的領土，這也是不正確的，應該用軍事分界線來表示。2.克什米爾地區表示不正確。比如，一些政區圖以印巴停火線作為國界線，將克什米爾地區一分為二，分別繪入印度與巴基斯坦，底色也分別是印度和巴基斯坦的政區色。由于印度和巴基斯坦對克什米爾地區的歸屬尚存爭議，因此，我國自然資源部2023年2月印發的《公開地圖內容表示規范》對涉及這一地區地圖停火線標示、地區著色以及國名字體的標注等方面進行了明確規定［5］。3.部分國家界線表示不正確。比如，原“塞爾維亞和黑山共和國”現已分成“塞爾維亞”和“黑山”兩個獨立國家，一些地圖仍將“塞爾維亞”和“黑山”表示成一個國家［10－11］。

（三）涉及保密安全方面

地理信息是國家重要的戰略性信息資源，關系到國家的安全和利益，這些涉密地理信息一旦被不法人員或反動勢力獲取，會給國家和人民的生命財產安全帶來嚴重危害。如今，我國已出臺了《新聞出版保密規定》《地圖審核管理規定》《地圖管理條例》《公開地圖內容表示規范》等法律法規，對地圖的編制、審核、出版以及互聯網地圖服務提出了嚴格要求，明確了我國的地圖安全保密和相關審核制度。

關于地圖涉密方面的問題主要有：1.在地圖上標示國防、軍事設施和軍事單位、國家安全等要害部門，軍民合用機場、港口、碼頭的重要設施，監獄、看守所，重要橋梁的限高、限寬、凈空、載重量和坡度，重要隧道的高度和寬度，公路的路面鋪設材料，江河的通航能力、水深、流速、底質和岸質，水庫的庫容，攔水壩的構筑材料和高度，沼澤的水深和泥深；2.關于地圖精度方面的問題：地圖平面精度、高程精度、等高線的等高距不符合保密要求；3.表現地為我國境內的遙感影像、地面分辨率較高的遙感影像標注涉密、敏感信息；4.公開地圖的比例尺及經緯線、直角坐標網不符合保密的精度要求。

三、地圖出版物出現問題的原因分析

（一）教育、宣傳力度不夠，部分公眾的法律意識、版圖意識較為淡薄

雖然我國早已出臺了一系列涉及國家安全、測繪地理信息方面的法律法規以及政策文件，也進行了近20年的國家版圖知識宣傳教育，但由于宣傳平臺有限，影響輻射范圍不夠廣泛，部分單位及群眾的國家版圖意識仍然不強。隨著互聯網技術的快速發展、電子地圖技術的不斷進步，各種各樣的電子地圖和地圖軟件愈來愈受公眾喜愛，但是，部分公眾對一些涉密地理信息的保密意識不強、警惕性不高，不清楚哪些內容不宜在地圖上公開表示，往往會造成地圖信息泄露。比如，在公開地圖上標示軍事禁區或軍事管理區，標示大型水利設施或電力設施等民用設施的具體形狀及屬性，標注國防、軍事設施以及重要港口、機場等信息。此外，部分公眾還存在對規范地圖的下載、使用意識較為淡薄，缺乏涉及國界、邊界變化的歷史知識等問題。

（二）部分出版從業人員專業素養不高，把關能力不強

由于涉及地圖出版的法律法規條款較多且較為分散，包含的內容范圍廣，而部分出版從業人員的知識敏感度不高或獲取知識的能力欠缺，往往難以全面了解或掌握地圖的規范使用標準以及地圖測繪、出版、保密等方面的條款，導致出現“問題地圖”。比如，以往的“問題地圖”專項排查整治行動中曾發現教輔類圖書存在使用無審圖號、無編制單位、無出版單位“問題地圖”的情況。此外，部分出版從業人員存在僥幸心理，對作為插圖或附圖使用的地圖明知道要送審卻不送，意圖蒙混過關，或對進口版圖書及地圖出版物的質量把關不嚴，導致“問題地圖”出現。比如，一些引進版圖書中登載的世界地圖存在漏繪我國島嶼、錯繪我國藏南地區國界線等嚴重問題，但是在地圖出版過程中相關從業人員未嚴格把關，使用了這些質量不合格的“問題地圖”。

（三）出版流程管控不夠嚴

一方面，部分出版單位地圖出版方面的從業人員較少或沒有相關人才，不具備出版地圖出版物的資質；部分出版單位“三審三校”流程存在問題，特別是對只有地圖插圖類的出版物或合作類出版物審稿、編輯加工以及校對流程缺失或不夠重視［12］。另一方面，新的出版形式不斷出現，但是相關法律法規不夠健全，出版流程管理不夠成熟，質量控制方面存在漏洞，這些都是導致“問題地圖”出現的原因。

此外，部分出版單位明知出版物涉及地圖類圖片，因擔心出版物時效性受影響，不走審核流程，導致出現“問題地圖”。比如，地理、歷史類涉及地圖的教材教輔資料以及地理類期刊，由于受出版時間或周期限制，部分出版單位存在不報審地圖、不取得地圖審圖號直接出版的情況。

四、提高地圖出版物質量的建議

（一）加強地圖測繪、地理信息安全等法律法規知識的宣傳

第一，可將相關法律法規、政策文件的內容編入中小學法律、地理、歷史教科書中，加強對青少年法律意識、國家版圖意識和地理信息安全意識的培養，還可以利用每年秋季的“開學第一課”宣講國家版圖知識，并協同相關部門舉辦版圖知識競賽和手繪地圖比賽，開展國家版圖意識教育進校園活動，引導青年一代樹立正確的國家觀和民族觀。第二，可借助“全國測繪法宣傳日”“全民國家安全教育日”等節點，通過多種形式開展《中華人民共和國測繪法》《中華人民共和國保守國家秘密法》《地圖管理條例》和《互聯網信息服務管理辦法》等法律法規的宣傳教育活動，強化公民知法守法意識和保密意識。第三，要加強對地圖測繪編制、地圖產品加工、地圖審核管理等流程以及規范使用標準地圖的宣傳，引導大眾使用標準地圖。第四，測繪主管部門要不斷加大公益性標準地圖的供給，更好地滿足公眾需求，通過提供準確權威的公益性地圖服務，有效提升公眾對“問題地圖”的識別能力，增強公眾的國家版圖意識和安全防范意識，維護國家版圖尊嚴，維護國家的主權、安全和利益。

（二）加強出版從業人員培訓，提高把關能力

第一，加強對出版從業人員關于《中華人民共和國測繪法》《中華人民共和國保守國家秘密法》 《互聯網信息服務管理辦法》 《地圖管理條例》 《出版管理條例》《圖書、期刊、音像制品、電子出版物重大選題備案辦法》《新聞出版保密規定》等相關法律法規及政策文件的培訓，引導他們重視涉及地圖編制、管理、出版等法律條款的學習，提升他們的法律知識儲備。第二，加強對出版從業人員《中華人民共和國政府和吉爾吉斯共和國政府關于中吉國界線的勘界議定書》《中華人民共和國海島保護法》等相關知識的培訓，引導他們加強學習，掌握國際關系中一些基本的歷史常識（如不同歷史時期各國之間的關系、邊界的變遷情況、條款和協約等），避免地圖出版物中出現常識性錯誤。第三，加強對出版從業人員的實踐訓練以及關于地圖審核范圍、送審主體、審核內容、審核程序及所需材料等知識的培訓，使他們了解地圖出版物中容易出現哪些問題以及隨著時代發展有哪些內容發生了變化，引導他們規范使用地圖，提升把關能力，切實提高地圖出版物的質量。第四，出版從業人員要充分利用各種新聞媒介學習時政知識，關注國際局勢，掌握國際熱點，緊跟時代步伐。

（三）加強出版流程管控，提高地圖出版物質量

第一，按照國家關于地圖行政審批管理的規定，加強對出版企業地圖出版資質以及出版從業人員的資質審核，避免出現無資質編制出版、超資質范圍出版以及“不按規定送審、不按審查意見修改、不按要求備案”的違法違規行為。第二，要加強對地圖出版物出版流程的管控，嚴把地圖選題審核關，嚴格審核編制水平不高、審校能力不強的地圖類出版社或期刊社上報的選題，從源頭保障地圖出版物的選題質量；加強地圖類出版物的編、審、校流程管理，保證“三審三校”制度落到實處，特別是對引進版權類出版物以及合作出版物中涉及地圖內容的嚴把質量關，以防“問題地圖”的出現。第三，行政審批部門應優化送審流程，提高審查效率，可依托測繪、出版、工商等相關部門以及國家或各省市的專業地圖出版機構成立專門的地圖審核、檢查管理小組，不定期地對地圖出版物進行專項檢查，進一步加強地圖出版市場監管，促進地圖出版市場持續健康發展。

五、結 語

隨著國家對版圖教育的日益重視以及對地圖出版物編制、出版、審核管理的日益規范，近年來地圖出版物的質量有了很大提高。未來，我們應繼續采取切實措施，加強國家版圖意識、地理信息安全知識的宣傳教育，增強全民國家版圖意識和地理信息保密意識；提高出版從業人員的把關能力，引導他們規范、正確使用引用地圖，切實承擔起維護意識形態安全、維護國家主權和領土完整、維護民族尊嚴和團結、保障國家安全利益的責任。各級測繪行政主管部門以及地圖出版單位要總結經驗，針對地圖出版市場出現的新情況、新問題，積極采取應對措施，進一步完善各項規章制度，加強出版資質、出版流程等方面的管控，優化審核流程，加大地圖出版物質量抽查力度，進一步規范我國地圖出版物市場。