新一輪財稅體制改革的可能方向

羅志恒

堅持深化改革開放，以激發新的經濟增長動能，是中國社會各界的普遍共識。近日召開的中央經濟工作會議基調積極，繼續強調改革對促進經濟動能的重要作用，強調謀劃新一輪財政體制改革。分稅制改革即將迎來三十周年，未來政府與市場關系、中央與地方關系將有新的進展，從根本上解決當前財政形勢緊平衡和地方債務風險等問題。

1994年實施的分稅制改革，是社會主義市場經濟體制中至關重要的基礎性制度。改革初步理順了中央和地方關系，使形形色色的包干制退出歷史舞臺，建立了稅收返還和轉移支付制度，有效地降低了區域財力差距，助力推動了區域均衡發展和區域基本公共服務均等化，也有力地提高了中央政府的宏觀調控能力。同時，與之配套的稅收制度改革等有利于理順政府與市場關系，建設統一大市場，弱化區域分割。但是，當前仍然存在政府與市場關系邊界不清、中央和地方事權和支出責任劃分不清、轉移支付不規范、省以下財政體制有待進一步深化等問題，有必要在未來的新一輪改革中進一步解決。

新一輪財稅體制改革既要解決短期面臨的宏觀稅負持續下行、財政緊平衡、地方債務風險上升和土地財政向何處去的問題，更要站在國家治理和國家戰略的高度，圍繞推動高質量發展、構建統一大市場、促進共同富裕、統籌發展與安全等戰略任務，構建新的財政和稅收制度。

總體上看，財政體制改革的核心是政，是政府職能、政府規模，是政府與市場的邊界。近年來財政形勢的核心癥結在于有限財力與無限支出責任的矛盾，這一定程度上源于政府與市場的邊界越發不清晰，政府的兜底責任增加，比如房地產風險財政化、金融風險財政化、社會風險財政化、超前承諾財政化等。長遠看，必須深化改革以厘清政府與市場關系，簡政放權、裁撤冗員、深化行政體制、社保制度改革。改革要觸動利益，不論是削減支出還是裁撤冗員，均需要考慮既得利益群體的反對，財政改革的“財”好解決，“政”難優化，既需要政治勇氣和魄力，也要講究方法，以贏得對改革的支持，減少改革的阻力和陣痛。1998年國企改革導致的下崗，通過房改和加入WTO釋放的紅利吸收，未來的改革也要同步匹配好找尋的新的經濟增長點。因此，財稅體制改革不能單兵突進，需要其他改革配合：

首先，要厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模。其一，深化行政事業單位改革，強化績效管理，事業單位要么回歸非營利機構，要么走向市場自負盈虧。如果政府長期大包大攬，家長制的大政府必然收支龐大。其二，對人口流出地區的區縣實施合并，減少財政供養人員，在裁減冗員的同時配合市場化改革，以提高就業的吸納能力，避免產生新的社會問題。

其次，深化中央與地方財政體制改革，將地方政府既無能力、也無動力辦好外部性強的事權，逐步上收至中央政府，做實公共安全、食品藥品監管、養老保險等事權的垂直管理和部門實體化。必須把涉及這類事權的部門責任做實，若繼續委托給地方政府執行，不僅增加其負擔，也易出現地方政府出于保護地方利益等考量放松監管的問題。

三是，減稅降費要從追求數量轉向效果，選擇對普通居民影響不大、但有利于推動綠色發展和縮小貧富差距的稅種進行結構性改革，探索設置碳稅、消費稅擴圍等。有必要重估大規模減稅降費的效果，同時，需要考慮優化分稅制，平衡中央和地方財力的問題。

四是，繼續規范轉移支付，兼顧分配的效率和公平，既要調動地方政府積極性，又要考慮區域均衡發展，可考慮在轉移支付中嵌入激勵因子和公平因子。

五是，深化省以下財政體制改革，省級政府上收部分事權和支出責任，緩解市縣財政壓力。適度統一規范財政體制，避免不同省份城市與城市間的不公平競爭。目前中國有8個省份采取“基數+增量分成”的財政體制，23個省份采取規范的分稅分成制，不同的財政體制導致城市間財政形勢、風險不可比，導致城市間招商引資、發債等面臨不公平形勢。

六是，建立政策出臺前評估機制和實施效果問責機制，避免各領域風險蔓延至財政，避免風險財政化透支財政空間。政策出臺前后要同時考慮對財政收支的影響。

七是，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預算補貼。其解決不在于提高社保繳費率，加重企業負擔，而在于提高國有資產劃轉社保的比例和質量，發揮養老保障體系中第二、第三支柱的作用，提高養老保險基金的投資收益等。

改革是艱難的歷程，需要各方凝聚共識，共同努力。相信，改革所釋放的紅利也將影響深遠。