廣西鄉村規劃存在的問題及對策淺析

文＿韋 陽（廣西崇左市大新縣桃城鎮鄉村建設管理中心，城鄉規劃師）

鄉村規劃是城鄉體系的重要組成部分，也是鄉村地區發展的重要指導框架。廣西鄉村山地多，平地少，巖石容易風化裸露，生態環境脆弱，可種植和可規劃建設區域受到明顯限制，村落人口聚集根據地形變化多樣。鄉村規劃面臨著獨特的問題和挑戰，通過科學有效的應對策略，才能實現人與自然和諧共生，促進經濟可持續發展。

一、鄉村規劃存在問題

（一）規劃片面，適用性不強

1.鄉村規劃以城市規劃為主導，靠近城市的區域無序擴張

從城鄉二元機制走向城鄉一體化過程中，自上而下的編制模式導致鄉村規劃容易被城鎮化建設所代替，出現以城市規劃為主、鄉村規劃為輔的現象。這種規劃模式更多地反映了城市的利益，忽視了鄉村的發展，不僅缺乏有效解決鄉村發展空間和建設問題的理論基礎，也缺乏“因地制宜、分類指導”的技術性規劃。廣西鄉村地區峰林叢立，可建設用地面積小，鄉村規劃受影響。此外，鄉村地區在以下幾個方面加劇了靠近城市區域成規模違法占地、違法建設無序擴張行為的發生。一是基礎服務設施缺乏、就業機會缺少；二是土地產權及征收價格與城市存在明顯差異；三是集體土地管理缺失，而集體土地管理缺失主要是由于新建農房審批流程煩瑣和宣傳力度不足，同時缺乏以村委會為主導的集體土地退出機制導致。

2.村域產業經濟空間規劃布局滯后，產業后繼發展動力不足

村域產業經濟主要表現形式為農、林、畜牧及在此基礎上衍生出來的加工業和服務業。每個地區因氣候、水文、地形等因素導致村域產業經濟發展形態的不同，規劃設計滯后將導致鄉村后繼發展動力不足。如廣西崇左市大新縣主要有糖料蔗、優質稻、青梅、苦丁茶等種植項目，農業經濟在縣域經濟中仍然占有相當大的比重。其中起到支柱性作用的是糖料蔗產業，近年來通過“小塊并大塊”等方式發展“雙高”（高糖、高產）基地建設，2022年種植面積達34006.67公頃?！半p高”基地依賴水源地規劃建設，分布不規則，容易與旱改水等其他項目規劃產生沖突。林業經濟方面，大力發展堅果種植作為繼糖料蔗之后的第二大農業支柱產業，2022年種植面積達395.33公頃。在村域產業經濟空間規劃布局滯后的背景下，規劃單一、重點規劃糖料蔗和基本農田糧食作物區的特點尤為明顯，對其他農林果產業、畜牧業規劃指導缺失或較少。

3.鄉村基礎設施規劃不足，居民點建設規范性不強

鄉村基礎設施建設由于投資大、欠賬多、產出少，一直是鄉村建設的薄弱環節。相關規劃缺乏針對性和前瞻性，主要表現為側重外部規劃、亂占耕地建房增多、居民點建設規范性不強等現象。一是現有的鄉村基礎設施規劃主要集中在交通、水利、通信等外部規劃，對內部的供水、排水、科教文衛等規劃建設重視程度不足。二是廣西鄉村地區受地形地貌及農村人口遷徙影響，居民點建設無序擴張，大量農村建房亂占耕地現象頻發。三是居民點內部的建設規劃不足、規范性不強。以前鄉村地區居民點建設主要依賴傳統的村規民約，當前鄉村建設則以鄉鎮規劃指導為主。在一戶一宅前提下規范可建設用地使用地塊、限制使用面積、遠離地質災害點等。而居民點的建筑容積率設計、生態設計、景觀化設計和路徑設計規劃仍停留在理論上，規范性不強。

（二）生態、文化意識不強，規劃缺失

1.生態環境保護規劃不足

當前鄉村生態環境治理不力，導致大氣污染、固體垃圾污染和水體污染防治效果不明顯，生態污染問題時有發生。鄉村地區的大氣污染與城市相比有所不同，具有季節性和分散性的特點。如大新縣鄉村地區的大氣環境污染主要表現為：一是露天秸稈焚燒問題，除了雜草、樹葉焚燒外，季節性的甘蔗葉露天焚燒也是導致PM2.5升高的重要原因；二是煙花爆竹不合理燃放、農村地區焚燒生活垃圾等行為也加重了大氣污染；三是廣西鄉村地區的土壤長時間裸露，在大風天氣容易激起揚塵，這也導致了大氣污染的加劇。固體垃圾污染方面，靠近城市周邊區域統一收集填埋，鄉村地區則采取焚燒爐焚燒處理方式。而舊款焚燒爐設計落后、焚燒效率不高的問題一直存在。水體污染的原因主要是由部分鄉鎮企業工業廢水、鄉村生活污水污染和禽畜養殖污染引起。因環保措施落實不到位，個別鄉鎮企業工業廢水的排放易引起污染水體事件的發生。生活污水污染主要原因在于農村群眾環保意識不強、政府宣傳工作不到位及排污設施缺乏，大多數地區仍采取自然排放方式。禽畜養殖污染主要是由于農戶隨意在河流邊養殖雞鴨、牛羊等牲畜，糞便尿液未經處理直接排放至河流，甚至把死亡的禽畜隨意扔進河流中，這也進一步加重了水體的污染。

2.村落歷史文化保護規劃欠缺

鄉村地區的村落歷史文化承載著人們的鄉愁，延續著文化脈搏，是傳統文化的根。長期的生活積累和傳承，讓依賴血緣宗親等紐帶連在一起的鄉村社會逐漸形成穩固的生活方式，并創造出璀璨且有特色的村落歷史文化。由于規劃欠缺及挖掘深度不足，對村落歷史的保護仍存在以下問題：一是村落歷史文化界線保護范圍不清。傳統民俗建筑和現代建筑交錯布局，缺乏保護措施，影響了歷史文化的傳承。二是村落歷史文化在鄉村建設中重視程度不足，導致鄉村景觀城市化。鄉村地區建設容易照搬城市規劃的做法，加入各種現代元素，導致村落居民點的風貌改造方式單一，公共建筑和公共服務設施景觀城市化，最終影響鄉村的可持續發展。三是村落歷史文化保護沒有形成制度化。由于缺乏相關的制度保護，鄉村地區村落歷史文化的保護主要依靠的還是傳統的村規民約，約束力不強。

（三）公眾參與度低，缺乏人文關懷

公眾參與日益在鄉村規劃中得到重視，但在當前鄉村規劃過程中公眾參與度低，缺乏人文關懷仍是不爭的事實，且相關理論和應用于實際的案例較少。由于鄉村規劃現在仍舊采取自上而下的設計，僅靠政府部門單方推動，大多照搬城市規劃，脫離農村實際，在實施過程中容易出現矛盾，導致后續管理不便。個別鄉村規劃公眾參與的案例，調查方法也較為簡單，多以問卷調查、座談等方式進行。村民受限于知識文化水平，在規劃實施前、中、后期的參與程度有限，在決策中的意見也僅作參考之用。因鄉村規劃不能充分反映村民意愿，且實施過程缺乏村民監督及提出合理訴求，規劃效果差強人意。

二、鄉村規劃應對策略

（一）完善鄉村規劃體系，保證可實施性

1.以城鄉一體化為原則做好鄉村規劃

以城鄉一體化為視角做好統籌是鄉村規劃的重要指導原則。第一，堅持把城市和鄉村作為一個整體，消除二元差距，優化規劃布局。城鄉在各自原有優勢上發展，實現生產要素、資源合理互流互通，合理配置。鄉村地區承載的工商業、服務業和各類社會基礎設施建設較少，在中心地理論下可優先考慮在靠近鄉村資源的交通要道建設相關基礎設施。依靠城市工商服務業的輻射和帶動，促進鄉村產業經濟的發展。同時鄉村規劃要注重對自然資源、生態環境和耕地的保護，并以此為優勢獲得新的發展機遇。第二，堅持土地有效使用原則，保證規劃的社會效應。改變以人口規模和人均用地指標規劃用地的做法，提高建筑容積率和空間使用效果，避免盲目和重復建設，保證規劃產生良好的社會效應。同時，農村土地產權制度的差別是制約村莊規劃落地和土地有效使用的重要原因。未來的改革方向，可通過建立統一的建設用地市場來實現。第三，要完善土地管理制度，建立集體土地退出機制。通過“田長制”巡查和監管的工作方式，加強對耕地和基本農田的保護。建立以村委會為主導的集體土地退出機制，在土地增減掛、易地搬遷及鄉村振興拆舊建新工作中，對無人居住的老舊危房及時拆除并復耕復綠。

2.優化村域產業經濟空間規劃布局

從商品化小農經濟走向農業市場化模式，再到農業企業化模式是現代鄉村農業發展的必由之路。優化村域產業經濟空間規劃布局，第一，要確立產業的發展方向。鄉村地區應根據現有地理和資源優勢，發展適合的村域產業，在保持傳統農業經濟發展的同時，加快開發農產品加工業等。根據不同產業發展的特點和要求，規劃好用地，規劃好空間布局。如大新縣在保證糖料蔗優勢產業發展的同時，大力發展堅果種植及配套加工。在確立以這兩項產業為重點的前提下，規劃好其他村域經濟的發展空間和產業布局。如崇左市江州區村莊規劃作為自治區村莊規劃的新試點，對村域經濟的發展空間和產業布局做了詳細的規劃，可以作為參考借鑒的方向。第二，要與鄉村景觀融合。村域產業經濟空間規劃要和鄉村景觀規劃統一布局，融合發展。以協調性、鄉土性和生態效益性為原則做好規劃，實現國土空間的最大化利用和生態資源價值化。第三，要結合鄉村電子商務發展，規劃好鄉村產業經濟服務節點。充分利用電子商務的便利和鄉村振興發展的契機，因地制宜規劃好服務節點建設，把鄉村產業做大做強。通過優化村域產業經濟空間規劃布局，進一步帶動旅游業的持續健康發展。近年來，大新縣通過實施鄉村振興戰略，增加休閑農業的資金和人力投入，通過推進景區農宿建設、貧困戶入股企業等方式，有效促進鄉村旅游產業由觀光農業向休閑農業的轉變。

3.完善鄉村基礎設施規劃和居民點建設

近年來，廣西通過持續開展從“清潔鄉村”到“幸福鄉村”的鄉村建設活動，供水、電力、通訊和“改廚改廁”等各項基礎設施建設基本完成，農村人居環境顯著改善。要進一步做好鄉村基礎設施規劃和居民點建設，主要側重以下幾個方面。一是要做好供水、排水、科教文衛等內部規劃。要提高居民用水質量、保障用水安全，要合理選擇水源地和供水方式。如大新縣集中式飲用水水源地主要有龍門河、喬苗水庫和桃城河等3處。因龍門河受工農業污染，危險性較高，已規劃停用并啟用其他2處作為在用水源。目前本地常見的用水方式為城鎮集中供水、自引山泉水和打井供水等。排水規劃方面，提倡采用雨污分流方式避免直排對地下水產生污染?？平涛男l方面，根據人口規模和集中狀況，充分考慮人民群眾在公共服務方面的需求，做好合理的規劃布局。二是要加強對農民建房的管控。根據自治區農房管控法律法規及農村建房“八不準”“一戶一宅”等政策為依據，嚴格執行農村建房審批制度。同時做好日常土地巡查和監管工作，杜絕亂占耕地建房現象。三是要規范居民點建設。居民點建筑容積率設計應以科學實用為主，避免盲目建設。以智能生態設計為理論，有效實現節能減排，生態環保的建筑設計目標。對村落中居民點的老舊區域突出景觀化和路徑設計，利用空間的層次感做好合理規劃布局。四是從建筑選址安全考慮，要盡可能遠離地質災害區，還要盡量遠離山體附近，減小環境風回流區對居民點帶來的影響。

（二）加強對生態環境和村落歷史文化保護

1.劃定生態環境保護及管理區域

鄉村生態環境保護一直是我國鄉村振興戰略里一項重要內容，也是促進鄉村經濟社會持續穩定發展的一項重要舉措。在國土空間規劃框架下，對大氣體污染、固體垃圾污染和水體污染方面做好鄉村生態環境保護規劃。通過劃定秸稈禁限燒區、煙花爆竹燃放區、垃圾“村收鎮運縣處理”區域、基本農田保護區及河流保護區以落實相關管理措施。同時，針對廣西地區突出的石漠化環境問題，可通過人工造林和封山育林方式進行生態修復。如近年來大新縣成立大氣污染防治專項小組，強化“河長制”“林長制”“田長制”等制度，生態環境得到明顯改善，2019年森林覆蓋率達66.68%。

2.不斷完善對固體垃圾、污水的處理措施

生活垃圾實施“村收鎮運縣處理”模式，在垃圾分類處理的背景下，建立有示范作用的垃圾處理點。同時，新建新式高效的焚燒爐，提高焚燒效率的同時減輕對環境的污染。工業污水通過完善排污設備及加裝在線排污監測系統保證排污達標。生活污水靠近城市區域可并入城市污水處理管網集中處理，鄉村地區則可通過雨污分流方式處理。雨水經明渠或地面，排入溝渠、坑塘。污水通過小型污水處理站處理，利用村莊特有的濕地系統，降低對環境影響。

3.保留鄉村傳統風貌，保留村落歷史

非物質文化遺產保護有利于旅游體驗的開展，帶動村落經濟發展，更好地保證民族文化傳承。一是明確村落歷史文化界線保護范圍，合理布局傳統民俗建筑和現代建筑，落實保護措施。二是在鄉村建設中充分體現村落歷史文化特征，避免鄉村景觀化建設。同時提倡新建建筑在三層以下，與傳統低矮的民俗建筑形成層次豐富的布局，保證鄉村整體具有良好的視野。三是對村落歷史文化保護要制定專項保護制度，融入新的村規民約，并做好宣傳。

（三）鄉村規劃要以人為本，提高公眾參與度

鄉村規劃要注重以人為本的科學理念，規劃過程因地制宜分好層次，在合理規劃范圍內滿足不同居民的個性化需求，最終促進人居環境的和諧發展。同時要逐步改變“自上而下、照搬城市”的規劃模式，以鄉村振興發展為機遇，大力發展鄉村本土規劃人才，激發公眾參與規劃的積極性和主動性。除以傳統的問卷調查、座談等方式外，規劃過程和結果應以圖文并茂、簡單易懂的方式對公眾做好公示及告知。讓公眾最大限度地參與到鄉村規劃過程中，從而保證公眾訴求和利益在規劃中得以真正落實，提高他們對規劃的滿意度。

三、結語

隨著社會經濟的不斷發展和國家鄉村振興戰略工作的持續推進，鄉村規劃在鄉村振興中的指導作用和重要性越來越明顯。伴隨著城鎮化的發展，鄉村地區規劃水平也在持續提升，并取得了一定的進步，但與城鎮區域相比，規劃水平較低，差距明顯。規劃片面、生態和文化意識不強、公眾參與度低是造成廣西鄉村規劃的滯后的原因。因此，應通過完善規劃體系、加強對生態環境和村落歷史文化保護、提高公眾參與度等方式，實現廣西鄉村規劃質量的提升，實現鄉村振興和可持續性發展。