城市更新背景下老舊小區連片改造的實踐探索
——以無錫市稻香片區為例

文＿王玉影（中共無錫市濱湖區委黨校，講師，碩士）

2023年度江蘇省黨校系統調研課題“韌性城市視域下海綿城市建設路徑研究——以無錫市濱湖區為例”（編號：XT23042）階段性成果。

黨的二十大報告提出，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。這是對中國城市發展方向的再次定調，也意味著中國將迎來澎湃的城市更新行動。改革開放至今，我國城鎮化水平提高了47個百分點，2022年，我國平均城鎮化率就已達65.22%，江蘇省無錫市城鎮化率已超過80%，正處于工業化后期向后工業化轉型階段，面臨的各類城市問題比較典型。作為2023年國家級開展完整社區建設試點，無錫市稻香片區還存在配套功能不全、基礎設施老化、環境面貌雜亂等老大難問題，直接關乎城市形象塑造和發展，勢必要綜合考量產業轉型、消費升級、居民需求和文化傳承等方面，以科學化新理念、法治化新機制、智能化新模式推進城市有機更新，有效破解精準改造難、多方協調難、空間挖潛難和長效管理難，努力煥發老舊街坊的時代生機。

一、改造背景及存在困難

（一）改造背景

無錫市稻香片區東至罵蠡港、西至蠡溪路、南至太湖大道、北至梁溪河，是經濟、文化中樞，由水秀、稻香、北橋3個社區組成。輻射面積1.23平方千米，呈現“四多一少”的特征，即老年人多、背街小巷多、業態矛盾多、傳統元素多，共享空間少。隨著城市化建設進程的加快和城市建設的一次次發展，稻香片區承載居民傳統記憶的小店鋪面臨生存危機，城中村面貌在區域發展中顯得極不協調。無錫市在破解片區管理難題的同時，充分認識到一體化改造，不再是簡單的一條小巷、一條小街的改造，而是要由背街小巷向周邊社區、花園綠地、物業管理等方方面面延伸的改造，打造有情、有景、有鄉愁的無障礙片區。在充分調研的基礎上，排摸稻香片區改造面積102.89萬平方米，改造規模涵蓋453個樓棟14188住戶，與稻香路、稻香市場、沿街商戶一體化改造，改造金額約6億元。

（二）改造困難

1.居民眾口難調，全面匯聚“民聲”難

通過走訪調研了解，老舊小區居民迫切需要改善“老、破、舊”的居住環境，對政府實施改造寄予高度期望，但居民有著對房屋拆除、小區綠化和停車場改造提升、樹木高度和防盜窗改造等的多元需求，與改造的現實條件、標準存在較大差距。同時，小區之間的差異、居民經濟條件的差距、社會背景的多元性使得老舊小區改造更為復雜。如電梯加裝方面，居民對于加裝電梯意愿都很強烈，雖然無錫市政府也出臺了新的加裝政策和補貼政策，但是由于居民意見不一致，最終成功申請加裝者寥寥，僅月秀花園、水秀新村、溪南新村等幾個小區加裝成功共計15臺。適老化改造方面，隨著老舊小區居民老齡化比重上升，老年人無障礙出行、休閑娛樂活動、群體安全保障、社區養老服務等基礎性需求也日益凸顯，然而一些項目受限于場地空間、設施設備等因素制約，處于無法可改、無處可建的尷尬境地。

2.資金問題突出，全面參與“共建”難

稻香片區老舊小區多且散，空間布局掣肘，原建設標準已經不適應當下城市更新的新需求。老舊小區改造資金需求總規模較大，部分老舊小區沒有物業維修專項基金，改造工作面臨著財政資金“投不起”、居民和社會資金不愿投、后期管護資金缺失等一系列問題。據職能部門初步測算，假設按照改造標準600元/平方米計算，僅街道轄區老舊小區改造資金就達13.50億元。雖然中央、江蘇省會撥付一定的專項補助基金，但市、區、街道財政仍然面臨較大壓力。且據最新文件規定，市級補助資金比例將由50%下調至20%，這在很大程度上增加了區級和街道本級財政的投入負擔。加之居民無償享受服務的傳統觀念根深蒂固，“共建共治共享”和“有償服務”的意識淡薄，片面認為老舊小區改造本就應該政府“兜底包干”，“等、盼、靠”政府投入的思想極為普遍。為此，盡管居民的改造意愿很強烈，但涉及自身出資，積極性不高，難以推進。

3.長效管理缺失，全面共享“成果”難

長效管理是老舊小區的硬傷，部分小區無人管理，有些自然村甚至未設有單獨的值班室，住宅小區內四通八達、自由進出，存在極大的安全隱患。部分居民素質參差不齊，也早已習慣沒有物業管理的人身“自由”，加之物業公司認為大部分小區規模小、基礎差、盈利低，無法滿足物業的營利性經營要求，導致有物業公司管理的小區管理十分松散，無物業公司管理的小區更是處于無人監管狀態。業委會的作用發揮非常有限，更別談小區的長期維護保養和物業長效管理。為此，要想真正改出“幸福家園”，賡續城市更新的不竭活力，必須同步建立片區后續管理長效機制。若改造完成后小區管理方繼續缺位，則會導致改造成果無法維持，繼而造成人力和資金的持續浪費。

老舊小區、街巷是城市生活體驗、展現形象風貌的重要空間。稻香片區改造提升是當下最為迫切的“嘗試”，北橋、稻香、水秀3個距離較近的老舊小區歸并整合組團改造，將城市道路、背街小巷、農貿市場、街角公園、公共廁所等更新項目統一設計、統籌實施，通過“改造一批、解決一批”可集約化配置資源設施，不僅能大大提高效率，也便于后期“社區化”長效治理。

二、改造策略

（一）扭住黨建引領的“核心驅動”，打通神經末梢

一是問需于民，迸發將“要我改”轉為“我要改”的內生力量。以居民改造意愿為先，將符合改造條件的小區，統一列入全市老舊小區改造項目預備庫，按照“成熟一批、改造一批”的原則，從預備庫中篩選出居民改造意愿統一且強烈的小區優先列入改造計劃，通過先行改造影響和帶動未能形成共識的小區，提升居民改造意愿。同時加大以“錫式生活、稻香煙火”為核心的線上線下多方位宣傳，擬通過報紙版面設立互動討論區，聽取市民意見和建議，引導居民從改造前后對比中體會城市文脈的記憶和傳承，逐步實現從“要我改”到“我要改”的觀念轉變。

二是意見前置，形成“主動提”的經驗遵循。片區改造涉及面廣、體量大、居民需求不一，需要將統一認識、統一協商、統一意見的環節前置，讓小區居民在改造方案設計前即可充分醞釀、發表意見。在項目改造前對問題進行摸排，有效提升改造工程進度和效率。在此基礎上，結合財力和居民意愿，可按照基礎類、完善類、提升類分類改造，設置個性化改造清單，由居民自行出資，單元或樓棟居民達成一致意見后即可納入改造范圍，一并實施改造。

三是政府主導，帶動“整體性”的共治自覺。深耕自下而上的痛點驅動，實現空間上由單一居民區向整個片區拓展、任務清單上由單純環境整治向經濟社會化發展拓展、治理主體上由政府主導的單一主體向黨組織引領下的多方參與拓展，通過開設資源空間、公益站所，打破3個社區的間隔。同時，聚焦民生微幸福清單，聘請相關領域的專家、公益組織代表、街道居民代表擔任社區規劃師，通過“專業賦能+百姓參與”的“三師會診”方式，從“宜居”“宜業”“宜游”“宜養”“宜學”五個方面入手，為居民打造更宜居、更和諧的整體環境。

（二）匯聚共建共享的“融合效應”，拓寬治理賽道

一是創優線下空間，提升社群“黏合度”。以“協商共治”為基本原則，號召各社區的居民自治組織“友鄰議事廳”在老舊小區改造過程中充分發揮作用，具體包括小區居民宣傳發動、意愿征集、改造方案討論確定、居民出資歸集及后續長效管理等，以便消除分歧、凝聚人心。同時積極投入專項資金，引進專業團隊實施培訓，幫助居民學會議事規則方法，使居民的不同意見得到有效表達，避免無序爭吵和議而不決，確保“友鄰議事廳”規范、高效議事，促進改造意見難統一、改造費用難收繳、改造后期難維護等問題的解決。

二是補足治理短板，連通“最后一公里”。推動轉變居民思想認識，通過為老舊小區引入物業管理，改變老舊小區無人服務、無人管理的現狀。充分發揮社區居民自治組織的功能，通過內部途徑推動小區日常公共事務和訴求矛盾的解決消化，讓“友鄰議事廳”變成社區和小區之間的“聯結點”，彌補社會治理在小區管理領域的盲點和短板。

三是構建聯動網絡，固化治理新經驗。探索建立片區改造評價標準體系，成立稻香路改造提升組、稻香市場管理攻堅組和老舊小區管理提升組，以稻香、水秀、北橋3個社區規模化的改造，創新國企平臺等市場化融入，吸引社會資本和企業介入，探索“改造+服務”一體化模式，增強小區“造血”功能。鼓勵居民參與工程項目方案確定、施工監督及改造全過程，掌握了解項目工期、資金使用、施工質量等情況，通過“先自治、后改造”的工作模式，充分調動居民參與的主動性、積極性和創造性。

（三）健全多元投入的機制保障，籌集改造資金

一是全方位融資，一體化改造面廣量大，投入資金較大，不能僅僅依靠財政投入，還要以多元化的資金籌措機制，強化財政投入保障，研究探索基礎類、完善類、提升類改造的政府和居民資金負擔比例，探索構建政府政策性引導、居民共建性出資、企業市場化參與、社會全方位支持的多元化融資機制。充分運用責任企業和責任單位的資金能力，通過積極與水電氣網等管理部門的對接協調，提高在預算審批方面的靈活度，爭取資金減員方面的政策支持，為老舊小區改造提供便利。

二是多層面集資，以片區統籌的形式集中社區商業、居家養老中心、黨群服務中心、新時代文明實踐場所等，利用項目審批、存量資源整合、土地支持等配套支持政策，健全資產、資質、人才結構等方面的主體準入機制，提高土地利用率。通過與專業金融機構進行洽談對接，探索適合老舊小區的融資方式，鼓勵金融機構出臺針對老舊小區改造的優惠金融產品，探索居民戶內改造、裝修、節能減排等消費領域的個人貸款金融服務。

三是多途徑增收，探索利用增建商業設施、翻建結合擴建等措施，在不影響片區整體規劃的前提下，將小區及周邊閑置土地、簡陋房屋占地有效利用，并進行二次開發。在社區增設養老、托兒、助餐和休閑娛樂設施，通過公共位置廣告收益和有償提供便民服務等途徑，平衡改造資金。對部分基礎好的小區引入智慧社區理念，引導社區居民消費，以實現拆臨拆違、物業置換、綠化提升、步道優化、停車泊位等，鼓勵將存量房屋提供用于社區配套服務。

（四）規范綜合施策的運作機制，健全長效管理

一是以“紅色力量”激發新動能。推動實現轄區業委會、物業服務企業黨的組織和工作全覆蓋，通過對業委會的培訓管理，規范業委會資金管理和物業監管等相關制度。業委會可進一步充實“紅色力量”。建立由街道物管辦、派出所、社區黨組織、物業服務企業、業主代表等組成的多方協商議事平臺，強化對小區物業管理等公共事務的民主協商、民主決策，及時回應居民訴求。借鑒浙江省嘉善縣的做法經驗，出臺文件明確黨員機關干部兼任所住小區樓長、單元長等，賦予其社區服務職責，帶動居民共同參與小區治理的熱情。

二是以“物業加持”賦能新法式。根據不同小區居民的經濟承受能力及對物業管理的實際需求，采取社會化管理、準物業管理、社區自治管理等多樣化的物業管理模式。目前，無錫市老舊小區（房改房）已經基本實現了國有物業入駐管理全覆蓋。各國各有物業企業進駐后，在清理整治過程中給居民帶來了日新月異的變化。對于一時難以引進物業企業的部分老舊商品房小區，可由街道或社區設立物業管理服務機構，在各準物業小區設置管理處，形成系統的管理網絡，實施準物業管理。

三是以“專業執法”規范新整治。聯合司法、綜合行政執法、公安、消防、市監等多部門定期召開社情研判會，通過“城市大腦”建設，采取攝像頭抓拍違法行為的形式，開展“非接觸性執法”，由指揮中心分派給各執法部門依法處理，加快建設實時動態感知、智能分析預判的智慧片區新模式。同時加強業委會、物業和屬地社區、街道的溝通，對小區的各種違法情況進行研判分析，強化對小區管理的數據化支撐，完善小區執法治理體系。

三、改造啟示

一是要建立標準工作體系，讓“老字號”更新。積極推動規劃師進社區，充分發揮社區規劃師和居民主體作用，對于基本公共服務事項和政府管理事項實行大事派單、對于社區公共事項和公益服務事項實行小事協商、對于居民個人事務私事實行自治，實施社企聯動項目進一步激發片區自治與活力。

二是要優化建管長效機制，讓“原字號”更精。健全社區管理和服務機制，充分運用“智慧大腦”云平臺，對居民的投訴一鍵接辦，通過開展全市大調研的方式摸清群眾訴求，進而對訴求進行分類整理；充分搭建溝通議事平臺，以“百姓規劃師”等匯聚民智，將大數據、云平臺嵌入社會治理，線上線下共同發力。

三是要創新智慧管理模式，讓“新字號”更智。引進專業化物管公司實行物業管理打包連片的區域性管理，提供房屋管理、環境綠化、垃圾分類等為一體的日常服務，通過設置智慧安防、孝心車位等提高管理效率，助力老舊小區管理模式從“人防”向“技防”升級。不斷完善優化激勵約束機制，推動片區公共事務和訴求矛盾快速有效解決，形成城市基層社會治理新格局。