土地儲(chǔ)備規(guī)劃推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的思考

□杭州市土地儲(chǔ)備交易中心 孫建衛(wèi)

土地儲(chǔ)備是土地供應(yīng)的前道程序，是政府調(diào)控土地空間資源、平衡用地供給需求的重要工具，也是規(guī)劃實(shí)施、引導(dǎo)統(tǒng)籌發(fā)展的有效手段。高質(zhì)量的土地儲(chǔ)備戰(zhàn)略布局、空間結(jié)構(gòu)和推進(jìn)時(shí)序，不僅有助于對(duì)土地資源的統(tǒng)籌兼顧，更有助于發(fā)揮土地儲(chǔ)備對(duì)空間戰(zhàn)略的支撐作用。因此，在“多規(guī)融合”的基礎(chǔ)上，通過編制土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)區(qū)域的土地儲(chǔ)備空間、規(guī)模、時(shí)序等進(jìn)行全面的統(tǒng)籌安排，是非常必要的。本研究在土地儲(chǔ)備計(jì)劃現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，探索城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃管理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)現(xiàn)路徑，提出了土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制的思路。

一、儲(chǔ)備計(jì)劃與規(guī)劃管理現(xiàn)狀分析

土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理是土地儲(chǔ)備開展的重要前置工作。計(jì)劃管理的合理與否影響著土地儲(chǔ)備工作的實(shí)際成效。隨著土地政策參與宏觀調(diào)控的不斷深入，土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理成為了各級(jí)政府調(diào)控土地市場(chǎng)乃至宏觀經(jīng)濟(jì)的重要抓手。大量的地方實(shí)踐證明土地儲(chǔ)備計(jì)劃能夠直接指導(dǎo)具體儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施，具有較強(qiáng)的操作性。然而，隨著城市發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，單純的計(jì)劃管理很難應(yīng)對(duì)新時(shí)期的城市發(fā)展難題，在系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性等方面的不足也日益凸顯。新時(shí)期城市發(fā)展的多目標(biāo)和多元價(jià)值訴求，對(duì)土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理體系提出了全新的挑戰(zhàn)。

2018年1月，修訂后的《土地儲(chǔ)備管理辦法》首次提出編制“土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃”，明確了編制依據(jù)和編制內(nèi)容，重點(diǎn)是符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理確定未來三年的規(guī)模，講究“總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序”等方面的平衡，同時(shí)還明確“年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃”的編制時(shí)限和報(bào)批程序。從單一年度計(jì)劃到三年滾動(dòng)計(jì)劃，這是國(guó)家層面上對(duì)土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理的一次優(yōu)化，但文件沒有對(duì)具體的編制規(guī)范、實(shí)施細(xì)則的要求，為地方政策實(shí)踐留足了空間。2019年3月，廣東省自然資源廳結(jié)合國(guó)家2018年發(fā)布的新修訂版《土地儲(chǔ)備管理辦法》，首次在政策文件中明確要求各地除完成年度儲(chǔ)備計(jì)劃及三年滾動(dòng)計(jì)劃外，還需開展五年中期儲(chǔ)備規(guī)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)儲(chǔ)備工作的計(jì)劃性及規(guī)劃性。2020年12月，江蘇省發(fā)布了《江蘇省土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制規(guī)范（2020年修訂版）》和《江蘇省土地儲(chǔ)備計(jì)劃編制規(guī)范（2020年修訂版）》，強(qiáng)調(diào)以土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)為手段，將國(guó)土空間總體規(guī)劃的控制指標(biāo)和空間布局具體落實(shí)到土地要素上，有利于全面落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃要求，促進(jìn)城市公共服務(wù)功能完善和城市能級(jí)提升。2022年7月，浙江省自然資源廳印發(fā)了《浙江省土地儲(chǔ)備工作指引（試行）》，明確提出支持有條件的地方根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間總體規(guī)劃，結(jié)合城市建設(shè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，編制土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃或進(jìn)行專題研究，統(tǒng)籌安排城市重點(diǎn)片區(qū)、重點(diǎn)區(qū)塊開發(fā)建設(shè)等，確定城市未來重點(diǎn)儲(chǔ)備空間。

二、土地儲(chǔ)備規(guī)劃的著眼點(diǎn)

土地儲(chǔ)備規(guī)劃是土地儲(chǔ)備工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它在規(guī)范和培育土地市場(chǎng)、增加地方財(cái)政收入、優(yōu)化城市空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和保障民生等方面發(fā)揮了積極而重要的作用。然而隨著共同富裕、高質(zhì)量發(fā)展等新時(shí)期國(guó)家和城市發(fā)展戰(zhàn)略的提出，對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃工作提出了更高的要求。在建立土地儲(chǔ)備規(guī)劃管理體系前，必須明晰其與大多數(shù)城市實(shí)踐多年的土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理之間的區(qū)別與聯(lián)系。在法定地位上，土地儲(chǔ)備規(guī)劃是土地儲(chǔ)備計(jì)劃的上位規(guī)劃，即相關(guān)部門應(yīng)以土地儲(chǔ)備規(guī)劃為依據(jù)編制土地儲(chǔ)備計(jì)劃。土地儲(chǔ)備規(guī)劃不是土地儲(chǔ)備計(jì)劃的替代品，而是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃和已有土地儲(chǔ)備計(jì)劃間缺漏位置的補(bǔ)充，是新時(shí)期國(guó)土空間治理體系的必要組成部分。土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理則是土地儲(chǔ)備規(guī)劃管理體系的一部分，儲(chǔ)備計(jì)劃在長(zhǎng)期規(guī)劃的引領(lǐng)下指導(dǎo)近期工作實(shí)踐。在時(shí)效性上，土地儲(chǔ)備計(jì)劃一般指針對(duì)下一年度儲(chǔ)備工作的短期年度計(jì)劃，或是對(duì)未來三年工作進(jìn)行計(jì)劃安排的三年滾動(dòng)計(jì)劃，也可被稱為近期土地儲(chǔ)備計(jì)劃，時(shí)效性較短。土地儲(chǔ)備規(guī)劃則時(shí)間跨度更大，一般以5年為一個(gè)規(guī)劃期，從而大大加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地資源的長(zhǎng)效調(diào)控。在空間性上，相較于土地儲(chǔ)備計(jì)劃，土地儲(chǔ)備規(guī)劃涉及的空間更廣，關(guān)注目標(biāo)不局限于某一具體地塊或項(xiàng)目，更多地聚焦于城市總體空間發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域調(diào)控等。

三、土地儲(chǔ)備規(guī)劃的目標(biāo)功能

（一）更好地落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化邏輯的不斷轉(zhuǎn)變，國(guó)土空間規(guī)劃的范式也開始了一系列轉(zhuǎn)型：從過去以物為中心的“造城”轉(zhuǎn)向以人為中心的“營(yíng)城”，從“增量擴(kuò)張為主的規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“存量更新為主的規(guī)劃”，從“城市優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“自然優(yōu)先”，從“線性建設(shè)”轉(zhuǎn)向“閉環(huán)治理”，從“經(jīng)驗(yàn)規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“智慧規(guī)劃”，從“編制范式”轉(zhuǎn)向“管理范式”，最終實(shí)現(xiàn)從高速度增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變 。國(guó)土空間規(guī)劃體系的不斷變革也對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃轉(zhuǎn)型升級(jí)提出了新的要求。國(guó)土空間規(guī)劃所考慮的“終極藍(lán)圖”“多規(guī)合一”等理念，更多地聚焦在空間尺度以及長(zhǎng)時(shí)序的時(shí)間尺度，而現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備工作大多聚焦于年度的數(shù)量維度。土地儲(chǔ)備工作是國(guó)土空間規(guī)劃落地實(shí)施的第一道工序，如何構(gòu)建空間規(guī)劃與土地儲(chǔ)備之間的溝通橋梁，是加強(qiáng)政府對(duì)土地資源的長(zhǎng)效調(diào)控，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的重要抓手。

▲杭州市運(yùn)河中央公園

（二）更好助力城市高質(zhì)量發(fā)展

黨的二十大報(bào)告明確指出，要加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)調(diào)“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”。這就需要在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求。土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，是城市能夠“穩(wěn)增長(zhǎng)”“穩(wěn)投資”和項(xiàng)目落地的基礎(chǔ)和保障。土地儲(chǔ)備規(guī)劃管理作為城市盤活挖掘土地多元價(jià)值的重要政策工具，必須始終貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。一方面要為城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速發(fā)展提供土地要素保證，另一方面也要挖掘土地的社會(huì)、生態(tài)價(jià)值，從而保障城市均衡可持續(xù)發(fā)展。

（三）提升政府縱向治理能力

土地儲(chǔ)備規(guī)劃是政府公權(quán)力的一種表現(xiàn)形式，是政府對(duì)土地市場(chǎng)調(diào)控的重要方式。然而，當(dāng)前土地儲(chǔ)備工作面臨著不同規(guī)劃、計(jì)劃之間的沖突，以及市區(qū)兩級(jí)發(fā)展導(dǎo)向協(xié)調(diào)等一系列現(xiàn)實(shí)問題。解決這類問題的關(guān)鍵在于建立多方協(xié)同并面向?qū)嵤┑恼w性土地儲(chǔ)備規(guī)劃框架，將破碎化的空間、權(quán)屬、行政職能和發(fā)展需求等高度整合，強(qiáng)化市域整體考慮，構(gòu)建面向整體性治理的土地儲(chǔ)備機(jī)制。因此，新時(shí)代的土地儲(chǔ)備機(jī)制應(yīng)充分體現(xiàn)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，有效協(xié)調(diào)各方發(fā)展導(dǎo)向，保障城市高質(zhì)量發(fā)展。

四、土地儲(chǔ)備規(guī)劃的編制邏輯思路

（一）儲(chǔ)供聯(lián)動(dòng)，支撐推進(jìn)空間規(guī)劃的有效實(shí)施

在土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制過程中，將加強(qiáng)儲(chǔ)供聯(lián)動(dòng)研究，有助于加強(qiáng)土地資源要素對(duì)于重點(diǎn)地區(qū)的保障，落實(shí)計(jì)劃跟著項(xiàng)目走，確保重大建設(shè)項(xiàng)目空間落地，同時(shí)也有助于縮短儲(chǔ)供周期，提高土地儲(chǔ)備資金的使用效率，從而形成可持續(xù)的動(dòng)力，推進(jìn)空間規(guī)劃科學(xué)有序?qū)嵤?，確保國(guó)土空間按照規(guī)劃開發(fā)利用、重大設(shè)施按照規(guī)劃布局建設(shè)。

（二）規(guī)劃引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)由規(guī)劃到計(jì)劃全鏈條管理

探索建立“規(guī)劃引領(lǐng)—儲(chǔ)備供應(yīng)—建設(shè)實(shí)施—評(píng)估反饋”的動(dòng)態(tài)管理實(shí)施機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的縱向穿透、土地開發(fā)和再開發(fā)的市域協(xié)同、開發(fā)時(shí)序的中長(zhǎng)期統(tǒng)籌、以及自然資源要素的全過程管理。首先，厘清空間規(guī)劃與土地儲(chǔ)備規(guī)劃的層級(jí)對(duì)應(yīng)關(guān)系，編制時(shí)序銜接國(guó)土空間近期規(guī)劃和五年發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)銜接國(guó)家層面對(duì)于土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃和年度計(jì)劃的編制要求。其次，結(jié)合國(guó)土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋，聚焦城市體檢評(píng)估發(fā)現(xiàn)的主要問題，合理確定未來土地儲(chǔ)備的結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，引導(dǎo)土地儲(chǔ)備向重點(diǎn)區(qū)域布局，差異化引導(dǎo)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的用途結(jié)構(gòu)配比，促進(jìn)資源要素向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，全面推進(jìn)重大項(xiàng)目有序落地，實(shí)現(xiàn)優(yōu)地優(yōu)用，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（三）以供定儲(chǔ)，合理確定落實(shí)儲(chǔ)備規(guī)模

結(jié)合近年供地需求，根據(jù)人口導(dǎo)入增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局情況，合理確定儲(chǔ)備規(guī)模，優(yōu)化儲(chǔ)備區(qū)域結(jié)構(gòu)。既要在招商意向強(qiáng)、市場(chǎng)需求旺、去化周期短、職住不平衡的區(qū)域，加快有效做地，滿足市場(chǎng)需求；又要避免在庫(kù)土地規(guī)模經(jīng)年累積，造成大量?jī)?chǔ)而未供現(xiàn)象。在規(guī)?？偭空{(diào)控與結(jié)構(gòu)調(diào)控的雙重引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同區(qū)域用途土地儲(chǔ)備規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)控。

（四）聚焦近期，實(shí)現(xiàn)有序精準(zhǔn)收儲(chǔ)供應(yīng)

一是大力保障重點(diǎn)地區(qū)，提升城市發(fā)展能級(jí)。重點(diǎn)地區(qū)是帶動(dòng)新一輪發(fā)展的重要引擎，要銜接落實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中明確的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、創(chuàng)新策源地、對(duì)外鏈接樞紐地區(qū)、重要公共中心等關(guān)鍵性戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)地區(qū)，加強(qiáng)空間資源要素梳理，分析地區(qū)土地收儲(chǔ)潛力，促進(jìn)應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)。二是提升城市宜居品質(zhì)，優(yōu)化職住平衡關(guān)系。重點(diǎn)關(guān)注人口導(dǎo)入迅速的發(fā)展板塊，做好就業(yè)和居住的平衡。產(chǎn)業(yè)地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)住宅用地，尤其是保障性住房的供應(yīng)；居住為主的區(qū)塊應(yīng)結(jié)合軌道交通站點(diǎn)，謀劃高品質(zhì)的就業(yè)中心。三是精準(zhǔn)支持重大項(xiàng)目，充分發(fā)揮帶動(dòng)效應(yīng)。為各類重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以及軌道綜合開發(fā)做好支撐銜接，加強(qiáng)周邊居住用地、商業(yè)服務(wù)設(shè)施供應(yīng)，充分發(fā)揮重大項(xiàng)目的帶動(dòng)效應(yīng)。四是精細(xì)謀劃存量空間，提升土地利用效率。在開發(fā)邊界約束下，應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合低效用地存量盤活專項(xiàng)行動(dòng)，加快疏解低效市場(chǎng)、傳統(tǒng)低效制造業(yè)等非核心功能，梳理亟待進(jìn)行重點(diǎn)改造提升的區(qū)域，作為潛力儲(chǔ)備區(qū)塊。