縱向轉移支付、制度外部性與企業創新激勵※

張開志 高正斌

內容提要：縱向轉移支付是調節政府間財政收入分配關系的核心制度與重要工具,對微觀層面的公共治理具有內在影響邏輯。基于轉移支付與企業創新同趨變動的典型事實提出基本猜想,圍繞外部性理論構建分析框架,采用中國上市公司數據與省市兩級數據的匹配數據,通過工具變量估計等方法進行實證分析。研究發現,轉移支付對企業創新存在穩健的“非中性”影響,顯著激勵了創新投入、改善了創新結果、延展了創新能力。所有制類型、區位分布、創新階段會引致差異化的制度外部性表現。機制檢驗表明,轉移支付增強了省市兩級政府創新偏好,塑造了創新友好型外部環境、激發了企業創新偏好、助推了創新同群效應;改變了政府稅收努力度,降低了企業稅費負擔、緩解了融資約束、釋放了創新要素。不同機制間存在相互加強或弱化的交互作用。文章對構建激勵相容的轉移支付體系、引導公共資金錨定創新領域、注重政策外部性與協同性等制度設計具有提示意義。

一、引 言

企業創新是經濟社會發展的內生動力,決策部門、學術領域與實務層面的有關探索汗牛充棟、從未止息。作為創新的基本組織與微觀主體,企業創新既內生于內部治理特征又受外部制度環境約束。由于創新活動具有明顯的高風險、長周期、高成本及外部性特征,且創新結果具有使用的非排他性以及收益的非獨占性等準公共物品特征,因此創新動機、偏好、決策、行為、過程以及結果皆充滿不確定性。自由競爭市場條件下創新動力不足且創新結果通常低于社會最優水平,還容易出現“策略式創新”“騙補式創新”“專利泡沫”等市場失靈“異象”。政府行為的創新助推效應具有理論支撐且久經檢驗,其邏輯規律在企業數據中被反復考證,研究熱點集中于創新企業認定、產權保護、財政補貼、稅收優惠、專利資助等一攬子政策(童錦治等,2018;劉詩源等,2020;蔡偉賢等,2022)。隨著高投資、高污染、高能耗、低要素成本的粗放驅動路徑式微,創新成為高質量發展的關鍵“支點”與企業發展“命脈”。然而,中國核心技術創新能力同國際先進水平相比仍有一定的數量與結構差距。為此,創新被提升到國家治理的高度并視為建設現代化經濟體系的戰略支撐。“創新驅動”“企業創新主體地位”“創新是第一動力”等在政府工作報告、戰略規劃與重要政策文本中詞頻高現,引導各類創新要素向企業集聚的治理內涵愈發凸顯。與此同時,現代財稅制度體系也在多措并舉地支持企業創新、促進創新成果涌現,除了創新補貼等“靶向性”制度供給以外,轉移支付等看似“創新中性”的財政制度對企業創新也存在潛在外部性影響。

1994年分稅制改革重塑了“財權上移,事權下移”的非對稱財政分權體制特征。為彌補地方財力缺口、平衡區域財力差距、降低公共治理風險,我國逐步建立并完善了縱向轉移支付制度(胡祖銓等,2013)。近年來,轉移支付總量規模逐年擴增且結構化趨勢明顯:在預算軟約束下,地方政府對轉移支付的依賴度居高不下(如圖1所示),隨著大規模“減稅降費”等政策實施,轉移支付對地方治理行為的“干預”程度日趨加深。同時,一般性轉移支付的穩定增長說明中央政府對地方政府使用轉移支付的“賦權”也愈發靈活。“寓活力于秩序”的轉移支付制度通過調節地方收支行為進而影響企業創新治理,其可能性體現在:第一,理論層面存在基準邏輯(如圖2所示)。在地方政府收入端,轉移支付會改變財政收入籌集渠道及努力程度,使融資行為與稅收努力發生雙重改變,從而表現為公共部門融資對企業融資的擠出以及企業稅費負擔。在支出端,政府創新偏好意味著企業外部創新環境。轉移支付一旦增強了省級創新偏好,會持續向下一級政府傳遞直至企業創新決策,從而助推創新偏好、行為、結果與創新能力之間的良性反饋與循環促進。盡管地方政府對微觀主體偏好具有相對完備的信息,但由于信息不對稱及道德風險的存在,轉移支付能否通過上述邏輯鏈條實現創新激勵仍有待實證檢驗。第二,調查研究支持基本判斷。基于相關部門的調研發現:作為連接縱向財政關系的紐帶,轉移支付在資金傳導過程中具有調節企業行為的實際效果與政策空間,但缺乏明晰的作用路徑,這也驗證了本文的基本猜想。第三,數據同趨性特征佐證初步猜想。圖3顯示按省份分組后的人均轉移支付對數與企業創新投入對數、專利申請數量對數、專利授權數量對數均存在明顯的同趨變動趨勢,驗證了宏觀轉移支付與微觀企業創新存在內在關系的初步結論。

圖1 轉移支付總量、結構特征及地方政府的轉移支付依賴度(1)2007年中國實施政府收支分類改革,轉移支付口徑發生變化,僅列示2006年后的數據特征。實線由上及下分別表示轉移支付總量、一般性轉移支付數量、專項轉移支付數量、稅收返還數量。虛線表示轉移支付占一般公共預算支出比重,用以衡量轉移支付依賴度。轉移支付總量與一般性轉移支付均逐年上升,專項轉移支付與稅收返還趨于較低水平。后兩者在省市層面數據缺失嚴重,在縣域層面雖完整但僅更新至2009年。基于上述趨勢及數據可得性,本文重點關注轉移支付制度的整體外部效應而非結構效應。

圖2 轉移支付與企業創新關系的基本邏輯

圖3 轉移支付與企業創新變量的同趨變動特征

轉移支付制度對企業創新存在外部性影響可能是一個長期被忽視的典型事實。本文的邊際創新點在于:第一,從制度外部性角度為企業創新提供新的解釋框架。將宏觀轉移支付與微觀企業創新納入同一分析框架,為評價轉移支付的創新激勵效應提供理論視角與微觀證據,彌補現有研究關注財政補貼等常規性政策工具而忽略轉移支付制度外部性的遺憾。第二,從創新周期視角系統呈現企業創新規律。基于創新行為、結果、能力等角度系統檢驗轉移支付的多維效應,豐富文獻資料、拓展研究思路。第三,多維度闡釋影響機制及機制間的交互效應。基于省市兩級政府創新偏好、地方稅收努力、公共部門融資擠出等多重作用渠道,探索宏觀制度設計與微觀企業行為之間的激勵相容機制,提升結論解釋力與對策建議的科學性。

二、文獻綜述

早期文獻主要探索了轉移支付的宏觀效應。轉移支付直接影響地方政府收支行為,在收入端直觀表現為稅收努力的變化(Bahl,1971;Leith和 Wren-Lewis,2013)。作為政府征稅的替代,轉移支付能夠降低地方政府的稅收努力(喬寶云等,2006)。但一些地區可能策略性降低稅收努力以實現從轉移支付系統中獲益的目標。胡祖銓等(2013)發現了轉移支付影響的結構效應:總量轉移支付與均等性轉移支付抑制了稅收努力,但配套性質轉移支付則結論相反。當收入風險加大時,地方政府傾向于提高征稅努力以增加預防性自有財力從而確保財政可持續。以轉移支付波動衡量的“轉移支付不確定性”也可能增加企業實際稅率。地方政府也可能通過增加生產性支出的方式拉動經濟發展以維持收入穩定(劉貫春和周偉,2019)。轉移支付在企業稅負層面呈現出“援助之手”“攫取之手”“激勵陷阱”等差異化政策效果。文獻普遍顯示轉移支付改變了地方政府支出偏好、結構及規模(付文林和沈坤榮,2012;崔志坤和張燕,2017),在引發公共支出“粘蠅紙效應”的同時還會擠出生產性與民生性支出(Dahlby,2011)。此外,轉移支付的公共服務均等化效應、經濟增長效應、經濟差距彌合效應等也廣受關注。

隨著研究的深入,轉移支付對微觀企業的影響也逐漸被關注。呂冰洋和張凱強(2018)發現轉移支付通過改變地方稅收努力來影響納稅人實際稅負。地方政府選擇降低稅收努力或采用低稅收競爭策略會引致企業避稅行為。地方獲得轉移支付越多、企業避稅程度越高(吉黎等,2015)。同時,轉移支付會改變政府補貼行為,其“公共池效應”會加劇補貼的低效率,從而引致“僵尸企業”存在(范子英和王倩,2019)。李香菊和楊歡(2019)進一步發現財政補貼與稅收優惠對企業創新投入的激勵效應因市場環境優化而增強,稅收優惠的持續性影響更強。也有研究直接探索了轉移支付與企業創新的關系:唐盟(2023)發現專項轉移支付會激勵企業擴大固定資產投資,偏向資本增強型技術進步。宋德勇等(2020)認為財力性轉移支付通過促進產業結構多元化、增強研發補貼、優化勞動力配置等機制長期促進資源型城市綠色技術創新。毛軍等(2021)則驗證了宏觀轉移支付對區域技術轉移的積極影響。臺航等(2018)研究得出財政分權激勵企業從事研發活動的結論。一些研究還試圖從制度外部性角度解釋環境對創新的影響,但仍局限于政府補助等視角。

現有文獻有關轉移支付對地方政府行為的影響以及地方政府行為對企業的影響為本文提供了研究視角與結論參考:第一,轉移支付通過改變地方政府行為以引起企業外部環境的變化。第二,外部政策環境的變化會傳導至企業創新要素層面從而影響創新決策。由此初步判斷轉移支付與企業創新之間具有內在邏輯關系。然而遺憾的是,鮮有文獻探索轉移支付制度對企業創新治理的外部性與系統性影響。由于政府提供數以千億計的補貼用于鼓勵企業創新(童錦治等,2018),因此大量文獻從財政補貼、稅收優惠等“靶向性”創新政策視角考察財政行為的創新效應,并忽略了“普適性政策”對創新的外部性影響,這對于解釋企業創新的動因、理解轉移支付制度的微觀治理效應均略顯不足。

三、理論框架與研究假說

企業持續創新需要打破技術層面“內因”與制度層面“外因”的“雙重鎖定”,不僅依賴于內部資源的合理配置,更需要外部力量引導以重塑內生性發展力量。外部財政稅收政策對企業內部治理決策的調節作用尤為凸顯。與財政補貼等顯性政策不同,轉移支付的制度安排及制度演化旨在補充地方財力不足、彌合財力不均等、協調財權與事權失衡,對創新的影響似乎是隱性的。本文嘗試構建“轉移支付-制度外部性-企業創新”的分析框架并闡釋轉移支付的制度外部性邏輯。

轉移支付對企業創新的影響可分為直接性影響與外部性影響。直接影響路徑主要依托“創新型轉移支付”等直達資金,直接補償創新過程中存在的“外部性成本”并緩解融資約束,彌補社會邊際收益與邊際成本差額,助推“創新補償效應”。但直接性資金的非連續性與區域分布的非均衡性增加了轉移支付政策效果的識別難度。相比之下,外部性影響路徑主要依賴一般性轉移支付及總量轉移支付的政策外溢性。長期承擔政策性負擔的地方政府也同時面臨著轉移支付預算軟約束,一般性轉移支付的獲得主體與使用主體均為地方政府,其對地方治理行為的影響將自然地傳導至企業層面。地方政府支出偏向、稅收努力、融資行為等因轉移支付而發生改變,外部環境的改變直接影響企業決策。早期文獻普遍認為,地方政府缺乏制定當地促進技術創新財稅政策的依據,從而導致相關的財稅政策偏少,造成地方政府的創新激勵作用受限。轉移支付恰恰能夠改觀上述問題:基于外部性理論,本文認為轉移支付會引致地方政府的回應性治理行為,從而動態影響企業創新決策、行為、績效、質量以及創新能力。龐大的轉移支付規模在地方治理中承擔著調節作用,基于地方政府行為這一作用渠道,轉移支付激勵企業創新的潛力能得以釋放。同時,轉移支付決定因素的多元性、資金傳遞鏈條的復雜性、資金結構的多樣性決定了其影響的多維性與不確定性,并反映為區域差異、企業差異、創新環節差異。據此提出基本研究假說:

假說1:轉移支付對企業創新存在“非中性”影響與正外部性效應,總體上激勵企業創新行為并改善企業創新結果。

轉移支付具有賦能地方治理的天然屬性,其影響創新的方向與程度取決于地方政府各類機制變量。現有理論研究及規范性政策文件鮮有涉及轉移支付與企業創新關系的直接信息,但卻從地方政府創新偏好、稅收努力、企業融資約束三個維度提供了理論啟示。第一,由于創新具有高風險等屬性,地方政府在既定資金約束條件下缺乏創新動力。轉移支付的“公共池屬性”對放松地方政府預算約束具有積極調節作用,且相比于稅收努力的成本更低。地方政府可能因此改變支出偏向,調整“重生產、輕民生、弱創新”的投資路徑依賴,將公共資金配置于科技支出領域。由于地方政府對技術創新的激勵缺少嚴格的標準以供參照實施,其支持的資金類別、標準及額度等具有較大靈活性,企業也可能會從各級政府部門獲得預算外經費,其支持強度與范圍取決于政府對創新的重視程度(陳強遠等,2020)。信號理論與顯示性偏好理論認為,轉移支付除了直接給予企業資金補助外,還會通過創新偏好釋放政府重視創新、社會需要創新的信號及風向標,既有助于優化單個企業對創新的理性預期、增加創新投入,還能助推企業間的“同群效應”,并進一步為企業創新融資提供“認證效應”。如果地方政府創新類支出增加,可以推斷當地企業創新依托的制度環境具有激勵創新的屬性并能起到正向調節作用。據此提出研究假說:

假說2:轉移支付能夠增進地方政府創新偏好,為企業形成“創新友好型”外部環境,激勵創新行為并改善創新結果。

第二,隨著分稅制改革的推進,中國財政結構中“兩個比重”顯著提升,但超過90%的稅收收入直接來源于企業部門,從側面反映出歷史稅負較高的事實。若以“稅+費”寬口徑衡量,則企業廣義稅負更高。較高的稅費負擔將減少企業留存收益與自由現金流,降低經營利潤率與研發項目的稅后投資回報率,“侵占”企業的創新“風險準備金”,從而對創新形成多重負面激勵。降低稅費負擔有助于釋放企業現金流、夯實企業創新的財力基礎并提高外部融資可得性,從而激活創新活力(劉詩源等,2020)。轉移支付增加地方轉移性收入,緩解預算約束并增加預算軟約束預期。與征稅、收費、發債等籌資類型相比,地方政府獲得轉移支付的成本較低。地方政府雖然不具有開征稅種的權力,但其在征稅過程中具有自由裁量權,稅費彈性決策空間較大。因此,轉移支付會降低稅收努力度,同時也意味著企業稅費負擔下降,從而正向激勵企業創新。進一步地,隨著轉移支付資金數量的增加以及地方政府預算約束持續放松,企業能獲得的稅費優惠力度也會隨之加大,從而構成對企業創新的雙重激勵。據此提出研究假說:

假說3:轉移支付能緩解地方政府預算約束,降低稅收努力程度、增強稅費優惠力度、降低企業稅費負擔,從而對企業創新形成正向激勵。

第三,由于投入金額大、投資風險高、項目周期長等創新特征,充足的現金流是激發創新活動的前提,因而融資約束被視為激勵企業創新的重要因素。企業研發過程所需資金主要來源于內源性融資與外部融資兩個渠道,當外部融資不足時,需動用企業自有資金亦即內源性融資方式從事研發活動。與此同時,企業內部與外部天然的信息不對稱意味著外部投資者缺乏為創新項目提供資金支持的激勵,銀行及風險投資者等資金供給方常因創新的不確定性而對其私人部門投資保持審慎與觀望態度。相比之下,外部投資者更傾向于投資公共部門的低風險融資項目。因此,公共部門的融資對企業融資存在擠出效應等非中性影響。轉移支付能有效緩解地方財政預算約束,降低公共部門融資需求,緩解公共部門對企業融資的擠出作用,從而使企業具有更充分的外部資金用于創新。此外,企業融資約束的放松也會為市場的外部投資者釋放企業融資能力與經營能力的積極信號,使其容易獲得更多外部投資者的信任,從而進一步拓寬創新融資渠道、增強創新融資能力。據此提出研究假說:

假說4:轉移支付有助于緩解地方政府財政壓力,降低公共部門對企業融資的擠出作用,從而緩解企業融資約束,優化企業創新行為與創新結果。

四、實證研究

1. 方法與模型設定

構建面板固定效應模型、工具變量模型、中介效應模型、交互項模型以及動態面板模型,考察轉移支付對企業創新的多維影響效應、影響機制及機制間的交互作用等問題。考慮到所用數據樣本包含所有截面單元,難以排除截距項與解釋變量的任意相關性,因而在基準回歸部分設定面板固定效應模型(1)。其中,被解釋變量RIit代表企業i在第t年的創新行為與創新結果變量,包括創新投入情況、專利申請情況、專利授權情況,解釋變量LNICTLit代表企業i在第t年面臨的省級人均凈轉移支付,CONTROLjit代表企業i在第t年面臨的第j個控制變量,τt和ξr分別代表時間固定效應與行業固定效應,εit代表隨機擾動項。

RIit=α0+α1LNICTLit+α2CONTROLjit+τt+ξr+εit

(1)

內生性檢驗部分將各省貧困縣數量占比、各省中央委員數量與各省實際GDP增長率滯后期的交互項分別作為工具變量進行內生性識別。在機制檢驗部分,在中介效應模型(2)至模型(4)中選擇省市兩級政府創新偏好、地方政府稅收努力、企業融資約束作為機制變量,考察多重機制,并在模型(4)基礎上納入四類機制變量及其交互項,基于交互項模型(5)檢驗機制間的交互作用。其中,MECit代表企業i在第t年面臨的機制變量。

RIit=β0+β1LNCITLit+β3CONTROLjit+τt+ξr+εit

(2)

MECit=γ0+γ1+γ2LNCITLit+γ3CONTROLjit+τt+ξr+εit

(3)

RIit=ρ0+ρ1LNCITLit+ρ2MECit+ρ3CONTROLjit+τt+ξr+εit

(4)

RIit=r0+r1LNCITLit+r2MECit+r3MECit×MECkt+r4MECit×MECkt×MECmt×MECnt+CONTROLjit+τt+ξr+εit

(5)

拓展性分析部分采用動態面板模型(6)考察轉移支付滯后期數據對創新能力的動態影響。其中,被解釋變量RIit代表企業i在第t年的創新變量,解釋變量LNCITLit-1為滯后期人均轉移支付數據,ωt和ηr分別代表時間固定效應和行業固定效應,其他變量含義不變。

RIit=θ0+θ1LNCITLit-1+θ2CONTROLjit+ωt+ηr+εit

(6)

2. 變量與數據說明

被解釋變量:基于創新行為與創新結果兩個維度衡量企業創新。使用企業研發投入金額對數、企業研發投入占營業收入比例衡量企業創新行為(2)選擇企業研發投入作為創新行為變量的原因:第一,研發經費投入一直被視為衡量創新投入的核心指標之一,截至“十二五”規劃結束,中國研發經費占GDP的比重僅為2.1%,低于發達國家約3.5%的水平,也低于發展階段相近的新興經濟體約2.5%的水平。《2022年全國科技經費投入統計公報》顯示,研發經費投入比上年增長10.1%,R&D經費按不變價比上年增長7.7%,高于“十四五”規劃“全社會研發經費投入年均增長7%以上”的目標。研發經費投入強度(研發經費與GDP之比)為2.54%,比上年提高0.11個百分點,位列世界第13位。可見,盡管中國研發投入持續提升,但與國際先進水平相比仍有差距。因此選擇研發投入絕對量及相對量衡量創新行為是合理的。第二,本文意在考察轉移支付制度對企業創新的激勵效應,而資金投入情況比研發人員數量的變動更容易直接反映企業對外部環境的反應彈性以及行為決策信息。第三,匹配后的數據顯示,有關研發人員的信息披露不足、缺失較多,不足以支撐本文樣本。;使用專利申請數量對數、專利授權數量對數,以及發明專利、實用新型專利、外觀專利授權數量的對數等衡量創新結果。核心解釋變量:選擇省級人均轉移支付對數作為代理變量,避免了其他財政變量與企業創新之間可能存在的反向因果等問題。機制變量:采用省市兩級政府的財政科技支出對數作為地方政府創新偏好變量代理變量。采用廣義的“稅費返還”指標衡量稅收努力程度,原因還在于“稅”“費”均是影響企業行為的財務因素,地方稅收努力不僅反映為“征稅”的自由裁量,還體現為“收費”的彈性決策。參照Hadlock和Pierce(2010)等的研究,采用SA指數測算企業融資約束,其優點在于不包含具有內生性特征的融資變量。控制變量:為減輕遺漏變量偏誤,依次納入企業、市級與省級層面的控制變量。在企業層面,規模較大的企業在創新方面具有研發經費、人力資本、平滑風險、融資渠道、研發能力等方面的天然優勢,采用企業資產總額對數衡量企業規模。采用年末負債與年末總資產的比值衡量資產負債率。采用企業利潤總額衡量企業盈利能力。采用觀測年度減去企業成立年份加1的對數衡量企業年齡,體現不同生命周期企業的差異化創新策略。高成長性的企業往往兼具“經營狀況良好”與“創新活動頻繁”的特征,其持續投資創新領域的動機較強,采用年末總資產增長率衡量企業成長性。風險問題是企業創新面臨的核心問題,董事長的自身特征在較大程度上影響企業風險與行為決策,采用兼任職務為董事的公司總數衡量創新風險承擔能力。同時,本文還控制了省級與市級層面的相關變量(3)限于篇幅,控制變量及構建方法未列示,備索。變量特征詳見表1。。

數據來源與數據說明。實證數據來源于國泰安經濟金融研究數據庫(CSMAR)、中國研究數據服務平臺(CNRDS)、《中國財政年鑒》及《中國城市年鑒》。由于市縣級轉移支付數據僅公布到2009年,因此選擇省級層面2007-2019年數據進行替代,并匹配了市級層面數據。考慮到2020-2022年新冠肺炎疫情沖擊下各變量并不具有一般性,因此未納入該時期數據。企業數據為上海證券交易所和深圳證券交易所2007-2019年A股上市公司數據,根據2006年《企業會計準則》,上市公司從2007年開始在財務報表中披露研發投入數據。借鑒文獻做法,本文對原始數據進行篩選:剔除金融與保險行業樣本、缺少關鍵變量信息的樣本、不符合邏輯關系的樣本、財務數據及企業特征數據不完整的樣本、數據缺失嚴重的地區樣本,同時對連續變量采用Winsorize法作上下1%分位的縮尾處理,以消除異常值的影響,最終獲得12734個企業年度觀測樣本。表1呈現了基本統計特征,企業研發投入占營業收入比例均值接近5%。企業創新行為指標的極值差距較大,研發投入的對數值最小為13.65,最大為22.39,說明不同企業之間的創新投入差距較大。創新結果指標也呈相似特征。人均轉移支付的對數具有良好的正態分布特征,極值差距較小。多數連續變量的方差較大,便于捕捉企業差異信息。所用指標與文獻結論相比具有較高的一致性。

表1 變量的描述性統計

3. 實證結果與分析

(1) 基于創新行為與創新結果的全樣本基準模型估計。企業生命周期理論認為企業創新過程包括創新偏好、創新決策、創新投入、創新轉化等一系列各具特點的階段(童錦治等,2018),各階段均具有不確定性,現有文獻多對單一階段進行考察。本文從創新投入與創新結果兩個量化角度考察轉移支付的基準影響。由于創新環節的復雜性,公共政策的重點通常為激勵企業技術創新投入,從而保證企業的后續研發成果順利試驗與試制。表2報告了轉移支付對創新行為影響的逐步回歸結果。轉移支付顯著提升了研發投入強度(lns_rds),影響系數為1.772,且在1%水平上顯著,有效激勵了創新行為,初步驗證了基本研究假說。為考察結論的穩健性,模型(2)至模型(4)分別控制了企業、市級與省級層面的控制變量,核心解釋變量的影響結果未發生明顯變化。在控制變量方面(4)限于篇幅,僅解釋了企業層面控制變量的回歸結果,并在表2中省略了所有控制變量回歸結果,備索。全文表格處理方式相同。,企業創新動力隨著企業規模擴大而有所增強,由于本文所用樣本為規模較大的上市公司企業,因此該結論與文獻中提及中小企業創新活力更高的情況并不矛盾。企業負債率顯著抑制了創新投入,說明債權類資金對創新行為的風險容忍度較低。企業盈利能力對創新行為的激勵效應保持穩健,高利潤回報并未降低企業承擔較高風險的意愿。其原因在于當企業具有較好的經營狀況時,能夠投入更多的現金流進行技術創新,從而確保其市場競爭力。董事長兼任董事的公司數量越多,企業創新激勵越明顯,原因在于兼任數量越多意味著風險越分散,董事長越傾向于風險決策。考慮到控制變量存在的潛在內生性問題,本文不對控制變量的相關結論予以過多討論。

表2 轉移支付與創新行為

表3報告了轉移支付對創新結果影響的逐步回歸結果。模型(1)至模型(3)顯示轉移支付整體上改善了專利申請數量,但影響方向與程度的穩健性有待進一步考量。模型(4)至模型(6)顯示轉移支付顯著提升了專利授權數量,在考慮了各類控制變量后,正向的影響系數在1%水平上顯著,說明轉移支付有效改善了創新結果。在控制變量方面,企業專利申請數量、專利授權數量均與企業規模顯著正相關。與表2相比,企業負債率雖然激勵了創新投入,但對專利申請數量的影響顯著為負,對專利授權數量的積極影響也不顯著。企業盈利能力對創新行為及結果的影響也未呈現顯著一致性:顯著激勵了創新投入、促進了專利申請數量、抑制了專利授權數量。董事長兼任董事的數量有利于激發創新行為,同時也顯著改善了創新結果。

表3 轉移支付與創新結果

(2) 基于相對投入指標與多種專利類型的穩健性檢驗(5)限于篇幅,穩健性檢驗結果不再列示,備索。。第一,使用企業研發投入占營業收入比例替代基準回歸的絕對指標,考察轉移支付對創新行為及結果影響的穩健性。研究結果顯示,轉移支付穩健激勵了企業創新行為。第二,基于發明專利、實用新型專利與外觀設計專利三種專利類別進行穩健性檢驗,結果顯示轉移支付顯著促進了發明專利授權數量與實用新型專利數量,但降低了外觀專利數量。雖然回歸結果略顯差異,但仍在一定程度上反映出轉移支付對創新結果的總體提升效應。此外,實用新型專利與外觀設計專利類型的知識、技術含量低于發明專利,若將發明專利作為創新能力的代理變量,則該模型還表明,轉移支付對創新能力的延展同樣具有積極作用。在納入了相關控制變量后,結論依然穩健。

(3) 基于兩種工具變量進行內生性檢驗。與地方政府汲取的稅收收入不同,轉移支付主要依賴于上一級政府或中央政府。為了盡可能剔除內生性影響,本文從轉移支付決定因素的視角構造工具變量。第一,參照袁飛等(2008)、范子英和王倩(2019)的研究,本文認為各省獲得的轉移支付數量在一定程度上取決于本省國家級貧困縣的數量且存在路徑依賴。中國于1985年劃定“國家級貧困縣”,并在轉移支付上進行較大程度的政策傾斜,滿足工具變量的相關性要求。同時,國家扶貧戰略由中央部門主導的,在時間上屬于前定變量,因此這一政策具有較好的外生性。由于每個省份國家貧困縣的數量變動較小,其本身不宜作為工具變量,因此,本文構建了各省貧困縣數量占全國貧困縣數量比重與實際GDP增長率滯后一期的交互項作為工具變量。各省獲得的轉移支付在時間維度上與地區的經濟發展水平緊密相關,尤其受到滯后期經濟發展狀況的影響。隨著地區經濟發展水平的提高,中央財政撥付給各省的轉移支付額度也會相應降低,該交互項相當于控制住了各省轉移支付增量來自于地區經濟增長的部分。同時,單個企業對全省實際GDP增長率的影響微乎其微,對實際GDP增長率的滯后期則沒有影響,該交互項能夠確保工具變量的外生性。再次,除了理論上的合理性,我們也考慮到了離散變量難以單獨作為面板數據工具變量的基本規律,因此選擇構造離散變量與連續變量的交乘項從而使其成為面板數據。表4模型(1)至模型(3)顯示,在考慮了內生性之后,轉移支付仍顯著激勵了創新投入行為、增加了專利申請數量、提升了專利授權水平。第二,呂冰洋和張凱強(2018)的研究顯示,一般性轉移支付和專項轉移支付資金容易受到省級政府政治力量即省級地區擁有的中央委員數量影響。由于中央委員職務在其任職期間的調動比較頻繁,從而與各地區的企業創新水平并不直接相關,那么中央委員數量作為工具變量即可很好地處理變量間的內生性問題。本文認為省級部門在中央任職的中央委員數量越多,當地獲得的轉移支付數量越多。考慮到中央委員數量同樣屬于有限離散變量,因此本文將本省的中央委員數量與實際GDP增長率滯后一期的交互項作為工具變量,從而使其成為面板數據。表4模型(4)至模型(6)顯示,轉移支付負向激勵創新投入的結論并不顯著,改善專利申請數量與專利授權數量的作用趨勢有待彰顯。

表4 基于貧困縣占比、中央委員數量與實際GDP增長率滯后期交互項的內生性檢驗

(4) 基于所有制與地區分布差異的異質性檢驗(6)限于篇幅,異質性檢驗結果不再列示,備索。。第一,不同所有制企業的管理運作、信貸資源和創新動機等方面存在明顯差異。現有研究通常認為財政補貼對創新的激勵作用一般體現為民營企業大于國有企業,原因在于國有企業承擔著吸納就業、公共品提供等多元化社會責任目標,具有天然的“政治紐帶”優勢,更容易獲得資源優勢以及政府采購等方式的政府保護從而缺乏競爭壓力。同時,還面臨專款專用的資金約束與研發資金被擠占等情況。而民營企業面臨更為激烈的要素市場與產品市場競爭環境,其追求長期發展的意識更強,從而具有研發創新的需求、動機及偏好。本文提取上市公司的實際控制人信息,識別企業所有制類型,構建轉移支付與所有制類型的交互項。模型結果顯示,轉移支付與創新補貼等財政行為不同,轉移支付有效激勵了國有企業的創新行為,這將在制度層面平衡“靶向性”創新政策對民營企業與國有企業的差異化影響,雙重提升兩類企業的創新指標,該結論是對現有文獻的有益補充。盡管現有研究認為國有企業缺乏有效的創新激勵,但在轉移支付制度調節下,本文的結論略有不同,民營企業類型對轉移支付的創新效應表現為弱化調節作用。可能的解釋在于轉移支付與財政補貼的資金屬性及作用渠道不同,轉移支付具有“公共池屬性”,而財政補貼具有“專款專用屬性”。國有企業對一般性轉移資金的配置不存在使用方面的“硬約束”,反而有可能增強其創新偏好。同時,民營企業處于競爭激烈、“不進則退”的市場環境中,其經營策略需要在主營業務與研發創新、短期現金流與長期利潤最大化之間相機權衡。范子英和王倩(2019)研究也反映出財政補貼可能存在的“激勵扭曲”。上述結論的政策含義在于,應對不同性質企業實施差異化與精準化的財政政策,在注重優化“靶向性”創新政策的同時也應挖掘“創新中性”財政政策的正外部性效應。

第二,基于轉移支付資金在地區間分布具有顯著差異的事實,構造所在區域與轉移支付的交互項,考察轉移支付影響創新行為與創新結果的地區異質性問題。模型結果顯示,轉移支付激勵企業創新的結論未發生改變,但地區分布差異會對激勵效應產生不同的調節方向與程度。在創新行為層面,所處中部地區有利于強化轉移支付對創新行為的激勵效應,所處東北地區具有強化激勵效應的趨勢但并不顯著,所處東部與西部地區則會弱化轉移支付的激勵效應。在專利申請層面,所處中部地區有利于加強轉移支付對專利申請數量的正向影響,所處其他地區則會弱化該正向影響。在專利授權層面,所處西部地區與東北部地區會增強轉移支付對授權數量的正向影響,所處東部地區與中部地區則會弱化該影響。上述結論的原因可能在于,東部地區對轉移支付的依賴度較低,收到的轉移支付資金更傾向配置于公共服務等非生產性支出,存在弱化轉移支付激勵效應的可能性。西部欠發達地區曾呈現“重發展而輕創新”的路徑依賴,因此轉移支付資金在創新層面的配置可能不足,從而弱化轉移支付對創新投入與專利申請的激勵。相比之下,中部地區持續融入新一輪科技與產業革命,提升關鍵領域自主創新能力,在一定程度上解釋了轉移支付對創新行為與結果的強激勵。可見,轉移支付的創新激勵效應不僅存在地區間差異,更體現為區域內部與創新階段的差異,甚至在一些地區面臨“兩難境地”:創新行為與創新結果具有相反的政策效果反饋。由于創新投入屬于創新前端環節,體現企業經營理念、決策與趨勢,而創新結果屬于末端環節,取決于創新行為、流程、轉化等多環節。轉移支付對創新投入的激勵是創新源頭,應首先被政策所關注。在引導與支持企業創新投入的同時,還應關注創新投入是否匹配本地比較優勢,從而提高創新轉化成效。轉移支付的分配制度除了考慮地區經濟社會狀況以及如何激勵和約束地方政府以外,還應協同地方政府將資金精準配置于能發揮當地比較優勢的領域,從而促進創新行為向創新結果轉化,降低轉移支付制度潛在的負面效應。

(5) 多維影響機制檢驗與機制間交互作用分析。立足于地方政府收支行為,基于三個維度檢驗轉移支付的作用機制并考察機制間的交互影響效應。地方政府的“收支兩條線”在“以收定支”“以支定收”“收支平衡”等基本財政原則下歷來相互影響,可以推斷收入端的地方政府稅收努力、融資行為與支出端的創新偏好存在交互影響。第一,考察省市兩級地方政府創新偏好的作用機制,將轉移支付、創新偏好與企業創新納入中介效應模型。表5中模型(1)顯示轉移支付顯著提升了省級科技支出,模型(2)至模型(4)在同時考慮了轉移支付和省級層面科技支出后,轉移支付對各創新變量影響依然顯著。略顯遺憾的是,省級創新偏好僅有效強化了轉移支付對企業創新投入端的激勵。可能的解釋在于企業創新成果除了受到創新投入影響外,還取決于企業治理層面的復雜因素以及創新程序等因素。模型(5)顯示轉移支付顯著提升了市級科技支出,模型(6)至模型(8)在同時考慮了轉移支付與市級科技支出后,轉移支付對各創新變量均呈現積極影響。原因在于市級創新偏好更容易與當地企業需求的創新政策相耦合,并直接創造創新友好型環境,進一步提供相應的政策及資金支持。相比之下,省級創新偏好的“部分失靈”可能源于省級科技支出與企業并不直接相關,且容易擠出省級向市級層面的轉移資金。

第二,考察地方政府稅收努力的作用機制,現有研究通常采用政府稅收收入、企業平均稅率、企業實際稅率等變量衡量企業稅收負擔,本文采用企業收到的稅費返還數量這一寬口徑的廣義指標來衡量稅收努力度。表6模型(1)顯示轉移支付(lnp_ict)顯著增加了企業收到的稅費返還(lnr_tal),意味著地方政府降低了稅收努力程度。模型(2)至模型(4)報告了同時納入轉移支付與稅收努力后的中介效應模型結果,企業收到的稅費返還越多,轉移支付對創新投入(lns_rds)、專利申請數量(lnt_app)與專利授權數量(lnt_gra)的激勵效應越顯著。地方稅收努力程度在轉移支付激勵企業創新過程中發揮了正向調節作用。

表6 基于地方政府稅收努力的機制檢驗

第三,“融資難”“融資貴”“融資歧視”等問題一直是制約企業創新的重要因素。融資約束指標體現企業內部現金流狀況,反映潛在融資來源的豐裕程度。融資約束指標絕對值越高,意味著企業可用現金流越少。考察融資約束的作用機制,驗證轉移支付調節下地方政府融資行為是否會擠出企業融資這一猜想。

將轉移支付、企業融資約束與企業創新納入中介效應模型,表7中模型(1)顯示轉移支付能有效緩解企業融資約束,改善企業面臨的外部融資狀況,在一定程度上可以認為地方政府融資壓力的降低對企業融資產生積極影響。模型(2)至模型(4)顯示,在考慮了融資約束因素后,轉移支付的創新激勵效應保持穩健。融資約束在轉移支付激勵企業創新過程中發揮了正向調節作用。

由于企業創新由內外多重機制共同決定,那么獨立的機制檢驗模型可能存在遺漏變量風險,也未能驗證機制變量之間是否存在交互作用。為此,進一步在中介模型基礎上納入了所有機制變量、機制變量兩兩之間的交互項以及四個中介變量的交互項。表8模型結果顯示,核心解釋變量的影響結論保持了較高的穩健性。同時,機制變量間存在相互加強或相互消減的交互作用路徑。模型(1)中轉移支付顯著激勵了企業創新投入,省市兩級創新偏好、政府稅收努力度、企業融資約束均正向調節了創新激勵效應。同時,省市兩級政府的創新偏好存在強相關關系,交互項(ln_esa_smt)系數說明二者對企業創新的正向影響互相加強。省級政府創新偏好與稅收努力度的交互項(ln_esa_tal)顯著為正,二者對企業創新的正向影響同樣互相加強。省級政府創新偏好與企業融資約束的交互項(ln_esa_sf)為負值但并不顯著,說明二者對激勵效應存在互相減弱的趨勢。市級政府創新偏好與稅收努力度的交互項(ln_smt_tal)、政府創新偏好與企業融資約束的交互項(lns_smt_sf)均顯著為正,說明政府創新偏好與稅收努力度對企業創新的激勵,以及政府創新偏好與企業融資約束對企業創新的激勵均互相加強。然而遺憾的是,稅收努力度與企業融資約束交互項系數(lnr_tal_sf)顯著為負值,說明二者對企業創新的激勵存在相互減弱的影響。四個機制變量的交互項(ln_unif)系數為較小的正數,說明機制變量對創新激勵的綜合影響具有正向調節趨勢。模型(2)與模型(3)進一步從創新結果層面考察機制變量的影響效應,相互加強型的交互項為省市兩級的創新偏好交互項(ln_esa_smt)、市級政府創新偏好與稅收努力度的交互項(ln_smt_tal)、市級政府創新偏好與企業融資約束的交互項(lns_smt_sf),僅有稅收努力度與企業融資約束的交互項(lnr_tal_sf)呈現相互減弱效應。同時,省級政府創新偏好與企業融資約束交互項(ln_esa_sf)依然為負值,稅收努力度與企業融資約束的交互項也顯著為負(lnr_tal_sf)。上述結論具有較為豐富的政策含義:由于單個機制變量在轉移支付對企業創新激勵中均具有正向調節作用,因此有必要增進省市兩級政府創新偏好、加大創新領域的財政支出,也有必要降低稅收努力程度、給予企業更多稅費返還,更有必要釋放政府融資對企業融資的擠出效應,這與中國創新戰略、減稅降費等方針政策具有較高的一致性。機制變量的綜合效應雖然呈現了相關政策的總體有效性,但由于部分機制之間存在相互抵消作用與負向激勵,因此統計意義上的政策效果可能被低估。盡管創新過程以及政策交互影響的復雜性很難通過計量模型完全評估,但實證結果仍在一定程度上說明轉移支付以及機制變量在促進創新投入與改善創新結果方面具有穩健的制度外部性與較大政策空間。

表8 考慮多重中介機制交互影響的進一步檢驗

(6) 基于公共政策跨期影響的拓展性分析。企業創新屬于連續過程,探究公共政策的創新激勵效應需兼顧短期政策效果與長期政策效應。由于協調成本的存在,創新行為的調整需要一定的時間,政策激勵效果的顯現相應地具有時滯性。對于不同經營狀況的企業,“錦上添花”的政策與“雪中送炭”的政策也會呈現不同的政策效果顯現時間。同時,創新激勵政策還可能分布于創新事前、事中、事后不同時期,這也決定了政策的創新激勵效應不僅體現為當期特征。此外,如果轉移支付通過省市兩級政府創新偏好等機制的作用邏輯成立,那么從長期來看,地方政府與當地企業均容易形成穩定預期,創新激勵效應還會進一步產生跨期影響從而體現為政策影響的延續性。為考察當期轉移支付對未來期企業創新的激勵效應,參照李香菊和楊歡(2019)的研究,將人均轉移支付滯后一期與滯后二期指標以及當期創新指標引入動態面板模型。表9模型(1)至模型(3)顯示,轉移支付滯后一期(Lictl_1)提升了當期創新投入水平(lns_rds)與專利授權水平(lnt_gra),影響程度雖小但顯著水平較高。模型(4)至模型(6)顯示,轉移支付滯后二期(Lictl_2)也呈現相似的作用特征。可見,轉移支付對企業創新的影響存在動態效應、跨期效應與長尾效應,據此推斷轉移支付不僅對企業創新存在短期激勵,而且益于企業持續進行創新投入從而提升創新能力。

表9 轉移支付對企業創新的跨期影響

五、結論與政策啟示

系統性地激勵企業創新投入、有效促進企業創新成果涌現、持續提升企業創新能力是經濟高質量發展長期面臨的命題。本文基于上市公司數據與省市兩級財政匹配數據,從制度外部性視角探索轉移支付對創新行為與創新結果的影響機理。研究發現:第一,轉移支付對企業創新存在“非中性”影響與正外部性效應,在創新行為層面顯著激勵了研發投入,在創新結果層面提升了專利申請數量與授權數量,上述影響還表現為政策的跨期效應。第二,基于更換指標的穩健性分析、基于轉移支付決定因素的內生性分析均驗證了結論穩健性,異質性檢驗呈現了企業所有制類型、區域分布以及創新階段不同所引致的激勵效應差異。第三,機制檢驗表明,轉移支付增強了省市兩級政府創新偏好、構建了“創新友好型”外部政策環境;轉移支付降低了地方政府稅收努力度、緩解了企業稅費負擔、紓困了企業融資約束,多角度釋放了企業創新要素。不同機制之間還存在互相增強或弱化的異質性交互效應。

基于轉移支付制度優化與企業高質量發展的雙重目標,本文認為:第一,構建激勵相容的轉移支付制度體系,增強地方政府創新偏好,引導地方政府由“為晉升而競爭”轉向“為創新而競爭”,營造合意的“創新友好型”外部環境。轉移支付具有賦能地方治理的天然屬性,但也需要科學的制度來保障公共資源合理配置、降低激勵扭曲與資源錯配風險。第二,在轉移支付總量約束下,審慎優化轉移支付結構等制度安排,增加直接類“親創新型”轉移支付力度,關注一般性轉移支付的潛在外部性影響,精準挖掘轉移支付在創新領域的作用路徑與“造血能力”。第三,錨定財政縱向失衡與橫向失衡,提升地方財政自給率,平滑稅收努力度,從而進一步降低企業稅費負擔,緩解公共部門對企業融資的擠出效應,激發企業創新熱情與創新行為。第四,加強微觀調查研究,捕捉企業真實的政策訴求,考察不同政策的交互影響與協同效應,從而理順政策設計、政策實施、政策效果之間的傳導路徑。第五,基于企業創新規律與基本邏輯設計政策優化機制。企業創新過程是一個復雜系統,影響因素眾多且各階段特點迥異。需立足創新的內在規律以實施政策干預,保證政策連續性并動態優化現有政策,從而系統性改善企業創新的制度環境、助推企業創新能力持續提升。