基于SFIC模型的酒吧治安問(wèn)題協(xié)同治理研究

摘要：隨著“夜間經(jīng)濟(jì)”的興起，以餐吧、酒館、夜店、音樂(lè)吧等為代表的各糞酒吧滿足了年輕消費(fèi)者的社交需求，呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的態(tài)勢(shì)。然而，酒吧中產(chǎn)生的治安問(wèn)題日趨復(fù)雜多樣，治安治理工作面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。從協(xié)同治理的視角出發(fā)，以SFIC模型為分析框架，可發(fā)現(xiàn)我國(guó)酒吧治安問(wèn)題的協(xié)同治理仍面臨部分主體參與動(dòng)機(jī)不強(qiáng)、政府催化作用發(fā)揮不力、相關(guān)法律法規(guī)支撐不足、治理主體之間溝通不暢等現(xiàn)實(shí)困境。為此，應(yīng)從夯實(shí)多維合作的協(xié)同基礎(chǔ)、強(qiáng)化地方政府的催化領(lǐng)導(dǎo)、完善科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)、再造平等互信的協(xié)同過(guò)程等方面入手，推動(dòng)酒吧行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，

關(guān)鍵詞：SFIC模型；酒吧；治安問(wèn)題；協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：D631.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-2031（2024）02-0035-07

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，夜間消費(fèi)成為國(guó)家提振經(jīng)濟(jì)的重要抓手。《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》中指出計(jì)劃“建設(shè)200個(gè)以上國(guó)家級(jí)夜間文旅消費(fèi)集聚區(qū)”，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，中央及各省共出臺(tái)夜間經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策200余項(xiàng)。上海市允許酒吧街開(kāi)展“外擺位”試點(diǎn)，廣州市加快發(fā)展酒吧、特色美食風(fēng)情街，深圳市鼓勵(lì)夜間經(jīng)濟(jì)示范街適當(dāng)延長(zhǎng)營(yíng)業(yè)時(shí)間、開(kāi)設(shè)“深夜食堂”，濟(jì)南市集中打造富有泉城特色的酒吧街等政策相繼落地，助推酒吧行業(yè)發(fā)展。作為居住和工作場(chǎng)所之外的“第三空間”，以餐吧（Restaurant）、酒館（Pub）、夜店（Oub）、音樂(lè)吧（Live House）等為代表的各類酒吧滿足了年輕消費(fèi)者的社交需求，成為夜間經(jīng)濟(jì)消費(fèi)的重要組成部分。根據(jù)行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)酒吧數(shù)量從2013年3.7萬(wàn)家增長(zhǎng)至2020年64萬(wàn)家，年復(fù)合增長(zhǎng)率為8.1％，酒吧行業(yè)市場(chǎng)規(guī)模從2013年201.9億元增長(zhǎng)至2020年478.2億元，年復(fù)合增長(zhǎng)率為13.1％。但是數(shù)量和規(guī)模呈“井噴式”增長(zhǎng)的同時(shí)，酒吧中潛在的治安風(fēng)險(xiǎn)愈加凸顯，其所產(chǎn)生的治安問(wèn)題往往數(shù)量更多、種類更廣、影響更大，治安治理工作面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。如何在尊重酒吧行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的前提下，統(tǒng)籌好發(fā)展與安全，實(shí)現(xiàn)對(duì)其治安問(wèn)題的有效治理成為當(dāng)下亟須回應(yīng)的理論困惑和實(shí)踐難題。

酒吧治安問(wèn)題的協(xié)同治理是回應(yīng)治安亂象、厘清多元主體關(guān)系、破解行業(yè)發(fā)展難題的必然選擇。基于此，本文將“以協(xié)同過(guò)程為內(nèi)核的SFIC模型”疊加于酒吧行業(yè)的治安治理，遵循“問(wèn)題呈現(xiàn)——困境分析——路徑優(yōu)化”的漸進(jìn)式結(jié)構(gòu)，從起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)、協(xié)同過(guò)程四個(gè)維度分析當(dāng)前的治理困境并提出優(yōu)化路徑，以期對(duì)酒吧的治安治理實(shí)踐工作有所裨益。

二、SFIC模型及其適恰性分析

（一）SFIC模型及其修正框架

協(xié)同治理（Collaborative Governance）作為治理理論群簇中的一種嶄新而高級(jí)治理形態(tài)，能夠破解治理理論的價(jià)值與工具的迷失困境，因而備受國(guó)內(nèi)外學(xué)者青睞并逐步邁向成熟。協(xié)同治理聚焦多元主體協(xié)同關(guān)系的建構(gòu)，致力于揭開(kāi)治理過(guò)程的“暗箱”，期待勾繪出多元主體良性互動(dòng)、有序參與、協(xié)同共治社會(huì)公共事務(wù)的應(yīng)然圖景。美國(guó)學(xué)者Ansell和Gash通過(guò)對(duì)不同國(guó)家、不同學(xué)科領(lǐng)域的137個(gè)協(xié)同治理案例進(jìn)行“連續(xù)近似分析”，歸納并建構(gòu)了協(xié)同治理的經(jīng)典理論模型——SFIC模型。該模型認(rèn)為，其協(xié)同效果是起始條件（Starling conditions）、催化領(lǐng)導(dǎo)（Facilitative leadership）、制度設(shè)計(jì)（Institutional design）、協(xié)同過(guò)程（Collaborative process）等變量的函數(shù)，且每個(gè)關(guān)鍵變量又涵蓋若干個(gè)細(xì)分變量。其中，協(xié)同過(guò)程作為整個(gè)模型的核心部分，首次使用環(huán)形結(jié)構(gòu)替代以往線性結(jié)構(gòu)的描述，強(qiáng)調(diào)協(xié)同主體之間的互動(dòng)關(guān)系與相互作用，充分展現(xiàn)出協(xié)同過(guò)程的動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性態(tài)勢(shì)。該模型為酒吧治安問(wèn)題的協(xié)同治理提供了理論框架與模型基礎(chǔ)。

然而，由于SFIC模型是對(duì)全球范圍內(nèi)多個(gè)治理案例特征的抽象概述，其理論淵源也是以西方國(guó)情為背景，因而運(yùn)用該模型時(shí)需對(duì)其作符合中國(guó)語(yǔ)境的修正。而且在酒吧治安治理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中，更應(yīng)當(dāng)對(duì)該模型進(jìn)行適當(dāng)?shù)膫?cè)重和調(diào)整（見(jiàn)圖1）。具體地說(shuō)，以協(xié)同過(guò)程為核心，各個(gè)變量相互作用、相互影響，最終合力產(chǎn)出酒吧治安治理成果。起始條件因素涉及國(guó)內(nèi)外既往的治理經(jīng)驗(yàn)、協(xié)同動(dòng)機(jī)強(qiáng)弱以及權(quán)利、信息等資源稟賦狀況等：催化領(lǐng)導(dǎo)因素結(jié)合我國(guó)國(guó)情賦予了公權(quán)力機(jī)關(guān)更多權(quán)重，地方政府需通過(guò)轉(zhuǎn)變治理方式、引導(dǎo)與動(dòng)員、權(quán)利讓渡等途徑，充分激發(fā)參與者的協(xié)同主動(dòng)性：制度設(shè)計(jì)因素主要考量政府制定政策時(shí)參與的包容性、過(guò)程的透明性和規(guī)則的清晰性。該模型經(jīng)修正后將以涉及酒吧基本規(guī)則的科學(xué)性、合理性和有效性作為分析重點(diǎn)，促使形成權(quán)責(zé)明晰、有章可循的多元協(xié)同治理參與：協(xié)同過(guò)程則由面對(duì)面對(duì)話、建立信任、過(guò)程投入、達(dá)成共識(shí)、階段性成果五個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成，通過(guò)循環(huán)多次地輸入溝通協(xié)調(diào)、輸出治理結(jié)果的方式，最終達(dá)成秩序良好的協(xié)同目標(biāo)。

（二）SFIC模型的適恰性分析

酒吧治安治理是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化多元協(xié)同的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)過(guò)程。一方面，SFIC模型以多元變量及其相互關(guān)系直觀地呈現(xiàn)了協(xié)同治理過(guò)程，有助于厘清各影響因子復(fù)雜的內(nèi)在邏輯關(guān)系，從而充分調(diào)動(dòng)政府部門、酒吧經(jīng)營(yíng)者、社會(huì)組織和社會(huì)公眾等多元主體參與到治理的過(guò)程中，克服僅靠公安機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗的治理局面。這也同黨的二十大報(bào)告中“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的發(fā)展目標(biāo)以及“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”的要求高度契合。另一方面，SFIC模型已被廣泛應(yīng)用于公共領(lǐng)域的協(xié)同治理，如數(shù)字鄉(xiāng)村協(xié)同建設(shè)、府際協(xié)同霧霾治理、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理模式構(gòu)建、網(wǎng)約車行業(yè)協(xié)同治理等多元化場(chǎng)景，為該模型的適恰性作了理論鋪墊和事實(shí)注腳。因此，治理目標(biāo)的一致性以及SFIC模型的多領(lǐng)域的適用性表明，我國(guó)酒吧治安問(wèn)題的協(xié)同治理研究應(yīng)用該模型作為理論框架是可行的。

三、酒吧中的主要治安問(wèn)題

蓬勃發(fā)展的酒吧行業(yè)在增加就業(yè)崗位、助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面做出積極貢獻(xiàn)的同時(shí)，產(chǎn)生的治安問(wèn)題也愈發(fā)復(fù)雜多樣，主要表現(xiàn)為以下五類。

（一）“黃賭毒”丑惡現(xiàn)象屢禁不止

根據(jù)死角理論，酒吧內(nèi)燈光昏暗、聲音嘈雜、人員密集、飲酒氛圍濃厚，并且往往選擇在夜間時(shí)段營(yíng)業(yè)，存在諸多時(shí)間死角、空間死角、社會(huì)死角和心理死角，因而酒吧易成為賣淫嫖娼的中介點(diǎn)、賭博活動(dòng)的聚集點(diǎn)、毒品犯罪的消費(fèi)點(diǎn)。同時(shí)，酒吧所特有的文化娛樂(lè)功能與“黃賭毒”所形成的變態(tài)亞文化存在一定的契合點(diǎn)，為三者之間的相互交融和蔓延提供了合適的犯罪場(chǎng)地。截至2022年8月，在公安部部署開(kāi)展的“百日行動(dòng)”中，公安機(jī)關(guān)將酒吧、夜市等場(chǎng)所作為重點(diǎn)巡控區(qū)域，共偵破涉黃、涉賭刑事案件5000余起，抓獲犯罪嫌疑人1.8萬(wàn)人，破獲毒品犯罪案件2589起，查處吸毒人員1.87萬(wàn)人。

（二）“酒托”類高消費(fèi)詐騙頻發(fā)

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，傳統(tǒng)的盜竊犯罪日漸式微，“酒托”詐騙呈現(xiàn)出蔓延之勢(shì)。“酒托”詐騙成本低、收益高，具有分工專業(yè)化、手段多樣化等特點(diǎn)。“酒托女”往往選取酒吧作為作案地點(diǎn)，通過(guò)“線上線下”相結(jié)合的方式，以約會(huì)、交朋友、談戀愛(ài)等為誘餌，誘騙受害者至酒吧飲用高價(jià)酒水，進(jìn)而制造高消費(fèi)的詐騙陷阱。2019年，四川警方打掉一起“酒托”犯罪團(tuán)伙，抓獲犯罪嫌疑人83名，作案2000余起，涉案金額總計(jì)1000余萬(wàn)元。犯罪團(tuán)伙由“鍵盤手”“發(fā)號(hào)員”“酒托女”“服務(wù)員”“望風(fēng)員”等角色組成，作案過(guò)程分工明確，形成了完整的犯罪鏈條。由于“酒托”詐騙在被害人承諾效力、財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額、主從犯認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等方面尚存在界定的模糊點(diǎn)，在一定程度上縱容了此類案件的發(fā)生。

（三）非法接納未成年人現(xiàn)象普遍

《未成年人保護(hù)法》第58條規(guī)定：營(yíng)業(yè)性歌舞娛樂(lè)場(chǎng)所、酒吧、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等不適宜未成年人活動(dòng)場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者，不得允許未成年人進(jìn)入。但是根據(jù)筆者實(shí)證調(diào)研，酒吧經(jīng)營(yíng)者缺乏防范未成年人人內(nèi)的特殊措施，如缺少身份核驗(yàn)環(huán)節(jié)、入口處并未明顯張貼未成年人禁人標(biāo)志等現(xiàn)象普遍，甚至有的酒吧存在向未成年人提供免費(fèi)飲品來(lái)“熱場(chǎng)”、違規(guī)雇傭未成年員工等問(wèn)題。2021年，江蘇省淮安市某酒吧先后招用60余名未成年員工，定向招攬某學(xué)校30余名未成年在校生充當(dāng)氣氛組成員。這不僅危害了未成年人的身心健康，而且會(huì)扭曲未成年人的價(jià)值取向，誘使其走向違法犯罪的道路。

（四）尋釁滋事、打架斗毆問(wèn)題突出

大量的暴力行為都是由飲酒所導(dǎo)致，而酒吧與“酒”關(guān)系密切，被視作尋釁滋事、斗毆事件的發(fā)生的“重災(zāi)區(qū)”。Snowden、Cusimano、陳笛等國(guó)內(nèi)外學(xué)者在定量研究的基礎(chǔ)上，探討了酒吧與暴力犯罪的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)酒吧聚集區(qū)是夜間斗毆的高發(fā)區(qū)。一方面，酒精刺激導(dǎo)致消費(fèi)者的行為控制能力、后果判斷能力和問(wèn)題解決能力大幅減弱。另一方面，酒吧內(nèi)變換頻繁的光環(huán)境、振聾發(fā)聵的聲環(huán)境導(dǎo)致人與人之間溝通梗阻、容忍度降低。這些因素易導(dǎo)致矛盾沖突升級(jí)，使得酒吧成為夜間警隋高發(fā)的主要場(chǎng)所之一。

（五）“撿尸”類性侵犯罪頻發(fā)

近年來(lái)，有關(guān)“酒吧撿尸”的新聞報(bào)道屢見(jiàn)不鮮，在北京、廈門、長(zhǎng)沙、嘉興、佛山、南寧、莆田、泉州等地都有報(bào)道。“撿尸”是指犯罪嫌疑人通過(guò)多種手段，在醉酒的女性部分或全部喪失反抗能力的情況下，將其帶走并強(qiáng)行發(fā)生性關(guān)系的情形。有些“撿尸”群體甚至發(fā)展為專業(yè)團(tuán)伙，對(duì)有意向“撿尸”的人提供服務(wù)，他們有著一整套的犯罪隱語(yǔ)，形成了“收尸人尋找獵物——抬棺者協(xié)助運(yùn)送——驗(yàn)尸人實(shí)施侵犯”的完整作案流程。“撿尸”亂象不僅嚴(yán)重侵犯女性的隱私權(quán)和性自主權(quán)，而且會(huì)引發(fā)極為惡劣的社會(huì)效應(yīng)，

四、基于SFIC模型的酒吧治安問(wèn)題協(xié)同治理困境

從協(xié)同治理的視角檢視以上治安問(wèn)題，暴露出當(dāng)前矛盾疊加、利益多元的背景之下政府傳統(tǒng)管理模式已不適應(yīng)酒吧行業(yè)的良性發(fā)展，協(xié)同治理成為協(xié)調(diào)利益沖突、整治行業(yè)亂象的因應(yīng)之策。按照SFIC模型的分析邏輯，當(dāng)前酒吧治安問(wèn)題的協(xié)同治理仍面臨部分主體參與動(dòng)機(jī)不強(qiáng)、政府催化作用發(fā)揮不力、相關(guān)法律法規(guī)支撐不足、治理主體之間溝通不暢等現(xiàn)實(shí)困境。

（一）起始條件：部分主體參與動(dòng)機(jī)不強(qiáng)

酒吧治安問(wèn)題的協(xié)同治理涉及地方政府、各類企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多元主體，然而治理主體數(shù)量多元的實(shí)然狀態(tài)未能產(chǎn)生治理能力顯著提升的應(yīng)然圖景。考察SFIC模型的起始條件，當(dāng)前仍面臨協(xié)同意愿不足和防控主體單一的治理困境。

1.多元主體協(xié)同意愿不足。受到權(quán)力、信息、資源配置不均以及協(xié)同經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不足等因素影響，社會(huì)力量對(duì)于酒吧治安問(wèn)題協(xié)同治理的認(rèn)知程度和參與能力低下。同時(shí)，基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，作為社會(huì)獨(dú)立個(gè)體的單位或個(gè)人往往對(duì)公共管理事務(wù)表現(xiàn)為較為冷漠的態(tài)度，具體到酒吧行業(yè)的治安治理，許多酒吧經(jīng)營(yíng)者、社會(huì)組織、公民個(gè)人缺乏主人翁意識(shí)，面對(duì)酒吧出現(xiàn)的治安問(wèn)題和潛在的安全隱患常持有“多一事不如少一事”的心理，從而使得協(xié)同治理失去群眾根基，為違法犯罪的實(shí)施提供了有利的環(huán)境條件。

2.夜間治理主體較為單一。從目前治理格局來(lái)看，基層派出所成為夜間酒吧及其周邊區(qū)域主要的甚至是唯一的治安防控主體。一方面，公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期主導(dǎo)著夜間治安防控格局，除公安機(jī)關(guān)外的其他政府部門尚未設(shè)置常態(tài)化的夜間出勤制度，只是處于被動(dòng)配合的輔助地位，參與度較低。另一方面，非警務(wù)力量參與管理酒吧的合法性地位尚未明確，且組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制尚不健全，從而使其參與協(xié)同治理的動(dòng)機(jī)大大減弱。

（二）催化領(lǐng)導(dǎo)：政府催化作用發(fā)揮不力

根據(jù)SFIC模型，催化領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮著平衡利益關(guān)系、緩解矛盾沖突、引導(dǎo)各方聚力的作用，對(duì)于協(xié)同過(guò)程的有序運(yùn)行至關(guān)重要。在酒吧治安治理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中，政府因具有權(quán)威性和強(qiáng)制性而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好“元治理”的作用，但目前仍存在如下幾點(diǎn)不足。

1.部門間權(quán)責(zé)界限不清。基于行業(yè)性質(zhì)的特殊性，酒吧既可能由市場(chǎng)監(jiān)管部門主管負(fù)責(zé)，也可能由文化部門主管負(fù)責(zé)，同時(shí)還需要公安部門、應(yīng)急管理部門（主要是指承擔(dān)消防救援職責(zé)的部門）、生態(tài)環(huán)境部門、衛(wèi)生健康部門、勞動(dòng)保障部門等多個(gè)部門“協(xié)同共治”。當(dāng)酒吧中出現(xiàn)的某一治安問(wèn)題涉及多部門管理或者尚無(wú)明確部門主管負(fù)責(zé)時(shí)，囿于各部門之間治理邊界模糊、責(zé)任分割和認(rèn)定困難，會(huì)引發(fā)權(quán)力沖突和問(wèn)責(zé)困境。

2.管理的被動(dòng)性明顯。受制于相對(duì)固化的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)以及“重打輕防”的定勢(shì)思維，治安防控體系的建設(shè)常被認(rèn)為是“軟任務(wù)”而得不到應(yīng)有的重視。只有當(dāng)重大治安災(zāi)害事故或嚴(yán)重違法犯罪行為發(fā)生時(shí)，相關(guān)部門才會(huì)被動(dòng)介入。這種偏重打擊的管理模式使得地方政府對(duì)酒吧的日常管理出現(xiàn)“真空”。

3.缺乏有效的引導(dǎo)動(dòng)員機(jī)制。目前酒吧行業(yè)的治安治理主要依靠行政手段和法律手段，強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)和其他管理部門的行政職能，而對(duì)于動(dòng)員社會(huì)力量參與治理的重視程度不夠。政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新完善形式多樣的動(dòng)員與激勵(lì)方式，充分挖掘治理主體資源，而不能僅僅停留在簡(jiǎn)單地發(fā)布宣傳標(biāo)語(yǔ)，“例行公事”地召開(kāi)防控座談會(huì)，“漫無(wú)目的”地組織聯(lián)防隊(duì)員等“走過(guò)場(chǎng)”式的工作上。

（三）制度設(shè)計(jì)：相關(guān)法律法規(guī)支撐不足

制度設(shè)計(jì)旨在為酒吧治安問(wèn)題協(xié)同治理中各主體的協(xié)同行動(dòng)提供明確的規(guī)范框架，是治理主體合法性和權(quán)力運(yùn)行的有力保障，其關(guān)鍵在于制定清晰的基本規(guī)則。我國(guó)涉及酒吧的法律法規(guī)主要包括《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》《娛樂(lè)場(chǎng)所治安管理辦法》《營(yíng)業(yè)性演出管理?xiàng)l例》等，這些法律法規(guī)雖然已對(duì)酒吧行業(yè)的依法監(jiān)管和規(guī)范經(jīng)營(yíng)等設(shè)置了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，但目前仍然存在規(guī)則不清、長(zhǎng)期虛置、供給不足等問(wèn)題，亟待解決。

1.基本規(guī)則不夠清晰。我國(guó)對(duì)于酒吧的屬性、分類缺乏明確統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》將“酒吧服務(wù)”納入餐飲業(yè)的管理范疇，但是酒吧在實(shí)際營(yíng)業(yè)的過(guò)程中經(jīng)常設(shè)有駐唱歌手、舞池、包廂等情形，此時(shí)其實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)同時(shí)滿足了娛樂(lè)業(yè)中“歌舞廳娛樂(lè)活動(dòng)”的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，基于上述酒吧行業(yè)性質(zhì)的復(fù)合性，相關(guān)部門在進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管時(shí)常會(huì)面臨法律適用難題。

2.部分法律被長(zhǎng)期虛置。《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》規(guī)定“每日凌晨2時(shí)至上午8時(shí)，娛樂(lè)場(chǎng)所不得營(yíng)業(yè)”，但是由于通宵營(yíng)業(yè)的行為具有普遍性、不易追查性和利益驅(qū)動(dòng)性，且受制于政府有限的人力、物力、財(cái)力資源，在現(xiàn)實(shí)中“兩點(diǎn)關(guān)門”的規(guī)定實(shí)施起來(lái)具有相當(dāng)大的難度，致使該規(guī)定淪為“僵尸條款”。

3.相關(guān)配套制度缺失，地方政府對(duì)于酒吧中復(fù)雜多樣的治安問(wèn)題的預(yù)防、控制、處置缺乏精細(xì)化的設(shè)計(jì)和思考，無(wú)法提供相配套的政策供給和制度支撐。如《未成年人保護(hù)法》規(guī)定禁止未成年人進(jìn)入酒吧，但是地方政府對(duì)酒吧經(jīng)營(yíng)者查驗(yàn)顧客身份證的資格尚無(wú)明確的制度授權(quán)。再如，2016年，我國(guó)唯一一部針對(duì)酒類行業(yè)生產(chǎn)和流通領(lǐng)域制定的專門法規(guī)——《酒類流通管理辦法》被廢止，當(dāng)前管理酒類主要依據(jù)國(guó)家的食品安全標(biāo)準(zhǔn)卻忽視了酒類特殊性，難以有效回應(yīng)對(duì)酒吧行業(yè)的監(jiān)管需要。

（四）協(xié)同過(guò)程：治理主體之間溝通不暢

在SFIC模型中，協(xié)同過(guò)程是由面對(duì)面對(duì)話、建立信任、過(guò)程投人、達(dá)成共識(shí)和階段性成果五個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的動(dòng)態(tài)循環(huán)過(guò)程，它直接影響著協(xié)同治理的最終成果。當(dāng)前在酒吧領(lǐng)域的協(xié)同治理過(guò)程中各主體之間仍存在信任關(guān)系、協(xié)同共識(shí)等方面不順暢的情形。

1.信任關(guān)系建設(shè)乏力。信任是協(xié)同治理的前提和治理可行的保證。長(zhǎng)期以來(lái)，公安機(jī)關(guān)和其他管理部門將酒吧視作潛在的治安隱患，將酒吧經(jīng)營(yíng)者視作監(jiān)管對(duì)象予以防范和限制。然而，強(qiáng)壓式的治安控制不僅會(huì)引發(fā)消極的對(duì)立情緒，致使管理雙方信任闕如，而且容易陷人“一管就死，一放就亂”的惡性循環(huán)，無(wú)法解決導(dǎo)致治安問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因。此外，信息公開(kāi)不暢、溝通渠道梗阻、治理效能低下等問(wèn)題也阻礙著政府公信力的建設(shè)。

2.協(xié)同共識(shí)難以達(dá)成。主體間的良性互動(dòng)需要建立在理念認(rèn)同與價(jià)值共識(shí)的基礎(chǔ)之上。在酒吧領(lǐng)域的治理實(shí)踐中，管理部門作為維護(hù)公共利益的一方力圖遏制各種違法行為，甚至通過(guò)采取停業(yè)整頓等嚴(yán)管嚴(yán)控的措施來(lái)抑制經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)利益，以實(shí)現(xiàn)短時(shí)期內(nèi)治安秩序的優(yōu)化：酒吧經(jīng)營(yíng)者作為尋求經(jīng)濟(jì)利益的一方企圖盡可能地迎合消費(fèi)者的需求，甚至部分經(jīng)營(yíng)者忽視了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，片面地訴諸收益最大化的目標(biāo)，如默許未成年人或前科人員進(jìn)入酒吧、通過(guò)設(shè)置獨(dú)立包廂來(lái)縱容違法犯罪分子實(shí)施非法活動(dòng)等。這些分散化的利益訴求和異化的主體目標(biāo)不利于協(xié)同共識(shí)的達(dá)成以及協(xié)同過(guò)程的有序開(kāi)展。

五、酒吧治安問(wèn)題協(xié)同治理的優(yōu)化路徑

對(duì)照SFIC模型的邏輯架構(gòu)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外部分地區(qū)的成功治理經(jīng)驗(yàn)，可以從夯實(shí)起始條件、強(qiáng)化政府引導(dǎo)、完善制度設(shè)計(jì)、再造協(xié)同過(guò)程等四個(gè)方面破解上述的治理困境。

（一）夯實(shí)多維合作的協(xié)同基礎(chǔ)

從本質(zhì)上講，治安治理是政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)協(xié)同過(guò)程。因此，多元主體合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建將為協(xié)同過(guò)程的深入展開(kāi)和協(xié)同成果的高效產(chǎn)出奠定起始條件基礎(chǔ)，

1.推動(dòng)政府部門之間互動(dòng)合作。首先，倡導(dǎo)政府部門多方聯(lián)動(dòng)。通過(guò)采取定期檢查、專項(xiàng)檢查、突擊檢查相結(jié)合的方式，形成常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)酒吧及其周邊區(qū)域監(jiān)管范圍的全覆蓋。其次，推動(dòng)信息和技術(shù)資源共享。各部門應(yīng)著力推動(dòng)對(duì)人、事、物等關(guān)鍵基礎(chǔ)信息的實(shí)時(shí)傳遞以及對(duì)非涉密數(shù)據(jù)等信息資源的及時(shí)公開(kāi)，耦合各利益相關(guān)者的需求。通過(guò)充分運(yùn)用人臉識(shí)別技術(shù)、圖像識(shí)別算法、自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)等高新技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)酒吧中治安問(wèn)題的全方位監(jiān)測(cè)和實(shí)時(shí)預(yù)警。

2.深化政府與企業(yè)、社會(huì)的互動(dòng)合作。政府應(yīng)回歸公共職能本位，通過(guò)向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)、向社會(huì)尋求服務(wù)等途徑充實(shí)酒吧及其周邊區(qū)域的人防力量。首先，引入專業(yè)化的安保隊(duì)伍。政府雇傭保安人員參與巡防不僅能夠有效緩解警力不足的窘境，而且有助于安全檢查制度的進(jìn)一步落實(shí)。其次，同出租車企業(yè)積極開(kāi)展合作。在英國(guó)、美國(guó)、加拿大等國(guó)家，警方通過(guò)在酒吧附近設(shè)置指定的出租車站，以確保在酒吧關(guān)門時(shí)能夠?yàn)檠杆俳馍⒌娜巳禾峁┙煌ǚ?wù)。同樣，我國(guó)可以采取政府購(gòu)買服務(wù)、出租車公司提供服務(wù)的合作方式，在酒吧密集區(qū)域設(shè)置固定的出租車等候點(diǎn)，及時(shí)搭送離開(kāi)酒吧的消費(fèi)者，以保障其人身和財(cái)產(chǎn)安全。最后，政府要通過(guò)政策激勵(lì)、財(cái)政支持、資源共享、平等協(xié)商等多種方式，鼓勵(lì)酒吧經(jīng)營(yíng)者、治安志愿者、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量廣泛參與到協(xié)同治理的過(guò)程中來(lái)，充分發(fā)揮我國(guó)群防群治力量的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（二）強(qiáng)化地方政府的催化領(lǐng)導(dǎo)

地方政府作為催化領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)于治理主體結(jié)構(gòu)的形成、功能的發(fā)揮和治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。為了有效發(fā)揮地方政府的催化作用、提升治安治理的質(zhì)效，地方政府應(yīng)從轉(zhuǎn)變治理方式和適度下放權(quán)力兩方面進(jìn)行著手。

1.治理方式由“重打輕防”向“預(yù)防為主”轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，過(guò)于頻繁的打擊不僅無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的治理效果，而且容易激化管理雙方矛盾。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)將工作重心轉(zhuǎn)移到治安問(wèn)題的事前預(yù)防上來(lái)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、物防建設(shè)、科技賦能等方式將酒吧中的治安問(wèn)題扼殺在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)有效的源頭治理。當(dāng)前部分城市已采取強(qiáng)化物防設(shè)施建設(shè)的方式并取得了良好的治理成效。如廣東省佛山市的“亮警燈工程”、東莞市的“防打架警示燈”、上海市的“城市安全屋”“平安驛站”等，通過(guò)增加“見(jiàn)警”覆蓋面，切實(shí)降低了酒吧及其周邊區(qū)域的警情數(shù)量，對(duì)違法犯罪起到了有效的震懾作用。

2.適度放權(quán)激發(fā)參與熱情。地方政府應(yīng)將部分權(quán)力授予酒吧經(jīng)營(yíng)者，著力提升其承接社會(huì)治理工作的能力，這樣做不僅有利于實(shí)現(xiàn)降本增效的目標(biāo)，而且能夠最大化催化經(jīng)營(yíng)主體的參與熱情，不斷增強(qiáng)其認(rèn)同感和參與自覺(jué)。國(guó)內(nèi)外的治理實(shí)踐為酒吧經(jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)由“被管理者”到“管理者”的角色轉(zhuǎn)變提供了良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。如荷蘭的阿姆斯特丹市實(shí)行的“夜間市長(zhǎng)”制度、上海市推出的“夜間區(qū)長(zhǎng)”制度、北京市設(shè)立的“掌燈人”制度等，均是將地方政府的部分權(quán)力下放給酒吧、餐廳等相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人，使其作為協(xié)助政府維護(hù)夜間治安秩序的重要力量。我國(guó)可以借鑒以上成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)選拔有資源、有能力、有意愿的酒吧經(jīng)營(yíng)者擔(dān)任特定范圍的“管理者”，充分調(diào)動(dòng)其參與治理的積極性和主動(dòng)性，真正實(shí)現(xiàn)由政府單向管理到雙向互動(dòng)治理的范式轉(zhuǎn)型。

（三）完善科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)

法制化是善治的前提，科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)是協(xié)同過(guò)程有序運(yùn)行的基礎(chǔ)和保障。為破解酒吧治安問(wèn)題協(xié)同治理的制度困境，亟須從明晰權(quán)責(zé)邊界、加強(qiáng)酒類規(guī)制、細(xì)化制度安排三個(gè)方面進(jìn)行制度完善。

1.厘清治理主體的權(quán)責(zé)邊界。為防止界限不清導(dǎo)致“治理失靈”，政府應(yīng)從頂層制度設(shè)計(jì)方面統(tǒng)一界定酒吧屬性、類型及劃分標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確職能定位與職責(zé)權(quán)限。2021年6月，廣西省河池市將酒吧分為餐飲型酒吧、演藝型酒吧、舞廳型酒吧三種類型，明確規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)管部門為餐飲型酒吧的主管部門，文化部門為演藝型酒吧和舞廳型酒吧主管部門，并且對(duì)公安、應(yīng)急、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、城市管理執(zhí)法等部門職責(zé)制定了詳細(xì)規(guī)范，以確保各司其職。該規(guī)定可以考慮在國(guó)家層面進(jìn)行普及推廣。

2.加強(qiáng)對(duì)于酒類飲品的規(guī)制。嚴(yán)格酒精管理是實(shí)現(xiàn)酒吧行業(yè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在，西方國(guó)家的酒牌申請(qǐng)制度和限酒政策為我國(guó)提供了良好的經(jīng)驗(yàn)鏡鑒。在美國(guó)，酒吧經(jīng)營(yíng)者出售不同酒精度的飲品需申請(qǐng)不同類型的“酒牌”，并且各州政府每年會(huì)對(duì)酒牌進(jìn)行嚴(yán)格管理和審查：澳大利亞、德國(guó)、意大利、新加坡、巴西等國(guó)家出臺(tái)的限制酒類銷售政策也取得了良好的治理成效，如巴西的迪亞德馬市禁止在晚上11點(diǎn)后銷售酒類飲品，每月減少了近9起謀殺案。

3.增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的細(xì)致性，健全治理制度體系不僅要聚焦于頂層制度設(shè)計(jì)，更要注重具體措施和實(shí)施細(xì)則的有效落地，以確保理論與實(shí)踐實(shí)現(xiàn)高度耦合。首先，要對(duì)酒吧的經(jīng)營(yíng)范圍、內(nèi)部設(shè)施布局、危險(xiǎn)物品管理、安全檢查措施、消防隱患排查等方面規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，推動(dòng)精細(xì)化治理。其次，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、酒吧經(jīng)營(yíng)規(guī)模大小、違反規(guī)定嚴(yán)重程度等建立起科學(xué)合理的處罰標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)達(dá)到教育與震懾的目的。最后，落實(shí)酒吧從業(yè)人員責(zé)任，提升其覺(jué)察異常行為和處理突發(fā)事件的能力和水平，如美國(guó)的華盛頓州對(duì)酒吧從業(yè)人員禁止向醉酒的人售酒有著詳盡而具體的規(guī)定，并對(duì)“如何識(shí)別醉酒跡象”進(jìn)行了窮盡式列舉，從而確保酒吧工作者能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止醉酒人員的異常行為。

（四）再造平等互信的協(xié)同過(guò)程

動(dòng)態(tài)循環(huán)的協(xié)同過(guò)程是酒吧治安問(wèn)題協(xié)同治理的關(guān)鍵構(gòu)成，直接決定著協(xié)同效能的程度和幅度。因此，強(qiáng)化信任關(guān)系、凝聚多方共識(shí)是提高治安治理的協(xié)同效能增量的可行路徑，

1.強(qiáng)化主體間的信任關(guān)系。協(xié)同治理的信任關(guān)系建立關(guān)鍵取決于協(xié)同主體間利益的同構(gòu)性，因此應(yīng)當(dāng)充分挖掘符合管理雙方預(yù)期的共同利益，通過(guò)利益協(xié)調(diào)機(jī)制建立起經(jīng)營(yíng)主體利益與治安治理效能的交匯點(diǎn)。如建立以利益為導(dǎo)向的“吹哨人”制度，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者之間相互監(jiān)督，促進(jìn)行業(yè)開(kāi)展良性競(jìng)爭(zhēng)。還可以通過(guò)建立完善的治安評(píng)估指標(biāo)體系，將評(píng)估結(jié)果定期向社會(huì)公布，使企業(yè)聲譽(yù)同公共利益實(shí)現(xiàn)有效捆綁，從而促使酒吧經(jīng)營(yíng)者在保障自身利益的同時(shí)努力追求公共利益，

2.打造平等交流的共治格局。事實(shí)證明，傳統(tǒng)治理范式下的全能政府具有單向度、低效率、剛性等弊端，“命令－控制”模式已不再適用于酒吧治安問(wèn)題的協(xié)同治理場(chǎng)域。多元主體的平等交流是協(xié)同場(chǎng)域達(dá)成互信與共識(shí)的基礎(chǔ)。因此，政府應(yīng)積極扮演好協(xié)同治理中的催化領(lǐng)導(dǎo)者角色，在保證良好社會(huì)秩序的基礎(chǔ)上最大限度地減少公權(quán)力對(duì)酒吧行業(yè)的強(qiáng)行干預(yù)，主動(dòng)搭建平等開(kāi)放、多向溝通的對(duì)話協(xié)商平臺(tái)，暢通多元主體的利益表達(dá)渠道，促使各方深化信任、凝聚共識(shí)，最終形成相互依賴、多維合作、功能互嵌的共治格局。

責(zé)任編輯：林華