政策工具視角下我國(guó)2003-2021 年人獸共患病防控政策文本研究

黃美淳，馬金輝，郭 靜，李俞彤，余勇暉

（1.海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院，海南 海口 570100；2.海南醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生與全健康國(guó)際學(xué)院，海南 海口 570100）

人獸共患病（zoonotic disease）是當(dāng)前全球面臨的重大公共衛(wèi)生問(wèn)題之一，也是我國(guó)防控傳染病的重要領(lǐng)域[1]。自21 世紀(jì)以來(lái)，人獸共患病在全球公共衛(wèi)生事件中的比例不斷上升[2]，對(duì)人類健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了廣泛的影響。我國(guó)政府高度重視人獸共患病的防控工作，通過(guò)制定一系列相關(guān)政策和措施，積極開(kāi)展防治工作，取得了一定的成效。然而，在實(shí)踐中，仍然存在著一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)，如政策執(zhí)行不到位、監(jiān)管不力、資源分配不均等，這些問(wèn)題影響了人獸共患病防控的效果和質(zhì)量。因此，亟需思考如何建立并完善人獸共患病的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，以有效阻斷疾病從動(dòng)物傳播到人群[3]。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)2003-2021 年人獸共患病防控政策文本的研究，探討政策工具在預(yù)防和控制人獸共患病方面的應(yīng)用情況，分析政策文本中存在的問(wèn)題和不足，并提出相應(yīng)的建議和改進(jìn)措施，為我國(guó)未來(lái)制定更加科學(xué)、有效的人獸共患病防控政策提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來(lái)源 在資料搜集過(guò)程中，本研究以“人獸共患”為關(guān)鍵詞，在“北大法寶”政策數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索相關(guān)文本，并在中央政府及所屬相關(guān)部委網(wǎng)站中查找的結(jié)果作為資料補(bǔ)充來(lái)源，最后篩選并整理出“2003-2021 年”與人獸共患病相關(guān)性最強(qiáng)的政策文本共34 份（表1）。篩選標(biāo)準(zhǔn)：①文本為國(guó)家層面的、向全國(guó)發(fā)布的、且現(xiàn)行有效的；②政策內(nèi)容與人獸共患病緊密相關(guān)的；③文本須是法律、條例、辦法、決定等規(guī)范性文件[4]。

表1 人獸共患病防控政策

1.2 方法

1.2.1 政策文本分析框架構(gòu)建 ①X 維度：政策工具類型。政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的措施和方法[5，6]。本文通過(guò)對(duì)羅斯維爾和沃爾特的政策工具劃分方法的借鑒，最終以供給型、需求型、環(huán)境型3 種基本政策工具和12 個(gè)政策工具子項(xiàng)作為人獸共患病政策分析框架中的X 維度（表2）[7，8]。②Y 維度：人獸共患病研究熱點(diǎn)。將Y 維度人獸共患病研究熱點(diǎn)分為致病原、臨床診斷、防治策略和疫苗研制[9]。其工具含義分別為致病原指介紹病原體的致病機(jī)制、人獸共患病的流行特征和規(guī)律等，為人獸共患病的研究和預(yù)防提供參考和指導(dǎo)；臨床診斷則是通過(guò)傳染源去尋找傳播途徑有利于快速掌握病因，并進(jìn)一步總結(jié)探討臨床癥狀及病理變化；防治策略為應(yīng)對(duì)傳染病所采取的重要方法，是預(yù)防人獸共患病的重點(diǎn)；疫苗研制用于傳染病預(yù)防和治療。③二維分析框架：將X維度政策工具類型與Y 維度人獸共患病研究熱點(diǎn)的整理分析，構(gòu)建了人獸共患病防控政策的二維分析框架（圖1）[10]。

圖1 人獸共患病政策文本的二維分析框架

表2 人獸共患病政策工具類型

1.2.2 政策文本編碼 本研究嚴(yán)格按照內(nèi)容分析法的步驟和要求，將選定的34 份與人獸共患病密切相關(guān)的文本，通過(guò)“政策編號(hào)-章節(jié)-具體條目序號(hào)”的編碼方式[11]，對(duì)政策文本進(jìn)行人工編碼，最終共獲得293 條有效編碼構(gòu)建我國(guó)人獸共患病防控政策分析編碼表（表3）。

表3 人獸共患病防控政策分析編碼表

2 結(jié)果

2.1 X 維度：政策工具的統(tǒng)計(jì)與分析 將293 條編碼歸入對(duì)應(yīng)的政策工具類型并分別統(tǒng)計(jì)出各自的比例分布（表4）。供給型工具占比為36.19%，環(huán)境型工具占比為52.55%，而需求型工具占比僅為11.26%。由此可見(jiàn)，現(xiàn)階段政府在人獸共患病防控政策工具的運(yùn)用上主要以環(huán)境型政策工具為主；對(duì)供給型政策工具的應(yīng)用仍需強(qiáng)化，供給型政策工具在人獸共患病預(yù)防與控制的推動(dòng)方面略顯不足；對(duì)需求型政策工具的應(yīng)用偏少，需求型政策工具在預(yù)防人獸共患病發(fā)展的拉動(dòng)方面明顯偏弱。通過(guò)進(jìn)一步分析三種政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布可知，在供給型政策工具中，人才培養(yǎng)應(yīng)用最為頻繁；在需求型政策工具中政府購(gòu)買和合作交流使用頻率較高，分別占比為48.49%和45.45%；而在環(huán)境型政策工具中，監(jiān)督管理占比高達(dá)35.71%。

表4 政策工具使用頻數(shù)分布表

2.2 Y 維度 研究熱點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)與分析 根據(jù)選定的34份政策文本，通過(guò)人工編碼方式將293 條編碼內(nèi)容整合到相應(yīng)的研究熱點(diǎn)中，形成了人獸共患病研究熱點(diǎn)的維度分布圖（圖2）。在Y 維度上，即人獸共患病的研究熱點(diǎn)中，當(dāng)前人獸共患病的政策文本分布不均，結(jié)構(gòu)略顯失衡，其中防治策略研究所占比重較大，達(dá)到59.73%；疫苗研制所占比重次之，達(dá)到23.21%；而致病原研究、臨床診斷研究?jī)身?xiàng)所占比重較低，分別為5.12%和11.94%。

圖2 研究熱點(diǎn)維度政策文本分析

2.3 X、Y 維度 人獸共患病政策文本二維耦合分析通過(guò)X、Y 維度結(jié)合構(gòu)建的人獸共患病政策文本[12]二維耦合分析圖得知（圖3），在供給型政策工具中，防治策略占比最高，達(dá)到14.33%，其次是疫苗研制和臨床診斷，分別占比為11.96%和7.17%，而致病原研究最低，僅占2.73%。需求型政策工具整體使用較少，致病原研究、臨床診斷、防治策略和疫苗研制分別占比為1.02%、0.68%、7.17%和2.39%。環(huán)境型政策工具在防治策略中應(yīng)用最多，占比高達(dá)38.22%，而在致病原研究、臨床診斷研究、疫苗研制中占比分別為1.36%、4.10%和8.87%，使用結(jié)構(gòu)不均衡，表明對(duì)于人獸共患病的防控，政府較側(cè)重于防治策略的研究，始終堅(jiān)持“預(yù)防為主，防重于治”。

圖3 人獸共患病政策文本二維耦合分析圖

3 討論

3.1 優(yōu)化政策工具的整體結(jié)構(gòu) 目前我國(guó)人獸共患病的防控主要依賴環(huán)境型政策工具來(lái)間接影響政策的實(shí)施效果[13]，其子工具類型呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)[14]，但在推動(dòng)人獸共患病的防控進(jìn)程中，需要3 種政策工具的均衡使用，缺一不可。由上述的分析結(jié)果中可知，需求型政策工具與供給型政策工具使用頻率較低，表明了兩者在“拉動(dòng)”及“推動(dòng)”人獸共患病防控工作發(fā)揮的作用較小。因此當(dāng)前的人獸共患病政策應(yīng)適當(dāng)增加供給型政策的運(yùn)用，加大對(duì)人獸共患病防控關(guān)鍵領(lǐng)域的資金投入，調(diào)動(dòng)各部門(mén)防控積極性，合理配置各個(gè)研究熱點(diǎn)資源，全面加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)，形成推動(dòng)人獸共患病防控合力。其次提高需求型政策工具的使用比例，在保持政府購(gòu)買以及與國(guó)際交流合作的基礎(chǔ)上，增加動(dòng)物疫病凈化示范場(chǎng)及人獸共患病的免疫防控技術(shù)規(guī)范示點(diǎn)等，發(fā)揮人獸共患病防控示范，突破帶動(dòng)作用。最后適度弱化環(huán)境型政策的運(yùn)用強(qiáng)度，優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，精準(zhǔn)把握問(wèn)題所在，完善制度設(shè)計(jì)，增加目標(biāo)規(guī)劃、體制機(jī)制建設(shè)等子工具的使用，通過(guò)強(qiáng)有力的手段構(gòu)建有利于人獸共患病防控工作推進(jìn)的外部環(huán)境[15]。

3.2 注重政策工具的合理運(yùn)用 從3 個(gè)政策工具類型使用來(lái)看，環(huán)境型政策工具占比最高，達(dá)到52.55%，表明政府為創(chuàng)建人獸共患病防控的良好環(huán)境，出臺(tái)了大量與人獸共患病相關(guān)的引導(dǎo)性政策與法規(guī)。但是人獸共患病防控防治時(shí)間長(zhǎng)，耗費(fèi)高，如果過(guò)分依賴環(huán)境型政策工具容易形成強(qiáng)制性的行政命令，容易使出臺(tái)的各項(xiàng)政策浮于表面[16]。再?gòu)娜双F共患病的4 個(gè)研究熱點(diǎn)來(lái)看，政策工具在預(yù)防策略中的使用頻率較高，而在致病原、臨床診斷研究中，政策支撐力度相對(duì)較弱，不利于推進(jìn)人獸共患病防控工作。致病原研究和臨床診斷研究是有效防控人獸共患病的重要環(huán)節(jié)，建議政府加大對(duì)兩者的資金投入、人才培養(yǎng)、科技信息支持以及資源配置等，并通過(guò)政府購(gòu)買，試點(diǎn)示范，目標(biāo)規(guī)劃等措施積極推進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化[17，18]。而疫苗方面雖得到了重視，占比也高于其他三者，但疫苗投資吸引力較低，在生物制藥研發(fā)中只能占據(jù)次要位置[19]，因此政府部門(mén)可適當(dāng)增加科技信息支持、設(shè)施建設(shè)、監(jiān)督管理等子工具的使用頻率，有利于加強(qiáng)新型疫苗的研發(fā)力度以及推廣安全且高效的疫苗，從而對(duì)人獸共患病進(jìn)行一個(gè)更高效的防治。

3.3 提高政策工具的二維耦合程度 總體來(lái)看，政策工具的使用和人獸共患病研究熱點(diǎn)匹配不均衡主要體現(xiàn)在需求型政策工具的應(yīng)用中。因此應(yīng)提高政策工具與人獸共患病研究熱點(diǎn)的匹配程度，避免政策傾斜。一是觀察人獸共患病研究熱點(diǎn)各政策子工具的運(yùn)用，彌補(bǔ)部分政策工具的空缺。二是結(jié)合政策工具，分析各個(gè)階段人獸共患病防控政策，結(jié)合當(dāng)前人獸共患病發(fā)生的背景、所處的外部環(huán)境等選取最符合的政策工具。而政策工具的實(shí)施不應(yīng)僅著眼于人獸共患病的某一研究成果、研究熱點(diǎn)，應(yīng)致力于人獸共患病的整體防控，加強(qiáng)部門(mén)之間的相互合作與協(xié)調(diào)，提高資源配置效率[20]，在能夠規(guī)范和指導(dǎo)人獸共患病防控有序推進(jìn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)樹(shù)立“同一世界,同一醫(yī)學(xué),同一健康”的理念,建設(shè)人和動(dòng)物健康的公共衛(wèi)生體系，保障動(dòng)物、人與自然的和諧發(fā)展[21]。