統籌推進高水平保護與高質量發展

張中強 劉明潔

日前，河南省政府印發《關于加強和改進土地資源保護利用推動現代化河南建設的意見》（以下簡稱《意見》），圍繞錨定“兩個確保”、深入實施“十大戰略”，統籌發展和安全，協調保護和利用，以高水平土地資源保護利用支撐高質量發展，全力推進中國式現代化建設河南實踐。

《意見》起草的背景是什么？要實現什么目標？又有哪些主要內容和保障措施？對此，河南省自然資源廳相關負責人進行了解讀。

問：《意見》起草的背景是什么？

答：起草《意見》主要基于三方面的考量。

一是貫徹黨中央要求。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。習近平總書記強調“要像保護大熊貓那樣保護耕地，嚴防死守18億畝耕地紅線”，黨的二十大要求“實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用”。加強和改進土地資源保護利用是基于我國人多地少的國情做出的戰略抉擇，是落實習近平生態文明思想，深入貫徹黨的二十大精神的必然要求。

二是落實省委部署。河南省委、省政府高度重視耕地保護和節約集約用地，省委書記樓陽生、省長王凱多次提出明確要求。今年年初，省政府將起草《意見》列入重大行政決策事項目錄，作為“全省城市工作暨土地保護利用工作會議”配套主文件予以印發。

三是解決現實問題。河南省承擔著國家糧食安全重任，保護好耕地和永久基本農田是各級黨委、政府必須擔當的政治責任。全省緊抓構建新發展格局戰略機遇、新時代推動中部地區高質量發展政策機遇、黃河流域生態保護和高質量發展歷史機遇，錨定“兩個確保”、深入實施“十大戰略”，要求必須堅決破除路徑依賴、資源依賴，嚴格保護耕地，全面提高土地利用效率。

問：《意見》的實施要實現怎樣的目標？

答：為更好統籌發展和安全、協調保護和利用，《意見》分別明確了2025年和2035年的工作目標。

結合目前全省土地資源保護利用現狀，《意見》明確了2025年的工作目

標：各級政府土地資源保護利用能力明顯提升，全民耕地保護和節約集約用地意識明顯增強，“增存掛鉤”、批供聯動、節約集約要素保障機制更加完善，市場配置資源作用更加高效，批而未供和閑置土地“前清后增”得到根本扭轉，耕地保護面積穩中有升，單位國內生產總值建設用地使用面積明顯下降，統籌高水平保護與高質量發展的土地管理制度體系基本形成。

基于河南省第十一次黨代會提出的“到2035年人均生產總值達到或超過全國平均水平”，結合河南省人均城鄉建設用地和人均城鎮建設用地已低于全國平均水平的現狀，《意見》設定2035年的工作目標：耕地保護面積有增加、質量有提升，單位國內生產總值建設用地使用面積低于全國平均值，人均城鄉建設用地大幅降低，人均城鎮建設用地穩中有降，全面形成支撐實現“兩個確保”奮斗目標的土地資源保護利用體系的目標任務。

問：《意見》的主要內容是什么？

答：為實現以高水平保護利用支撐高質量發展，《意見》明確了強化規劃引領、加強耕地保護、節約集約用地、優化土地配置、統籌城鄉用地5方面的工作內容。

一是強化規劃引領，保障高質量發展空間。《意見》堅持向規劃要空間，以科學規劃引導先進生產力布局，為高質量建設現代化河南提供空間保障。在提高國土空間保障能力方面，構建全省統一、權責清晰、科學高效的國土空間規劃體系，重點保障省級以上開發區、重要創新平臺發展、重大項目空間需求。在創新城鎮詳細規劃編制管理方面，分級分階段推動規劃編制，放寬城市更新區域相關指標和設施配建要求，支持鄭州市、洛陽市、鄭州市航空港區“三大工程”建設，因地制宜確定規劃指標、管控要求和激勵性實施措施。在嚴格規劃實施管理方面，實行規劃編制、審批、修改、實施和監管全生命周期管理，嚴禁違規編制、擅自調整規劃。

二是加強耕地保護，夯實糧食安全根基。《意見》堅持把從嚴保護耕地作為必須扛穩扛牢的政治責任，堅決落實最嚴格的耕地保護制度。在嚴守耕地紅線方面，全面落實耕地保護黨政同責，改革耕地“占補平衡”管理方

式，多渠道落實補充耕地。在強化耕地用途管制方面，嚴格落實耕地利用優先序，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，強化永久基本農田特殊保護，嚴禁占用永久基本農田和耕地的各種行為。在提升執法監管水平方面，健全審批、監管、執法融合的“一網兩長”制監管網絡，構建“人防+技

防”立體防控體系。健全“行刑銜接、行紀銜接”制度，全面提升土地執法效能。

三是節約集約用地，推動綠色低碳轉型發展。《意見》堅持向空間要空間，促進土地利用效率和強度雙提升。加強標準體系建設，構建全省統一、符合生態文明建設要求的國土空間規劃標準體系。大力推進多層標準廠房建設，明確開發區多層標準廠房的建設要求、用地容積率和建筑密度要求。推進城鎮低效用地再開發，開展城市體檢評估，編制城市更新規劃，提升城市綜合承載能力。深入開展批而未供和閑置土地盤活整治專項行動。推廣節地技術和節地模式，支持推進建設用地“一變三”立體開發利用，探索采空區地下空間利用，總結推廣公路建設節地技術，在出讓方式、土地價格等方面給予軌道交通和交通場站立體開發、復合利用政策支持。建立多層次的節約集約用地評價體系，常態化開展開發區土地利用綜合評價，探索開展市、縣級行政區域節約集約用地整體評價，依據評價結果實施差異化的支持和限制政策。

四是優化土地配置，激發經濟發展內生動力。《意見》堅持向市場要空間，著力提升土地要素市場化配置水平。在發揮市場和政府作用方面，充分發揮市場配置資源的決定性作用，打通土地供需雙方信息壁壘，建設全省統一的土地二級市場交易平臺。同時，注重發揮政府作用，強化全生命周期監管。在加強產業用地政策支持方面，允許不同產業用地類型合理轉換，探索土地混合供應政策和管理機制，鼓勵產業用地地價與產業績效掛鉤。在推進建設用地審批提速增效方面，實行建設用地自動化智能審批，加強用地審批和規劃許可融合管理，實現規劃選址、用地審批、土地供應、規劃許可、核驗核實銜接貫通。在創新土地供應方式方面，鼓勵推行“帶項目”

“帶方案”“帶施工圖”出讓的工業用地“標準地”出讓模式，健全建設用地市場供應體系。

五是統籌城鄉用地，加快建設和美鄉村。《意見》堅持向結構要空間，統籌優化用地結構，以解決城鄉用地結構失衡、閑置浪費、效益低下等問題。在保障鄉村振興發展空間方面，科學劃定村莊建設邊界，合理確定鄉村建設用地規模，分類分步有序推進實用性村莊規劃和“通則式”村莊規劃編制。在保障農村一二三產業融合發展用地方面，探索點狀供地，實現點狀布局、點狀開發，鼓勵農村存量建設用地和閑置農房復合利用，并明確建設用地計劃支持和設施農業用地支持政策。在推進鄉村全域土地綜合整治方面，明確整治的主要任務，整治產生的各類指標可以在全省范圍內優先交易。

問：《意見》設置了哪些保障措施

答：為保障工作落實，《意見》在要求加強組織領導和宣傳引導的基礎上，加強審計督察執法，將耕地保護和節約集約用地工作納入領導干部經濟責任審計、自然資源資產離任審計的重要內容，對各地土地資源保護和利用工作情況開展督察，對督察發現問題整改不力的，采取警示約談、公開通報、暫停用地審批、移送移交等督察手段，督促問題整改到位。