邳州“一戶一塊田”改革啟示錄

□ 本刊記者 朱 瑾

土地是農民的命根子，也是農村最重要的生產要素。歷史證明，什么時候土地制度和政策順應民意、符合民情，什么時候農村社會生產力就得到解放和發展。改革開放后，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，成為我國農村基本經營制度。在此前提下，如何把土地資源挖掘好、利用好，是當前各地廣泛探索推進的重要課題。

地處江蘇北部的邳州市，用心念好“田”字經，做活土地文章，引領帶動農業農村快速健康發展。2016 年以來，邳州市把公共空間治理作為解決土地資源閑置浪費問題的切入口，取得了經濟、政治、文化、社會、生態相統一的綜合效益。2023 年，邳州市創新推行“一戶一塊田”改革，做好公共空間治理的“后半篇文章”，以和風細雨式的改革之舉有力推動強村富民。

“小田并大田”后，各家土地變成一塊大田 邳州市委宣傳部供圖

統籌“大與小”：破解農田“碎片化”問題

作為縣域公共空間治理的重要實踐地，邳州市公共空間治理被列入全國鄉村治理典型案例，寫入江蘇省委一號文件。2023 年中央一號文件提出：總結地方“小田并大田”等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。

土地確權后，土地通常按照肥瘦、遠近等劃分給各家各戶，形成了好田壞田家家有的“細碎化”局面，每塊只有二三分的“巴掌地”“皮帶田”也屢見不鮮。隨著生產力的發展，農田“分散化、碎片化”“一戶多田”導致的生產成本高、土地租金低、農業機械化水平低等問題日漸凸顯，制約了土地流轉和農業的高質量發展。農村土地細碎化、農業生產低效化問題亟待解決。

“一戶一塊田”改革正是解決承包土地細碎化問題，幫助面廣量大的農戶與現代農業生產有效銜接，有效提升勞動生產率的“最優解”。土地整合后，便于建設“田成方、渠成網”的高標準農田，實現全程機械化和購銷統一化，生產成本降低，發展土地規模經營更加便利。

宿羊山鎮是邳州大蒜主產區，全年種植大蒜8萬余畝。曾由于地塊小又不規整，機器進不來，蒜農們不得不花費更多的資金請人幫忙起蒜。現如今，小田變大田，有利于推行大蒜機械化模式的管理和種植，全鎮現有大蒜植保機50 余臺、播種機3000余臺、收獲機400余臺，以前人工栽種起碼得兩三天的工程量，現在一個人一天就能搞定。

“一戶一塊田”改革，算的不僅是經濟賬，更是社會穩定賬、鄉風文明賬。

在農村，最常見的土地糾紛就是“爭地邊”，個別鎮村因承包地引發的矛盾糾紛占信訪總量的三成以上。土地整合后，減少了因界址不清、水系不暢等引起的信訪糾紛，可有效化解土地二輪承包期間甚至一輪承包時就存在的遺留問題，促進和諧穩定。宿羊山鎮推廣“一戶一塊地”以來，該鎮24 個村根據不同類型采取不同的改革推進辦法，經過溝渠疏通、土地平整，如今旱能灌、澇能排，以往所謂的“孬地”也就不存在了，大大減少了因土地優劣而產生的矛盾。

通過土地整合，進一步明確公私界限，有助于弘揚公序良俗。部分村的田地間散落大量的墳頭，占用了耕地，甚至個別墳頭硬化，改變了土地性質。通過土地整合，倡導厚養薄葬，推動耕地內墳墓遷移，能加快殯葬改革，推進移風易俗。

統籌“點與面”：從試點開始逐步推開

天下大事，必作于細。推進“一戶一塊田”改革，邳州市因地制宜、分類推進，模式多樣、精準施策，滿足了群眾需求，有效保障了農戶的利益，贏得了廣大群眾的理解支持。

自家地會不會減少？分不到好地咋辦？還能不能自主決定種什么作物？這是很多農民的顧慮。對此，邳州市成立工作專班，發揮村民代表、鄉賢作用，讓群眾做群眾工作，構建“市領導、鎮推進、村主體、群眾參與”的運行機制。通過政策講解、外出學習和意見征集座談等形式，讓村組干部了解政策標準，給村民講清預期收益對比，解開農戶“小田思想束縛”。

當地明確“五不變”，健全“三項監督”，讓村民大膽并、放心并。“五不變”，就是堅持家庭承包經營制度不變、土地集體所有性質不變、以村民小組為單位互換范圍不變、二輪土地承包人口基數不變、農業用途不變。同時結合圖碼管控，對地塊數目、實有面積、道路、溝渠、機井等情況，以及種植現狀和意愿，做到底數清、情況明，實行全程公示，有效激發群眾的積極性。“三項監督”，就是抽調農業農村、水務、審計等部門成立監督組，強化專項監督；結合“積分制”實施，引導村民參與，強化群眾監督；通過銀杏融媒等公布監督電話，強化社會監督。土地質量等次劃分、地塊分類確定、抽簽順序確定等重大事項均實行民主決策，推行公示公開，給農戶吃下“定心丸”。

岔河鎮利用集中點名會、班子會、專題會議等形式，向鎮村干部講清“三個利于”（即利于農田管網建設，助力為民辦實事；利于減少“爭地邊”等矛盾，助力減少信訪問題；利于土地規模經營，助力村集體增收），由包村同志、村組干部牽頭，采取線上線下方式，通過各村村民微信群、入組入戶走訪方式，講清“三個不變原則”（即承包經營權不變、承包地確權面積不變、土地耕地用途不變），打消群眾疑慮，確保群眾利益不受損。

做到公平公正，關鍵在分類施策。經過前期調研梳理，將全市各鎮180 萬畝耕地（含園地）分為蒜田、園地、高亢山地和河道地、糧田四種類型，分類推進。同時按照承包權不動、經營權連片原則，實施田塊互換整合，相對集中設立自種區、流轉區和預留區。自種區采取“一戶一塊田”模式，解決農戶方便種田的問題；流轉區采取“多戶一塊田”模式，由家庭農場、合作社、種植大戶等主體經營；預留區讓選擇土地流轉的農民仍有田塊種瓜栽菜，并為進城入鎮農戶或全流轉農戶選擇回村自種預留空間。

數字賦能，是“一戶一塊田”改革的創新之舉。在深入調研的基礎上，選取岔河鎮、議堂鎮作為試點，明確了數字賦能公共空間治理新路徑，即通過數字化手段，全面治理生產、生活、生態“三生”空間，推動治理由物理空間向社會空間、精神空間延伸，初見成效。通過遙感影像、實地測繪等方式，對集體資源進行清查、登記、賦碼，建立“碼、庫、圖、資源”一體化治理清單，為公共空間治理提供清晰的底數。在廣泛征求意見、多輪論證的基礎上，制定出臺系列治理標準。開發邳州市農村資源管理平臺，將村集體資金、資源、資產全面納入管理平臺。

議堂鎮以“圖碼管控”“數字賦能”為支撐和依據，率先在全鎮全域實施“一戶一塊田”改革，目前全鎮15 個行政村143 個村民生產小組，已完成改革127 個，實現“小田并大田”3.84 萬畝，推動全鎮農田“優質、集中、連片”，實現農田增量、農業增效、農民增收。宿羊山鎮建立“碼、庫、圖、資源”一體化治理清單，摸清家底制定出一套工作法，把24 個村分為整村推進村、宅田合一村、難點突破村等五類，做到因地制宜、跟蹤調度。

統籌“近與遠”：展望鄉村全面振興新景象

通過實施““一戶一塊田”改革，邳州市把公共空間治理轉化為實實在在的經濟效益、社會效益，有效增加村民收入、增加村集體經濟收入、增加有效耕種面積，減少農業用工、減少藥肥種用量，提升農業發展質效，不斷為鄉村全面振興注入源頭活水。

有力促進強村富民。零散地塊變大田，不僅村民和承包大戶得了實惠，村集體的收入也增加了。在全域試點改革的議堂鎮，現已核查盤活集體資源278塊1480畝，通過農村產權交易平臺進行交易后，交易金額達350余萬元，實現了村集體資源變資產、變資金。議堂村組建自己的物業公司，村民拿少部分物業費，由村集體兜底物業服務，全村60 歲以上老年人實現了免費理發、免費洗浴。議堂村“幸福食堂”也已正式投入運營，每天可同時為150 余名60 歲以上老人提供早中餐，每天每人只需3元錢，村集體補貼每人6元，通過集體增收補貼解決了居家養老就餐問題。

加速培育鄉風文明。邳州深入推進移風易俗和殯葬改革，通過整治“亂墳頭”，嚴禁在“小田變大田”改造區域內新建墳墓，探索實施嵌入式“林下墓地”，加快建設村級公墓，引導群眾自覺抵制占用耕地散埋亂葬等不良習俗。宿羊山鎮蘇口村是平墳試點村，原本散落在田地里的76個墳頭墓穴統一遷到了規劃公墓。車輻山鎮16個村均已建成公墓，戴莊鎮已有8個村完成新建公墓選址。這一系列舉措，既讓耕地得到了系統化使用，又讓文明殯葬新風深入人心。

明顯改善村容村貌。“小田并大田”改革還大大加快了土地規模經營步伐，畝均農藥、化肥用量大幅減少，也減輕了人居環境整治的壓力。公共空間收益村民共享，不僅拿到手的是真金白銀，村莊公共服務的優化更直接關系到村民幸福感的提升。議堂鎮化“零”為“整”與村民確權置換，將60 余畝零散的邊角地打造成了“微菜園”。溢出的零散公共空間，除了用來打造910 個“微菜園”，還將其用于公共事業建設。全鎮新建公廁2 座、游園廣場2 處、景觀設施5 處，并增加了公共停車點、健身器材、便民超市、衛生室等設施。宿羊山鎮蘇口村按照市里要求，統籌水利工程、高標準農田建設、農電改造等項目和資金，合理規劃改造后的水源、溝渠、橋涵等工程布局，實現旱能灌、澇能排。

議堂鎮議堂村 邳州市委宣傳部供圖

穩步實現鄉村和諧。土地整合后，大量減少了地塊、地鄰，也有效減少了耕種摩擦。在改革前，八義集鎮石橋村一組因耕種、生產路通行、灌溉、樹木遮擋等原因，由村或派出所調解糾紛年均近15 起；在改革后，因土地發生的糾紛僅1起，鄰里關系顯著改善。隨著人地關系格局的改變，村民們的收入提高了，公共服務更加完善，過去多發的地邊爭端、鄰里糾紛也顯著減少。如今的邳州市，以村居“馬扎議事”、“五老”共商共議等多種形式為代表的共建共治共享的鄉村公共空間治理新局面正逐步形成，文明鄉風、良好家風、淳樸民風的現代化農村模樣也越來越清晰。