私人空間公共化發(fā)展歷程及對中國附屬綠地開放共享的啟示

馬文倩 鄭思俊 富婷婷 耿春女 殷 明 謝 倩

（1.上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué)生態(tài)技術(shù)與工程學(xué)院，上海 201400；2.上海市園林科學(xué)規(guī)劃研究院，城市困難立地生態(tài)園林國家林業(yè)局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，國家林業(yè)和草原局城市困難立地綠化造林國家創(chuàng)新聯(lián)盟，上海城市困難立地綠化工程技術(shù)研究中心，上海 200232）

隨著國內(nèi)城市化進(jìn)程深入以及城市轉(zhuǎn)型存量發(fā)展，超大、特大城市及其他城市人口高密區(qū)域的公共空間供給不足、分布不平衡等問題逐漸突顯。其中，城市中現(xiàn)有的綠地空間難以滿足城市人居環(huán)境建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求，同時(shí)由于地價(jià)使得綠地建設(shè)成本上漲也讓新增公共綠地變得困難重重。紐約、倫敦等城市先后發(fā)展了以“私人空間公共化”增加綠地、廣場等公共空間的模式，近年來國內(nèi)也在此領(lǐng)域逐步從“破墻透綠”發(fā)展到附屬綠地開放共享，以提供非商業(yè)化公共綠地空間為特征。同時(shí)，私人空間公共化的典型案例在設(shè)計(jì)引導(dǎo)、透明度提升、共享模式創(chuàng)新等方面對于附屬綠地開放共享發(fā)展具有借鑒意義。由此，提出今后附屬綠地開放共享工作應(yīng)當(dāng)從引入私人空間公共化政策、編制附屬綠地設(shè)計(jì)與建設(shè)導(dǎo)引、搭建信息公開化渠道及建立長期監(jiān)督與進(jìn)退機(jī)制等三方面推進(jìn)，使得附屬綠地開放共享成為補(bǔ)充城市公共綠地空間的有效創(chuàng)新途徑，成為支撐公園城市和人民城市創(chuàng)建的重要舉措。

私人空間公共化；附屬綠地；開放共享；發(fā)展歷程；存量發(fā)展

在土地私有制的制度下，公共部門擁有的空間被稱為公共空間，私人擁有的空間被稱為私人空間[1]。紐約等城市為解決土地資源緊缺的問題，在《紐約市1961版區(qū)劃條例》中首次提出用容積率獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)開發(fā)商建立私人公共空間，包括主題公園、購物中心、企業(yè)廣場等多種類型[2]，但其產(chǎn)權(quán)仍然屬于私有財(cái)產(chǎn)，這類空間被稱為“私人擁有的公共空間”或“私人空間公共化”（Privately Owned Public Space，POPS）[3]。國內(nèi)《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T85-2017）中將附屬綠地定義為：除綠地與廣場用地以外的各類用地中的附屬綠化用地[4]，這類綠地大多以圍欄、圍墻等形式封閉起來，具有私密性的特點(diǎn)。附屬綠地開放共享是在綠地權(quán)屬和用地性質(zhì)不變的基礎(chǔ)上，將附屬綠地對公眾開放，與市民共享[5]，最早由上海提出并成功實(shí)踐，是在推進(jìn)破墻透綠、拆墻透綠、立體綠化[6]等政策之后，為解決上海超大城市人口高密區(qū)域公共綠地空間不足、分布不平衡等問題提出的創(chuàng)新途徑。2023年，累計(jì)開放項(xiàng)目80個(gè)，其中口袋公園22個(gè)，開放面積約60 hm2左右。私人空間公共化與附屬綠地開放共享都具備的特點(diǎn)是將原本具有私密性的部分空間向公眾開放，但不改變土地權(quán)屬（表1）。同時(shí)兩者也存在區(qū)別，如私人空間公共化的重點(diǎn)在于提供廣場、庭院等休閑空間，且多數(shù)帶有商業(yè)運(yùn)營功能，更強(qiáng)調(diào)提高街區(qū)活力，而附屬綠地開放共享主要以公益性質(zhì)主導(dǎo)，則更傾向于附屬綠地空間開放，為公眾提供更多的休閑游憩綠地，也是“打造無界融合的公園城市”“人民城市人民建、人民城市為人民”等城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要舉措。

表1 私人空間公共化與附屬綠地開放共享異同點(diǎn)對比Tab.1 Comparison of the similarities and differences between privately owned public space and opening and sharing of attached green space

中國城市化迅速發(fā)展，城市人口聚集帶來了如公共空間匱乏、綠地空間供給不足、景觀多樣性喪失等一系列負(fù)面影響[7]。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示：2021年國內(nèi)人均綠地面積僅為14.87 m2，遠(yuǎn)低于聯(lián)合國的宜居標(biāo)準(zhǔn)（人均60 m2）。同時(shí)，國內(nèi)附屬綠地在城市中心城區(qū)占比量大（約為25%～40%）[8]，且大多分布在機(jī)關(guān)、事業(yè)、國企等單位區(qū)域內(nèi)，公共屬性不足，具有較大的公共化發(fā)展?jié)摿9]。因此，附屬綠地開放共享是解決綠地空間供給不足問題的創(chuàng)新途徑，也是著力優(yōu)化城市空間布局、促進(jìn)環(huán)境品質(zhì)改善，建設(shè)公園城市的關(guān)鍵一環(huán)。

1 當(dāng)前私人空間公共化的實(shí)踐特征

紐約是最早發(fā)展POPS的城市，為其他地區(qū)提供了解決公共空間緊缺問題的新途徑，具有跨時(shí)代意義。紐約的POPS主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：（1）萌芽期。《紐約市1916版區(qū)劃條例》[10]將建筑高度與開敞空間聯(lián)系起來，用退讓出的街道寬度來換取更高的建筑高度[11]。（2）快速增長期。1961年《紐約市1961版區(qū)劃條例》提出容積率獎(jiǎng)勵(lì)，通過鼓勵(lì)私人開發(fā)商建立公共空間以達(dá)到改善城市環(huán)境的目的，定義了POPS的兩種空間類型，即廣場（plaza）與騎廊（arcade）。于1969年建立的水街（water street），成為這一時(shí)期的第三種POPS類型，即抬升式廣場（elevated plaza）[12]。（3）完善成熟期。由于公共空間建設(shè)成本較低，甚至部分POPS建設(shè)成本與收益比高達(dá)1∶48[13]，導(dǎo)致低質(zhì)量的POPS大量出現(xiàn)，為此出臺(tái)了《紐約市1975版區(qū)劃條例》對原有的制度進(jìn)行改革和修正。隨后頒布了2007版、2014版規(guī)劃條例，成立私人公共空間倡導(dǎo)者（Advocates for Privately Owned Public Space，簡稱APOPS）組織[14]，推動(dòng)信息公開化，建立、完善多元化監(jiān)管制度。到2019年為止共創(chuàng)建了592處POPS，在城市中提供了超過35 hm2的公共空間。

20世紀(jì)80年代，倫敦的開發(fā)商試圖通過投資和設(shè)計(jì)POPS來保障自己的資產(chǎn)。2009年，當(dāng)時(shí)的市長鮑里斯·約翰遜（BorisJohnson）（Boris Johnson）倡導(dǎo)通過規(guī)劃獎(jiǎng)勵(lì)來激勵(lì)私人開發(fā)商提供私屬化公共空間，其中在規(guī)定時(shí)間對公眾開放的圣詹姆斯廣場[15]是最早的私人公共空間之一。國王十字糧倉廣場作為倫敦最大的重建項(xiàng)目之一，原本應(yīng)該是向公眾開放的區(qū)域，卻因?yàn)殚]路電視攝像機(jī)、“防御性”的長凳，以及廣場上不斷巡邏的安保人員，成為了“偽公共空間”。2021年，為了改善這一情況，倫敦出臺(tái)了《公共倫敦憲章》，規(guī)定私人公共空間的管理和維護(hù)原則，并最大限度地增加準(zhǔn)入和減少限制，同時(shí)建立倫敦公共空間綜合地圖，幫助公眾識(shí)別可進(jìn)入的開放空間，提高了公共空間的信息透明度。

日本受到私人空間公共化的影響，在推行容積率獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上，采用了一種更為完善靈活的方式：即政府與市民一起參與城市公共空間的建設(shè)。日本于1970年《公開空地制度》法案中推出容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度[16]；1990年《市民綠地制度》規(guī)定為提供私有綠地的市民給予補(bǔ)助金[17]。2002年日本政府《都市再生特別措置法》，明確了“官民連攜”的組織架構(gòu)：主要由民間設(shè)計(jì)規(guī)劃方案，官方給出政策、制度和優(yōu)惠，由政府和民間團(tuán)體共同改善城市公共空間。東京的新宿三井大廈55廣場（Mitsui Building，Shinjuku）的設(shè)計(jì)過程集中體現(xiàn)了這一時(shí)期“官民連攜”建設(shè)特點(diǎn)：從政府和公眾的角度來說，55廣場的存在，為市民的日常生活提供了很大的便利；從業(yè)主的角度來看，政府給予了企業(yè)容積率的獎(jiǎng)勵(lì)。如今日本建造了如丸之內(nèi)商務(wù)區(qū)等多個(gè)私人公共空間[18]共計(jì)800多個(gè)POPS，總面積約193 hm2[19]。

香港借鑒紐約在POPS方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，成為了亞洲最早實(shí)施私人空間公共化的城市。1962年《建筑物（規(guī)劃）（修訂）（第2號(hào)）規(guī)例》將其定義為“Public Open Space in Private Development，POSPD”，其主要功能是為市民通行提供公共空間。新紀(jì)元廣場就是用于公共通道的典型案例之一，該廣場改造之前的地塊是一個(gè)高度密集的城區(qū)，由三條狹窄的巷道組成，對于當(dāng)?shù)鼐用駚碚f通行非常不方便。改造后的廣場貫穿南北兩條城市道路，轉(zhuǎn)角處的曲線行人通道連接起了東南和西南兩個(gè)方向的街道，極大程度上方便了市民通行。到了20世紀(jì)80年代，香港政府提出了“城市平整”策略，鼓勵(lì)開發(fā)商在中環(huán)、金鐘及灣仔等地區(qū)興建POSPD[20]，同時(shí)為了響應(yīng)公眾的關(guān)注，地政總署和屋宇署公布了香港現(xiàn)存的POSPD清單，供公眾調(diào)查和監(jiān)督[21]。2011年發(fā)布的《私人發(fā)展公眾休憩空間設(shè)計(jì)及管理指引》正式將POSPD定義為“私人發(fā)展公共休憩空間”。該指引為香港POSPD存在的矛盾與沖突提供了解決方案，提出了“連接性、合適度、品質(zhì)”三個(gè)設(shè)計(jì)原則，為開發(fā)商、設(shè)計(jì)師提供空間設(shè)計(jì)與使用參考。

私人空間公共化的發(fā)展歷程呈現(xiàn)出一種由剛性轉(zhuǎn)向彈性再到不斷完善細(xì)化的發(fā)展軌跡（表2）：最早是由紐約于1961年提出用容積率獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)開發(fā)商建立私人公共空間，定義了POPS的空間類型，開創(chuàng)了解決公共空間問題的新途徑；倫敦為解決私人空間公共化過程中出現(xiàn)的過度監(jiān)管、公眾行為受限等問題出臺(tái)了《公共倫敦憲章》，規(guī)定了私人公共空間的管理和維護(hù)原則，以平衡所有者和使用者的權(quán)益；日本在原有容積率獎(jiǎng)勵(lì)方式的基礎(chǔ)上，首次提出了“官民連攜”的創(chuàng)新方案，由民間設(shè)計(jì)規(guī)劃方案，官方給出政策、制度和優(yōu)惠，由政府和民間共同改善城市公共空間，這對中國附屬綠地開放共享工作的推進(jìn)具有一定的借鑒意義。香港則是基于紐約POPS經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國國情提出了更適合的私人空間公共化形式，即“私人發(fā)展公眾休憩空間”，建立了“連接性、合適度、品質(zhì)”三個(gè)設(shè)計(jì)原則，也為國內(nèi)附屬綠地的改造設(shè)計(jì)工作提供了許多優(yōu)秀案例。

表2 私人空間公共化重要條例匯總Tab.2 Summary of important regulations for the publicization of private space

2 私人空間公共化對于附屬綠地開放共享

2.1 國內(nèi)附屬綠地開放共享發(fā)展歷程

附屬綠地開放共享的過程主要可以分為：破墻透綠、拆墻透綠、開放共享三個(gè)階段[22]。破墻透綠階段始于20世紀(jì)90年代，是指利用現(xiàn)代建筑及園林景觀等手段，改造城市道路的實(shí)體圍墻，進(jìn)行多層次多樣式的綠化美化[23]。拆墻透綠階段相比于前一階段范圍更廣，如《成都市公園城市建設(shè)條例（草案）》等旨在拆除公園與企事業(yè)單位附屬綠地的圍墻，改成通透式的圍欄，將綠意透出來，是一個(gè)從私享走向共享的過程[24]。根據(jù)《關(guān)于機(jī)關(guān)、企事業(yè)等單位附屬空間對社會(huì)開放工作的指導(dǎo)意見》（滬規(guī)劃資源詳〔2022〕461號(hào)）附屬綠地開放共享階段是為解決高密度城區(qū)中綠地空間拓展困難、附屬綠地長期服務(wù)于內(nèi)部，很少對社會(huì)開放等問題而提出的新方案[25]。上海市綠化和市容管理局發(fā)布的《上海市單位附屬綠地開放共享建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（滬綠委辦〔2023〕1號(hào)），其目的是在綠地權(quán)屬和用地屬性不變的基礎(chǔ)上，將單位附屬綠地對社會(huì)開放，與公眾共享。

私人空間公共化在提供設(shè)計(jì)引導(dǎo)、提高空間透明度、創(chuàng)新共享模式等方面提供了許多優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，成為了解決公共空間緊缺的重要途徑之一，在國內(nèi)存量發(fā)展階段也成為實(shí)踐和研究的新興熱點(diǎn)。因此如何在借鑒已有實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合超大、特大城市及其他城市人口高密區(qū)域的公共空間供給不足、分布不平衡等特點(diǎn)，實(shí)施附屬綠地開放共享，提高附屬綠地公共性，需要從政府政策、規(guī)劃設(shè)計(jì)、后續(xù)管理三個(gè)方面進(jìn)行研究。

2.2 政府政策方面--引入私人空間公共化政策，推動(dòng)附屬綠地開放共享

前文提到紐約等城市通過私人空間公共化的方式，為解決公共空間不足等問題提出了創(chuàng)新途徑，同時(shí)也提供了設(shè)計(jì)指南。但是由于誕生于美國的POPS相關(guān)規(guī)劃條例與中國的規(guī)劃制度環(huán)境存在差異和矛盾，需要在引入私人空間公共化的同時(shí)，結(jié)合中國的基本國情調(diào)整相關(guān)內(nèi)容。國內(nèi)最早是香港借鑒西方POPS的經(jīng)驗(yàn)制定了《私人發(fā)展公眾休憩空間設(shè)計(jì)及管理指引》，這一條例強(qiáng)調(diào)的是在土地公有制的基礎(chǔ)上開放空間，更貼合國內(nèi)的基本情況，此后深圳、南京、北京等城市也陸續(xù)開展了私人空間公共化的探索（表3）。在上海市的《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（土地使用建筑管理）（2003）》中的《建筑面積與容積率計(jì)算規(guī)定（2008）》中提出容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等與容積率密切相關(guān)的法規(guī)定位控制性詳細(xì)規(guī)劃，同時(shí)出臺(tái)了多個(gè)文件加強(qiáng)容積率的管控作用，但其在實(shí)施過程中出現(xiàn)了如調(diào)整變動(dòng)頻繁、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、彈性空間小等問題，不能滿足對城市空間高效管制的需求。因此需要在引入私人空間公共化政策的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)規(guī)則統(tǒng)一的、能夠?qū)崿F(xiàn)政府戰(zhàn)略意圖與適合市場經(jīng)濟(jì)變化的彈性管控條例，才能更好地落實(shí)容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策，激發(fā)附屬綠地開放共享的積極性[26]。

表3 國內(nèi)私人空間公共化相關(guān)條例探索整理Tab.3 Exploration and compilation of relevant regulations on the POPS in China

此外由于私人空間公共化主要以開放廣場、騎廊等具有商業(yè)運(yùn)營屬性的空間，與國內(nèi)附屬綠地開放共享中為公眾提供休閑游憩綠地附屬綠化用地不同。因此需要根據(jù)附屬綠地的不同類型，提出不同的開放方式：如公共附屬綠地、道路附屬綠地等大多與公眾的生活息息相關(guān)，適宜對公眾開放；對于那些特殊單位的附屬綠地則需要通過政府和相關(guān)部門的介入，保證特定區(qū)域不受開放共享的影響。此外，在附屬綠地開放過程中還應(yīng)該采用因地制宜的方式，對于那些附屬綠地中綠化環(huán)境較好，不涉及建設(shè)改造的部分空間，可以采用退界，拆墻等方式將這部分綠地進(jìn)行開放；對于那些附屬綠地質(zhì)量較差，暫時(shí)不適宜開放的空間，可以先提出針對性的改造方案，改造完成后再進(jìn)行對外開放[27]。同時(shí)對于愿意開放綠地空間的單位，政府可以采取規(guī)劃手段（容積率獎(jiǎng)勵(lì)）、經(jīng)濟(jì)手段（提供改造管理補(bǔ)貼、減少稅收等）、行政手段（政府機(jī)構(gòu)公開表彰）[28]等一系列方式來促進(jìn)附屬綠地開放共享。例如美國擁有規(guī)模最大私人空中連廊的明尼阿波利斯，當(dāng)?shù)卣ㄟ^經(jīng)濟(jì)手段為其提供補(bǔ)償，通過將私人連廊改造成公共空間的方式解決了公眾出行難的問題。因此國內(nèi)可以通過借鑒、引入西方POPS的相關(guān)制度和經(jīng)驗(yàn)，開展附屬綠地開放共享，增加公眾的綠色空間。

2.3 規(guī)劃設(shè)計(jì)方面--編制附屬綠地開放共享設(shè)計(jì)導(dǎo)則，提高附屬綠地吸引力

為了激勵(lì)私人空間公共化并保障其公共性，各地出臺(tái)了一系列政策，如紐約的《紐約私有公共空間設(shè)計(jì)準(zhǔn)則》中對空間尺寸、選址、朝向、可見性等方面提出了明確需求；香港《私人發(fā)展公眾休憩空間設(shè)計(jì)及管理指引》中從空間因素、感官因素、與園境規(guī)劃三個(gè)方面提出具體要求和理想案例，以上都具有一定的參考價(jià)值。但是由于附屬綠地開放共享工作涉及規(guī)劃、建設(shè)、房管、綠化、城管等多個(gè)部分，更涉及到業(yè)主單位的切身利益，開放共享主體和形式復(fù)雜多樣，國內(nèi)附屬綠地開放共享工作仍處于試點(diǎn)階段，尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此需要編制附屬綠地開放共享設(shè)計(jì)導(dǎo)則，充分考慮到使用者、產(chǎn)權(quán)所有者的需求，從系統(tǒng)的角度看待附屬綠地開放共享。如開放后的附屬綠地作為交流和活動(dòng)的場所，除了要?jiǎng)?chuàng)造多元化與兼容的空間，滿足公眾對于空間的不同需求，還應(yīng)考慮到產(chǎn)權(quán)所有者的利益，可以設(shè)計(jì)補(bǔ)償措施平衡內(nèi)外需求，以及規(guī)范和優(yōu)良的規(guī)劃設(shè)計(jì)以達(dá)到使用者與產(chǎn)權(quán)所有者之間的平衡[29]。此外，還應(yīng)將附屬綠地的規(guī)劃設(shè)計(jì)與國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)聯(lián)系起來，從系統(tǒng)論的角度看待附屬綠地空間，整合碎片化的附屬綠地空間整街區(qū)連片開展開放共享，形成規(guī)模效應(yīng)；考慮在城市、社區(qū)、生活圈等不同空間尺度中綠地管理方和市民需求，并規(guī)定相應(yīng)的目標(biāo)與組織管理結(jié)構(gòu)[30]，以達(dá)到進(jìn)一步優(yōu)化城市綠化布局，提升公眾生活品質(zhì)的目的。

其次為了避免出現(xiàn)私人空間公共化早期排他性嚴(yán)重、公眾吸引力不足的問題。威廉·H·懷特在研究中發(fā)現(xiàn)：使用人數(shù)最多的公共空間與“座椅、樹木、水、食物”等有著密切關(guān)系[31]。為此新加坡在設(shè)計(jì)方面提出了“公共設(shè)施及綠化的相關(guān)指標(biāo)，以及免費(fèi)Wi-Fi、直飲水等相關(guān)規(guī)定”。倫敦在《公共倫敦憲章》中提出要打造公眾歡迎、向所有人開放、無限制使用、免費(fèi)、有良好管理等特點(diǎn)的私人公共空間。此外，在附屬綠地開放共享的設(shè)計(jì)改造過程中還可以通過在公共空間中融入創(chuàng)意設(shè)計(jì)和業(yè)主特色，增加空間活力的同時(shí)提高空間的吸引力。

2.4 后續(xù)管理方面--搭建信息公開化渠道，建立長期監(jiān)督與進(jìn)退機(jī)制

Smithsimon[32]在研究紐約的POPS之后發(fā)現(xiàn)：當(dāng)人們不知道公共空間的存在時(shí)，POPS是無法進(jìn)入的，這種認(rèn)知的缺失是導(dǎo)致公共空間排斥和利用不足的主要原因。為了解決私人空間公共化過程中出現(xiàn)的“偽公共空間”現(xiàn)象，城市需要為公眾提供更多的信息，如紐約規(guī)定在醒目位置設(shè)置標(biāo)識(shí)牌，保障公眾知情權(quán)；倫敦發(fā)布了“大倫敦綠色空間信息（GiGL）”數(shù)據(jù)集，提供了倫敦選定的開放空間地點(diǎn)的名稱、位置和類型等相關(guān)信息，且每季度更新一次；香港為響應(yīng)公眾的關(guān)注，公開關(guān)于POSPD等項(xiàng)目內(nèi)設(shè)施的數(shù)據(jù)，并提供了相關(guān)的場地圖片?；诖?，上海市建立了上海市附屬綠地開放共享項(xiàng)目管理系統(tǒng)，用于提升附屬綠地開放共享工作的透明度。未來這些舉措能夠提升公眾意識(shí)，了解可以開展娛樂活動(dòng)的附屬綠地。同時(shí)也促進(jìn)了更好地問責(zé)和休整治理，因?yàn)楣娨庾R(shí)到POPS的存在，并對這類空間的設(shè)計(jì)更加關(guān)注，也能夠幫助地方政府進(jìn)行設(shè)計(jì)和管理的監(jiān)督。

除了加強(qiáng)信息公開化以外，建立長期監(jiān)督與進(jìn)退機(jī)制對于附屬綠地開放共享也顯得尤為重要。《紐約公約》中提到：要鼓勵(lì)公眾發(fā)揮監(jiān)督作用，讓公眾能夠通過打電話或填寫投訴表格的方式提交訴訟[33]。為了使更多公眾參與POPS的過程，紐約于2002年創(chuàng)立了“APOPS”組織，集合社會(huì)各界人士，共同管理和提升紐約的POPS質(zhì)量；舊金山與當(dāng)?shù)鼐用?、業(yè)主等建立了非盈利機(jī)構(gòu)“POPOS之友”用于監(jiān)測POPOS從規(guī)劃到建設(shè)的過程。這些引導(dǎo)公眾監(jiān)督的方法，能夠提高公眾的責(zé)任感，使公眾能夠自發(fā)地承擔(dān)一些監(jiān)督和管理職能，也為國內(nèi)附屬綠地的開放共享提供了許多借鑒意義。準(zhǔn)入與退出機(jī)制也是基于附屬綠地開放共享工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出的創(chuàng)新方案：原則上鼓勵(lì)企事業(yè)單位加入附屬綠地開放共享中來，不設(shè)置準(zhǔn)入門檻，并對加入的單位給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和福利政策，但對于未能完成開放要求的單位也予以懲罰，如特朗普大廈曾將公共空間改成售賣商品的市場，被紐約建筑委員會(huì)罰款14 000美元。同時(shí)還應(yīng)建立嚴(yán)格的退出機(jī)制：由相關(guān)部門備案、審核通過后方可申請退出，退出后則不再享受先前的補(bǔ)償與優(yōu)惠政策。雖然國內(nèi)在21世紀(jì)初就已經(jīng)引入了容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策，但對這一政策落實(shí)后的監(jiān)管方面與準(zhǔn)入退出機(jī)制仍處于空白狀態(tài)，因此國內(nèi)應(yīng)當(dāng)積極完善相應(yīng)的管理與監(jiān)督機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)附屬綠地開放共享。

3 國內(nèi)附屬綠地開放共享的未來展望

3.1 自上而下的單位附屬綠地開放共享

國外私人空間公共化概念與附屬綠地開放共享相近，都是將原本具有私密性的部分空間向公眾開放，但不改變土地權(quán)屬。但是前者重點(diǎn)在于提供廣場、庭院等休閑空間，且多數(shù)帶有商業(yè)運(yùn)營功能，而后者主要以公益性質(zhì)主導(dǎo)，為公眾提供更多的休閑游憩綠地，因此需要根據(jù)國內(nèi)附屬綠地開放共享的特殊性提出新的開放方式。國內(nèi)附屬綠地的主體一部分為機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等政府單位，其主要服務(wù)對象多為單位內(nèi)部人員與處理事務(wù)的參訪人員，具有私密性的特點(diǎn)，大多以半封閉性的狀態(tài)存在。這一類別的附屬綠地應(yīng)當(dāng)采用政府自上而下的方式，鼓勵(lì)具有條件的單位進(jìn)行附屬綠地開放共享。按照“制定專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃、編制開放方案、推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施、注重管理維護(hù)”的流程逐步對現(xiàn)有的單位附屬綠地進(jìn)行改造，使其肩負(fù)起改善環(huán)境、滿足人民群眾高品質(zhì)生活需要的責(zé)任。讓居民擁有更多放松和享受的綠色公共空間，也給參訪人員留下好印象，提升單位履行社會(huì)服務(wù)功能的效應(yīng)[34]。

3.2 獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制下的企業(yè)附屬綠地開放共享

紐約通過容積率獎(jiǎng)勵(lì)，以私人開發(fā)商提供開放空間、增加公共設(shè)施等條件，給予開發(fā)商建筑面積的獎(jiǎng)勵(lì)。日本的《市民綠地制度》為提供私有綠地的市民給予補(bǔ)助金。對于中國附屬綠地開放共享過程中的企業(yè)附屬綠地開放工作亦可以采用此方式：通過完善附屬綠地相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，集合各種資源，結(jié)合稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，打開企業(yè)的圍欄（圍墻），以安全開放為前提，注重開放空間的安全性、配套設(shè)施的可靠性、管理維護(hù)的實(shí)效性，營造安全有序的附屬綠地開放空間。采用激勵(lì)與監(jiān)督并重的方式充分釋放附屬綠地空間，促成資源合理分配，從而實(shí)現(xiàn)私人利益與社會(huì)效益的雙贏[35]。

3.3 管理創(chuàng)新下的附屬綠地開放共享

易建設(shè)、難維護(hù)是大部分現(xiàn)有公共空間面臨的主要問題，為此《紐約市2014版區(qū)劃條例》提出建立多元化監(jiān)管制度；《公共倫敦憲章》規(guī)定私人擁有的公共空間的管理和維護(hù)原則；日本在私人空間公共化的實(shí)踐過程中提出“官民連攜”的創(chuàng)新模式，由政府和民間共同合作改善城市公共空間，以保障私人空間公共化工作的順利推進(jìn)。國內(nèi)在解決公共空間管理問題的過程中也提出了“管干分離”[36]的方法，因此在附屬綠地開放共享過程中，可以借鑒紐約、倫敦和日本的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，采用多方共管、權(quán)責(zé)清晰的模式，由市級(jí)相關(guān)部門做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，共同參與落實(shí)責(zé)任分工。單位主管部門編制開放方案，督促推進(jìn)開放工作實(shí)施；規(guī)劃部門提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)；政府部門提供資金、運(yùn)營、安全方面的保障；綠化部門負(fù)責(zé)附屬綠地開放共享期間的管理養(yǎng)護(hù)工作。通過政府部門、業(yè)主單位和使用公眾的共同管理，有序推進(jìn)附屬綠地開放共享工作。

4 結(jié)語

近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的重要性日益突顯，增加城市綠色空間、提升人居環(huán)境品質(zhì)成為新時(shí)代的重要課題。然而在存量更新的當(dāng)下，尤其是超大、特大城市及其他城市人口高密區(qū)域中，現(xiàn)有的綠地空間難以滿足城市人居環(huán)境建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求。附屬綠地以其數(shù)量多、范圍廣、比重大的優(yōu)點(diǎn)成為解決城市公共綠地空間緊缺的創(chuàng)新途徑。在借鑒私人空間公共化政策與技術(shù)的基礎(chǔ)上，對于已建項(xiàng)目采取自上而下的推動(dòng)方式，將質(zhì)量高的附屬綠地向公眾開放；對于新建項(xiàng)目，應(yīng)將附屬綠地開放共享納入前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求中，弱化邊界融入街區(qū)，實(shí)現(xiàn)附屬綠地開放共享，補(bǔ)充人口高密區(qū)域公共綠地空間的不足。附屬綠地開放共享工作也深刻體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，是構(gòu)建更加完善的城市綠地系統(tǒng)和城鄉(xiāng)公園體系的重要補(bǔ)充，是打造宜居的公園城市和人民城市，滿足人民對美好生活的期盼，提高城市生活空間品質(zhì)的重要舉措。

注：文中表格均由作者繪制。