“三治融合”的體系化構建

徐 勇

黨的十九大報告在提出“實施鄉村振興戰略”時強調,加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。自治、法治、德治“三治融合”始創于浙江省桐鄉市,后被提升為中央政策,在全國推廣,具有重要的理論價值和實踐意義。

一、“三治融合”是我國鄉村治理現代化的標志性成果

我國傳統的鄉村治理包括兩個方面:一是國家對鄉村社會的統治、控制和管理,主要功能是獲得稅役和統治秩序;二是民眾事務由社會自我處理,形成官事官辦、民事民管的雙重軌道。費孝通先生以“雙軌政治”加以概括。

改革開放之后,我國的鄉村治理為“鄉政村治”,國家在鄉鎮設立基層政權,對鄉域進行行政管理;在鄉鎮以下設立村民委員會,實行村民群眾自治。鄉村治理表現為行政與自治的板塊結合。這是傳統鄉村治理向現代鄉村治理的過渡。

鄉村治理現代化包括兩個方面:一是國家自上而下對鄉村的治理能一直有效滲透到鄉村社會,將傳統鄉村社會帶入現代治理軌道;二是鄉村社會在國家法律規范下運用內生的資源進行有效的自我治理。它是政府治理與群眾自治的有機結合和相互滲透。“三治融合”將國家法律意志與社會自我行動有機融為一體,體現了鄉村治理現代化的方向。

二、“三治融合”是中國式現代化社會治理的標志性成就

在現代化進程中,如何有效治理現代社會是一個世界性課題。從世界范圍看,主要有兩種模式。一是基于國家強制能力的社會治理。如以美國為代表的法治。美國小鎮治理的標配是警察、法庭和教堂,其治理成本較高。它的社會基礎是從不同地方遷移到美國的人群,缺失長期歷史形成的共同規范。前蘇聯主要是以官僚和警察為主體的治理,對人口實施嚴格的控制,社會缺乏活力。二是社會自治力量強大而國家能力不足的社會治理,主要是發展中國家。其特點是社會容易分裂失序。

中國式現代化要求中國式社會治理是國家有效治理與社會有效參與的有機結合,是低成本治理與有效性治理的有機結合,是國家法治剛性與社會自治柔性的有機結合。它體現了馬克思主義與中華優秀傳統文化的結合。“三治融合”是實現有機結合的重要載體,將社會自治力量置于國家法治框架下,充分利用社會自治的內生資源,是一種低成本的治理;將高居于社會之上的國家法治置于社會之中,轉化為人們內生的治理理念,是一種行之有效的治理。

“三治融合”在我國基層治理現代化進程中先行一步,也需要并可以再領先一步。其重要內容是“三治融合”的體系化構建。

黨的十九大報告提出要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。體系是指若干有關事物或某些意識相互聯系的系統而構成的具有特定功能的整體。自治、法治和德治主要是指具有特定功能的治理要素。只有將三種治理要素聯接起來融為一體并發揮不同的功能,才能形成一個治理整體。“三治融合”本身就是一個整體,而不是單個的治理要素或者若干治理要素的簡單疊加。當下的鄉村社會正在向現代鄉村社會轉變,只有將不同的治理要素有機結合起來,才能有效發揮各種治理要素的整體功能。

體系作為一種不同要素構成的系統,反映了事物與外部環境的關系,具有內在的動力機制。我國基層治理的建構目標是基層治理體系和治理能力現代化。當下,基層治理的普遍困境是來自上面的壓力大,主要是外部推動,而不是體系的自我轉動。這說明,我國的基層治理距離現代化的目標還有相當距離,還需要在治理體系方面繼續努力。黨的二十大報告第一次提出基層治理要完善制度體系和工作體系。構建體系的目標是促進基層治理體系的自我運轉,而不是僅僅依靠外部推動。

“三治融合”是一個整體,是推進鄉村治理體系和治理能力現代化的有效載體,在實踐中發揮了重要作用。但“三治融合”還需要體系化,即圍繞“三治融合”構建一個與之相關的完整的治理體系。

一是建構組織體系。任何公共性治理都需要借助一定的組織來實現。自治、法治、德治是治理要素。這些治理要素分別需要相應的組織實現其功能。自治的組織載體有村民委員會組織;法治的組織載體有司法所和自治組織中的法治要素;德治有相應的道德評議會等組織。隨著鄉村發展,自治、法治、德治的組織體系需要不斷完善。如通過設立多個層級的自治組織單元為廣大村民提供更為豐富的參與渠道。一些地方將村民小組和自然村作為村民自治的基本單元,目的便是方便群眾參與日常自治事務。隨著組織日益增多,需要將不同組織聯接起來,形成相互滲透、相互配合的有機整體。在基層,不同的治理組織盡管其功能不同,但不能像上層那樣組織功能邊界清晰,而是你中有我,我中有你,相互滲透。如作為自治組織的村民委員會也設置了能夠體現法治意志的職位,作為國家專門的法律機構要進入自治和德治組織之中。

二是建構工作體系。治理要通過一定主體的工作行為加以實現。工作體系指一定組織內部的組織架構、工作方式、工作流程和實施規范,從而達到組織有條不紊運轉的系統。“三治融合”是一個組織系統,也是治理系統。它由各種因素所構成。要使“三治融合”持續有效運轉,就需要完善其工作體系。支撐三治要素的不同組織發揮不同的功能,需要明確各個治理主體的職責、權限和要求,知曉“做什么”和“怎么做”,相互之間協調配合,使治理過程流程化。如果有問題,則需要再造流程,完善程序。

三是建構服務體系。現代基層治理的重要特點是政府向民眾提供良好的公共服務和民眾組織起來自我服務。服務是一個明確服務對象、了解服務需求、滿足服務意愿、產生服務效果的過程,并形成相應的服務體系。自治、法治、德治都是為了更好滿足人民群眾需要產生的。它們直接面對人民群眾,且人民群眾直接參與其中。“三治融合”內生于社會之中,為民眾所歡迎,在實際生活中得以持續運轉,關鍵是能夠服務于廣大民眾。隨著“三治融合”的發展,需要建構相應的服務體系。各個治理主體需要及時了解民眾的需要,發現矛盾和問題,并通過不同的方式加以解決,為村民提供多樣化的良好服務。

四是建構制度體系。制度體系是為了實現特定目標建構的具有普遍性和持續性的規范的總和。它由相互聯系的各種制度所構成。“三治融合”是對治理范式的一種概括。這一治理范式必然需要相應的制度體系加以支撐和保障。“三治融合”的制度體系既包括內部制度,也包括外部制度。從內部制度看,自治、法治和德治的運轉分別有各自的組織和制度支撐,同時又要加以整合,融為一體。黨組織在其中發揮重要整合功能。這種整合是在發揮不同組織功能的基礎上實現的,既不是放任,也不是替代。從外部制度看,基層自治與政府治理要明確各自的權責并相互協調。這種協調依靠的是制度化的規范,而不只是人為的因素。深化“三治融合”的重要標志便是不斷提升其制度化水平。

五是建構支持體系。支持體系是事物發展需要相應條件的總和。“三治融合”是我國鄉村治理體系的有效探索和創新。要使這一創新得以延續,需要相應的條件支持。首先是外部支持體系。“三治融合”盡管屬于社會治理,但需要政府的大力倡導和支持。“三治融合”從產生到廣泛推行,本身就是當地政府及時發現和大力支持的產物。隨著“三治融合”的進一步擴展,需要體系化的支持。自治組織要更好地發揮自治作用,需要政府更好的指導和支持,協調好鄉村關系。如果政府給自治組織壓得任務太重,自治組織的作用就會受到限制。法治要更好發揮在鄉村治理中的作用,需要法治機構有針對性提供法治服務。其次是內部支持體系。在“三治融合”的運轉中,自治組織要積極倡導德治,讓德治力量發揮基礎性作用,同時要以法治為支撐。

六是建構理論體系。組織體系、工作體系、服務體系、制度體系和支持體系是一種制度化和程序性軟件。將這一軟件運用到治理活動中去,便可以實現體系自轉。但是要建構有效的體系必須有理念和思想所指導,形成理論體系。理論體系主要是解決為什么和什么最合理的問題。“三治融合”是在實踐中由基層創造出來,并提升到中央層面加以全國推廣。基層為何創造?中央為何提升?全國為何推廣?這其中都包含著相應的理念和思想。“三治融合”的創造和推廣體現了理論總結和論證。但從持續發展看,“三治融合”理論還需要進一步體系化,以為建構組織體系、工作體系、服務體系、制度體系和支持體系提供系統的理論支撐。只有先進的理論,才能有先進的治理。治理的最高境界“無為而治”本身就體現了一種治理哲學和觀念。

桐鄉是“三治融合”的發源地,我期待它成為“三治融合”體系化建構的先行者!