備案審查:增強糾錯剛性 積極回應(yīng)民生關(guān)切

張維煒 丁子哲

全國人大常委會對地方物業(yè)管理條例中“私拆承重墻處罰標(biāo)準(zhǔn)”等多個問題進行審查糾正。IC photo/圖

私拆承重墻，地方處罰標(biāo)準(zhǔn)過低怎么辦？交付后未實際入住的業(yè)主是否需要繳納物業(yè)費？小區(qū)供水供電設(shè)施所有權(quán)歸誰？……

前不久，全國人大常委會在中國人大網(wǎng)公布了一起備案審查指導(dǎo)性案例，對地方物業(yè)管理條例中“私拆承重墻處罰標(biāo)準(zhǔn)”等多個問題進行審查糾正，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。

對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權(quán)，是全國人大常委會履行憲法監(jiān)督職責(zé)、保障憲法法律實施、維護國家法治統(tǒng)一的一項重要工作。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從推進全面依法治國、加強憲法法律實施和監(jiān)督的戰(zhàn)略高度，就加強備案審查工作作出一系列決策部署。黨的二十大明確提出，完善和加強備案審查制度。“備案審查”被首次寫入黨的代表大會報告，迎來深入發(fā)展重大契機。

全國人大常委會積極踐行全過程人民民主重大理念，通過備案審查工作解決人民群眾急難愁盼、關(guān)心關(guān)注以及涉及切身利益的實際問題，不斷增強人民群眾的法治獲得感。

聚焦民生領(lǐng)域，不斷彰顯糾錯剛性

承重墻是房屋建筑安全的“生命墻”。今年以來，因私拆承重墻而引發(fā)的安全隱患事件頻發(fā)，群眾對此反映強烈，要求嚴(yán)懲私拆承重墻違法行為的呼聲不斷。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部專門下發(fā)通知，要求堅決遏制私拆承重墻等違法違規(guī)行為。

根據(jù)國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第十五條規(guī)定，房屋建筑使用者在裝修過程中，不得擅自變動房屋建筑主體和承重結(jié)構(gòu)。第六十九條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，涉及建筑主體或者承重結(jié)構(gòu)變動的裝修工程，沒有設(shè)計方案擅自施工的，責(zé)令改正，處50 萬元以上100萬元以下的罰款；房屋建筑使用者在裝修過程中擅自變動房屋建筑主體和承重結(jié)構(gòu)的，責(zé)令改正，處5 萬元以上10 萬元以下的罰款。

但有的省份的物業(yè)管理條例卻降低了私拆承重墻的罰款數(shù)額，規(guī)定業(yè)主、物業(yè)使用人損壞房屋承重結(jié)構(gòu)、主體結(jié)構(gòu)的，由縣級以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門責(zé)令立即改正，恢復(fù)原狀，可以處1 萬元以上5 萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5 萬元以上10 萬元以下罰款。

全國人大常委會法工委收到備案審查建議后，經(jīng)審查認(rèn)為，該地方物業(yè)管理條例對于業(yè)主、物業(yè)使用人損壞房屋承重結(jié)構(gòu)、主體結(jié)構(gòu)的罰款額度明顯低于《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定的罰款額度，屬于放松管控，與上位法規(guī)定不一致。而且地方的規(guī)定是“可處”罰款，國務(wù)院的規(guī)定是“并處”，地方的處罰規(guī)定明顯較輕。

全國人大常委會法工委表示，房屋承重結(jié)構(gòu)、主體結(jié)構(gòu)涉及公共安全，制定機關(guān)對此應(yīng)當(dāng)給予高度重視，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行上位法有關(guān)規(guī)定，不應(yīng)放松管控，降低處罰幅度。

除對地方物業(yè)管理條例中損壞房屋承重結(jié)構(gòu)處罰幅度規(guī)定審查外，在今年公布的指導(dǎo)性案例中，全國人大常委會法工委還對地方性法規(guī)能否規(guī)定建設(shè)單位在竣工驗收后將供水、供電等設(shè)備所有權(quán)移交給專業(yè)經(jīng)營單位作出審查。

實踐中，小區(qū)內(nèi)的供水、供電、供氣、供熱等設(shè)施設(shè)備及相關(guān)管線等專業(yè)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備的歸屬情況比較復(fù)雜。有地方性法規(guī)規(guī)定，建設(shè)單位在竣工驗收后，應(yīng)當(dāng)將變（配）電、二次供水、換熱、燃氣調(diào)壓等設(shè)施設(shè)備及相關(guān)管線等專業(yè)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)移交給組織安裝施工的專業(yè)經(jīng)營單位；專業(yè)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)接收，并負責(zé)專業(yè)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備的管理、維修、養(yǎng)護和更新。

全國人大常委會法工委了解這一情況后，經(jīng)審查認(rèn)為，該地方性法規(guī)的這一規(guī)定與上位法規(guī)定不一致。理由是，民法典第二百七十一條規(guī)定，業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利。第二百七十四條中規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。另外，國務(wù)院制定《物業(yè)管理條例》第五十一條規(guī)定，供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備維修、養(yǎng)護的責(zé)任。根據(jù)這一規(guī)定，供水、供電、供氣、供熱等共用設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)屬于業(yè)主共有，并不影響相關(guān)單位對專業(yè)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備的維修和養(yǎng)護責(zé)任。地方性法規(guī)無權(quán)作出將專業(yè)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)移交專業(yè)經(jīng)營單位的規(guī)定。

悠悠萬事，民生為大；民之所望，行之所向。除了物業(yè)管理之外，這些年，全國人大常委會法工委還聚焦就業(yè)、出行、醫(yī)療等多個民生領(lǐng)域，頻頻發(fā)力，持續(xù)加大備案審查力度，審查處理了一批人民群眾反映集中、影響百姓切身利益、直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的“問題”法規(guī)、司法解釋，在保障公民合法權(quán)益、維護國家法治統(tǒng)一方面取得了顯著成效。

踐行全過程人民民主，增強群眾獲得感

“停車欠費1 元，罰200 元”，合理嗎？

2021 年，有地方性法規(guī)規(guī)定，停車人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納道路停車費用，逾期未繳納的，進行催繳同時并處二百元以上一千元以下罰款。

有公民對此向全國人大常委會法工委提出審查建議，認(rèn)為該規(guī)定有違“無過錯不處罰”的法治原則和比例原則、程序正當(dāng)原則。

全國人大常委會法工委收到審查建議后，及時請制定機關(guān)說明情況，請執(zhí)法部門提供有關(guān)規(guī)定實施情況，向有關(guān)部門了解停車收費改革的相關(guān)政策，向?qū)彶榻ㄗh人進一步詢問提出審查建議的考慮，通過多種方式了解、走訪居民127 戶，在此基礎(chǔ)上與有關(guān)制定機關(guān)就法規(guī)修改方案反復(fù)交換意見，力求取得平衡和共識。后來，制定機關(guān)對有關(guān)規(guī)定作出修改，調(diào)整完善罰款的額度和程序，并督促有關(guān)單位出臺具體辦法，處理結(jié)果得到社會各方普遍認(rèn)可。

這一鮮活生動的案例，正是近年來備案審查工作堅持以人民為中心，踐行全過程人民民主、解決群眾急難愁盼問題的具體體現(xiàn)。

備案審查承載著保障公民權(quán)利的重要使命。我國立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，公民、組織認(rèn)為法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由常委會工作機構(gòu)進行審查。

全國人大常委會法工委不斷健全備案審查工作吸納民意、匯聚民智的機制、渠道和方式。2019 年，在中國人大網(wǎng)開通審查建議在線提交平臺，實現(xiàn)審查建議“一鍵提交”。截至目前，共收到公民、組織網(wǎng)上提出的審查建議1.2 萬余件，約占審查建議總數(shù)的66.3%。法工委每年都向常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r，并將年度備案審查工作情況報告通過中國人大網(wǎng)和全國人大常委會公報向社會公布。

記者注意到，公民參與備案審查的民主熱情不斷高漲，全國人大常委會每年收到公民、組織提出的審查建議數(shù)量都在快速增長，以最近幾年為例，2018 年1229 件，2019 年226 件，2020 年5146 件，2021 年6339件，2022 年4829 件，被外界喻為“井噴式增長”。

審查建議人來自不同地域、行業(yè)、群體，包括工人、農(nóng)民、個體工商戶、專家學(xué)者、基層行政執(zhí)法人員、律師、學(xué)生、人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)事業(yè)單位、有關(guān)國家機關(guān)等。審查建議內(nèi)容十分廣泛，涉及諸多領(lǐng)域，或表達權(quán)益訴求，或關(guān)注法治進步，或反映群眾急難愁盼問題，或呼吁解決制度銜接問題，對新時代進一步提高備案審查工作質(zhì)量提出新的挑戰(zhàn)。

“我們對審查建議逐一登記、逐件研究；必要時，與審查建議人溝通，了解來自基層和各方面的真實聲音，增強審查研究的針對性、實效性；提出處理意見后，通過書面發(fā)函、電話溝通等方式及時作出反饋。以研究處理審查建議為抓手，積極推動解決人民群眾普遍關(guān)注的問題。”全國人大常委會法工委相關(guān)負責(zé)人表示。

不僅如此，備案審查工作還同辦理代表議案建議、委員提案工作結(jié)合起來，同基層立法聯(lián)系點工作結(jié)合起來，同立法修法工作結(jié)合起來，同聯(lián)系指導(dǎo)地方人大備案審查工作結(jié)合起來，努力通過各種渠道和形式了解社情民意、回應(yīng)社會關(guān)切。

根據(jù)全國人大代表提出的建議，全國人大常委會法工委2021 年督促糾正個別地方以戶籍限制從事出租車司機職業(yè)的問題；2022 年，又進一步梳理研究、推動9 個地方糾正了類似問題。

發(fā)展全過程人民民主，是新時代新征程做好備案審查工作必須遵循的重要原則、必須貫徹的重大理念。全國人大常委會一方面通過備案審查解決人民群眾關(guān)心關(guān)注的實際問題，增強人民群眾法治獲得感；另一方面，不斷拓展和健全人民群眾有序參與立法、表達意愿關(guān)切的途徑和形式，充分保證人民群眾對國家立法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

研究出臺重要舉措，進一步健全備案審查制度體系

近年來，備案審查制度在保障國家法治統(tǒng)一、促進社會公平正義、發(fā)展全過程人民民主、提升國家治理效能等方面作用日益彰顯。

為了貫徹落實黨的二十大精神，更好履行憲法法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，根據(jù)今年全國人大常委會立法工作計劃提出的“任務(wù)清單”，全國人大常委會將研究出臺關(guān)于完善和加強備案審查制度的舉措。其中強調(diào)要增強備案審查制度剛性，加強主動審查、專項審查，加強對公民、組織提出的審查建議的研究、處理和反饋工作，建立并不斷健全備案審查案例指導(dǎo)制度。

此外，記者了解到，在備案審查踐行全過程人民民主方面，也將不斷暢通人民權(quán)益表達渠道和參與過程，認(rèn)真做好代表、委員提出的議案、建議、提案和公民、組織提出的審查建議的研究、處理和反饋工作，完善審查建議辦理機制，提高重點、難點審查建議辦理成效，提升審查工作民主含量和質(zhì)量，把備案審查工作和制度建設(shè)成為人大民主民意重要表達平臺和載體。