核安全原則下福島核污染水處置的國(guó)際法義務(wù)

龔 微

（西南大學(xué)法學(xué)院，重慶 400715）

2023 年8 月日本正式啟動(dòng)將首批福島核污染水排放入海的計(jì)劃。早在該計(jì)劃出籠后，即受到日本國(guó)內(nèi)及國(guó)際社會(huì)的聲討和譴責(zé)，對(duì)此，日本政府和東京電力公司以及部分國(guó)家、研究機(jī)構(gòu)和研究者卻將東京電力公司福島核電站產(chǎn)生的核污染水稱為“處理過(guò)的水”，并將其與一般核電站正常運(yùn)行產(chǎn)生的冷卻廢水進(jìn)行對(duì)比，否認(rèn)其為“核污染水”，甚至有日本政客宣稱“可以飲用”。然而，一般核電廠運(yùn)行的廢水是用于冷卻保護(hù)堆芯的安全殼，并不會(huì)直接與堆芯核燃料接觸。而日本福島核電站因最高等級(jí)核事故而產(chǎn)生的核污染水，并非正常核電廠產(chǎn)物，包含因海嘯而涌入核電站反應(yīng)堆的海水、事故當(dāng)下用來(lái)為破損反應(yīng)堆降溫的海水、因堆芯結(jié)構(gòu)受損而在過(guò)去十余年間持續(xù)滲入的地下水和雨水等。所含的放射性物質(zhì)與正常運(yùn)行的核電站排放的廢水性質(zhì)上屬于不同類型、完全不可相提并論。然而日本政府、福島核電站運(yùn)營(yíng)方東京電力公司堅(jiān)稱排放“處理水”并不違法。一些國(guó)外學(xué)者，特別是日本學(xué)者認(rèn)為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《倫敦傾廢公約》及其議定書(shū)等國(guó)際法規(guī)范存在將陸源污染物向海洋傾倒的國(guó)際立法空白，現(xiàn)有有效國(guó)際公約的規(guī)定無(wú)法規(guī)制日本排污行為［1-2］。還有主張海洋法和福島“核廢水”出現(xiàn)海洋環(huán)境轉(zhuǎn)向［3］。事實(shí)上，向海洋排放的是直接接觸核燃料受到污染的水，雖然經(jīng)過(guò)處理但性質(zhì)上仍然屬于核污染水。日本將受到核污染的上百萬(wàn)噸水排放到太平洋，是核污染水處置的一種，屬于核活動(dòng)。核污染水排海行為，既屬于海洋污染舉動(dòng)，也屬于核活動(dòng)，是特殊性質(zhì)的核材料污染海洋環(huán)境。核污染水排放入海具有跨界性，直接影響到周邊國(guó)家。日本福島核污染水處置是核污染水污染海洋問(wèn)題，除了適用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《倫敦傾廢公約》及其議定書(shū)之外，還應(yīng)適用國(guó)際法上公認(rèn)的核安全原則，履行該原則下蘊(yùn)含的國(guó)際法義務(wù)。

1 福島核污染水處置應(yīng)遵守核安全原則

具有顯著的跨國(guó)界影響的日本福島核污染水處置是重大的國(guó)際核安全問(wèn)題，絕不是日本可以自行決定的單純國(guó)內(nèi)事項(xiàng)。對(duì)于核污染水的處置需要遵守國(guó)際法上的核安全原則。所謂核安全，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在其關(guān)于術(shù)語(yǔ)的出版物中，是指“為實(shí)現(xiàn)正常的工況運(yùn)行，防止事故發(fā)生或減輕事故后果，從而保護(hù)工作人員、公眾和環(huán)境免受不正當(dāng)?shù)碾婋x輻射危害”。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在術(shù)語(yǔ)中進(jìn)一步說(shuō)明，在其包括安全標(biāo)準(zhǔn)系列文件在內(nèi)的各種出版物中除非特別說(shuō)明，使用的“安全”皆是指“核安全”［4］。所謂核安全原則，是指應(yīng)當(dāng)考慮風(fēng)險(xiǎn)和收益的平衡，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)收益時(shí)，給予保護(hù)公共健康、安全和環(huán)境的優(yōu)先權(quán)［5］。核安全原則作為核法律的一項(xiàng)基本原則已經(jīng)被國(guó)際和各國(guó)的核法律文件所確立，福島核污染水處置應(yīng)當(dāng)全面遵循核安全原則。

1.1 《核安全公約》中的核安全原則

在震驚全世界的切爾諾貝利核電站事故之后，《核安全公約》于1994年在維也納外交會(huì)議上得到通過(guò)，并于兩年后生效。日本是《核安全公約》的締約國(guó)［6］。《核安全公約》在序言中提出“認(rèn)識(shí)到核設(shè)施事故有超越國(guó)界影響的可能性”，并在公約第一條中提出“在世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)和維持高水平的核安全”“保護(hù)個(gè)人、社會(huì)和環(huán)境免受來(lái)自此類設(shè)施的電離輻射的有害影響”和“防止帶有放射后果的事故發(fā)生和一旦發(fā)生事故時(shí)減輕此種后果”等三大目標(biāo)。《核安全公約》第十條要求 “每一締約方應(yīng)采取適當(dāng)步驟確保從事與核設(shè)施直接有關(guān)活動(dòng)的一切組織為核安全制定應(yīng)有的優(yōu)先政策”。該條規(guī)定明確地指出了核安全是核設(shè)施有關(guān)活動(dòng)的優(yōu)先考量。

《核安全公約》在其定義條款中指出，該公約的適用對(duì)象是與核設(shè)施有直接關(guān)系活動(dòng)，主要指陸基民用核動(dòng)力廠，也包括貯存、裝卸和處理放射性材料的設(shè)施。東京電力公司在福島核事故之后，在福島第一核電站內(nèi)建造儲(chǔ)水罐存儲(chǔ)了上百萬(wàn)噸核污染水。2013 年日方試運(yùn)行了多核素處理系統(tǒng)（Advanced Liquid Processing System， ALPS），號(hào)稱能對(duì)核污染水進(jìn)行過(guò)濾和凈化處理。在核污染水排海方案中，多核素處理系統(tǒng)是關(guān)鍵［7］。然而，自開(kāi)始試運(yùn)行以來(lái)，日方處理核污染水的關(guān)鍵設(shè)施多核素處理系統(tǒng)不斷出現(xiàn)問(wèn)題，有效性和長(zhǎng)期可靠性沒(méi)有經(jīng)過(guò)第三方認(rèn)證，無(wú)法確保經(jīng)處理的核污染水達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)［8］。

經(jīng)過(guò)十年的試運(yùn)行，2022 年3 月該系統(tǒng)才獲得日本原子能規(guī)制委員會(huì)頒發(fā)的“檢查合格”，而日本政府2021年就已經(jīng)正式宣布了核污染水排海計(jì)劃。顯然，所謂的“檢查合格”是事后的補(bǔ)授，是對(duì)日本政府強(qiáng)行排海政策已既成事實(shí)的無(wú)奈追認(rèn)。海洋科學(xué)專家對(duì)多核素處理系統(tǒng)處理的核污染水排海并不認(rèn)可。美國(guó)夏威夷大學(xué)馬諾阿分校凱瓦洛海洋實(shí)驗(yàn)室主任羅伯特·里士滿表示，實(shí)驗(yàn)室科學(xué)家已經(jīng)審查了東京電力公司與日本政府提供的所有數(shù)據(jù)，并參觀了福島核電站，但是關(guān)于放射性物質(zhì)氚和碳14的問(wèn)題沒(méi)有得到解答。羅伯特主任強(qiáng)調(diào)核污染水傾倒入太平洋的做法并不推薦［9］。福島核污染水的排放時(shí)間跨度在20 年或30 年以上，而核污染水處理設(shè)施卻是倉(cāng)促上馬的應(yīng)急工程，國(guó)際上并無(wú)運(yùn)用先例，處理技術(shù)上還存在明顯的漏洞，實(shí)際運(yùn)行中也是問(wèn)題不斷，整個(gè)設(shè)施的安全性大為存疑、難以保障。

福島核污染水因核電站安全事故而大量產(chǎn)生，日本對(duì)具有強(qiáng)烈放射性的核污染水進(jìn)行處理而建設(shè)的多核素處理系統(tǒng)建設(shè)在福島第一核電站廠區(qū)之內(nèi)，屬于《核安全公約》中規(guī)定的核設(shè)施。日本通過(guò)多核素處理系統(tǒng)這一設(shè)施將福島核污染水進(jìn)行所謂的處理之后，分批排放進(jìn)入太平洋應(yīng)適用其已經(jīng)批準(zhǔn)的《核安全公約》。

1.2 《基本安全原則》中的核安全原則

《核安全公約》規(guī)定的安全優(yōu)先原則在適用時(shí)還需要明確具體的安全標(biāo)準(zhǔn)。《原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》第3條在對(duì)機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行規(guī)定時(shí)，第6 款專門指出，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)有權(quán)制定或通過(guò)盡量減少對(duì)生命和財(cái)產(chǎn)危險(xiǎn)、保護(hù)健康的安全標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)的適用作出相應(yīng)規(guī)定。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)據(jù)此授權(quán)條款專門出版的《基本安全原則》偏重從核安全技術(shù)層面對(duì)利用核能和電離輻射相關(guān)行為與管理活動(dòng)提出的基本要求，被認(rèn)為是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)制定的所有核安全領(lǐng)域具體安全要求和安全導(dǎo)則的基礎(chǔ)和統(tǒng)領(lǐng)性標(biāo)準(zhǔn)［10］。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)制定的安全標(biāo)準(zhǔn)系列中，頂端是《基本安全原則》［11］。《基本安全原則》對(duì)核安全作為基本原則的內(nèi)涵從十個(gè)方面作了專業(yè)、詳盡的闡述。

從法理上分析，《基本安全原則》是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)根據(jù)《原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》授權(quán)所制定的安全標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)與法律共同對(duì)同一對(duì)象發(fā)揮規(guī)范作用，標(biāo)準(zhǔn)與法律融合的基礎(chǔ)是二者具有的共性，即規(guī)范性和對(duì)秩序的追求；標(biāo)準(zhǔn)與法律融合的內(nèi)因是二者具有的互補(bǔ)性，外因是二者的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)與法律規(guī)范領(lǐng)域的重疊［12］。在環(huán)境法上，通過(guò)法律授權(quán)專業(yè)的主管部門制定專業(yè)性較強(qiáng)的科技標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并適用于不同環(huán)境利用行為，它們可以彌補(bǔ)環(huán)境立法的不足，體現(xiàn)出環(huán)境法律關(guān)系主體在環(huán)境法律規(guī)范適用上的預(yù)見(jiàn)性、確定性［13］。制定指南和標(biāo)準(zhǔn)可以更精確地實(shí)現(xiàn)核設(shè)施與核活動(dòng)安全的目標(biāo)，貫徹落實(shí)《核安全公約》的規(guī)定。

《基本安全原則》作為國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)制定的指南與標(biāo)準(zhǔn)具有廣泛的適用范圍，既包括核設(shè)施也涉及核活動(dòng)。所謂核活動(dòng)一般包括：工業(yè)、研究、醫(yī)學(xué)和其他用途輻射源的生產(chǎn)、使用和進(jìn)出口；也包括放射性廢物管理活動(dòng)，如流出物的排放等［14］。相對(duì)于《核安全公約》而言，《基本安全原則》適用范圍更為廣泛，屬于廣義的核安全原則。

1.3 國(guó)內(nèi)法上的核安全原則

由國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)法律實(shí)務(wù)辦公室為援助各國(guó)核立法而制定、提供的《核法手冊(cè)》中將核安全列為首要原則。當(dāng)今世界的核法律中，國(guó)際和各國(guó)法律法規(guī)都將 “安全”規(guī)定為首要原則［15］。

芬蘭在1987 年制定的《核能法》中規(guī)定“核能的利用必須安全”。俄羅斯《原子能利用聯(lián)邦法》也明確規(guī)定“法律規(guī)制原子能的目的和原則包括原子能利用的安全”［10］。美國(guó)、加拿大、法國(guó)和格魯吉亞等國(guó)還專門制定以核安全為主題的法律：《核安全、發(fā)展和示范法》《核安全與控制法》《核領(lǐng)域透明與安全法》和《核與輻射安全法》等。我國(guó)也制定了《核安全法》強(qiáng)調(diào)安全第一，在第4條明確規(guī)定了核安全原則。

日本的核立法規(guī)定了核安全原則。在《原子能基本法》第二條“以確保安全為宗旨”的規(guī)定，明確了日本原子能利用的基本方針［16］。該法設(shè)立專門的原子能安全委員會(huì)管理有關(guān)確保安全方面的事項(xiàng)，其在級(jí)別上與負(fù)責(zé)日本原子能研究、開(kāi)發(fā)和利用的原子能委員會(huì)并列。該基本法還規(guī)定，為防止輻射損傷、確保公眾安全，對(duì)有關(guān)放射性物質(zhì)及射線發(fā)生裝置的制造、出售、使用和測(cè)定等問(wèn)題以及有關(guān)保安和保健方面的措施另作法律規(guī)定［17］。《原子能基本法》將核安全列為基本方針，不僅僅包括核開(kāi)發(fā)活動(dòng)的安全，還專門規(guī)定了公眾安全并要求另行立法詳盡規(guī)制。

在日本《原子能基本法》的框架之下，國(guó)會(huì)還制定了《原子爐等規(guī)制法》《原子力災(zāi)害對(duì)策法》《放射性污染特措法》等法律。其中《原子爐等規(guī)制法》第1 條規(guī)定“對(duì)熔煉、加工、儲(chǔ)存、再處理以及廢棄和核反應(yīng)堆的建設(shè)和運(yùn)行等進(jìn)行必要的管制，以應(yīng)對(duì)大規(guī)模自然災(zāi)害、恐怖主義和其他犯罪行為”。日本政府做出排海決定，違反了《原子爐等規(guī)制法》對(duì)于核廢棄物進(jìn)行必要規(guī)制的規(guī)定［18］。還有學(xué)者認(rèn)為，日本國(guó)內(nèi)法規(guī)制體系相對(duì)嚴(yán)格使得日本政府將核污染水從國(guó)內(nèi)排放轉(zhuǎn)移到海洋排放［19］。

上述國(guó)際法與代表性國(guó)家的國(guó)內(nèi)立法在核安全方面的表述雖然形式上各有側(cè)重，內(nèi)容上略有差別，但是在性質(zhì)上都共同認(rèn)可了核安全在核法律中的重要地位。核安全原則是國(guó)際社會(huì)整體、世界各國(guó)和各國(guó)人民共同認(rèn)可的基本原則。聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)第6191 次會(huì)議一致通過(guò)第1887（2009）號(hào)決議，在針對(duì)鼓勵(lì)謀求維持或發(fā)展本國(guó)相關(guān)領(lǐng)域能力的國(guó)家在降低擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也要求各國(guó)恪守保障、安全和安保方面國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)的框架下，為確保開(kāi)發(fā)核能和平利用而作出努力。該決議并未區(qū)分核設(shè)施安全與核活動(dòng)安全，著重強(qiáng)調(diào)了開(kāi)發(fā)核能與和平利用總體上應(yīng)恪守安全方面的最高標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的決議與《核安全公約》《基本安全原則》《核法手冊(cè)》等國(guó)際條約和國(guó)際法律文件從國(guó)際層面上規(guī)定了各國(guó)應(yīng)當(dāng)履行的核安全義務(wù)，也對(duì)各國(guó)的國(guó)內(nèi)核安全立法產(chǎn)生了直接影響。核安全原則適用對(duì)象通常都包括核設(shè)施與核活動(dòng)，是廣義的核安全原則。國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法對(duì)廣義核安全原則的全面認(rèn)可，使得其被賦予了廣泛的法律約束力，對(duì)于各國(guó)的核設(shè)施與核活動(dòng)皆可以適用。

“每一國(guó)均有責(zé)任一秉誠(chéng)意履行其依公認(rèn)之國(guó)際法原則與規(guī)則所負(fù)之義務(wù)”是聯(lián)大決議《關(guān)于各國(guó)依聯(lián)合國(guó)憲章建立友好關(guān)系及合作之國(guó)際法原則之宣言》中的直接規(guī)定，也是善意履行國(guó)際義務(wù)這一國(guó)際法基本原則的基本內(nèi)涵之一。法律原則與規(guī)則類似，皆可以為國(guó)際法主體規(guī)定權(quán)利義務(wù)。福島的核污染水排放入海是新近出現(xiàn)的跨境污染事件，排放數(shù)量之巨、持續(xù)時(shí)間之久、影響范圍之廣皆為史無(wú)前例。相關(guān)的國(guó)際法規(guī)則仍在協(xié)商、談判、權(quán)衡之中，尚未產(chǎn)生。核安全原則是《核安全公約》及國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)相關(guān)法律文件，包括日本在內(nèi)的世界主要國(guó)家核立法所直接規(guī)定和廣泛認(rèn)可、長(zhǎng)期適用的一般法律原則。在具體國(guó)際法規(guī)則尚處于形成中的情勢(shì)下，適用法律原則為有關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織界定法律義務(wù)，在理論與實(shí)踐上均是可行的。

2 福島核污染水排海違反了核安全原則下的國(guó)際法義務(wù)

《核安全公約》規(guī)定了基礎(chǔ)性的核安全原則，《基本安全原則》則進(jìn)一步載明了具體的實(shí)施細(xì)則與標(biāo)準(zhǔn)。《基本安全原則》所包括的標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)則中包括了十項(xiàng)內(nèi)容，分別從主體、客體和內(nèi)涵等方面全面規(guī)定了《原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》締約國(guó)的法律義務(wù)。《基本安全原則》規(guī)定核安全原則的客體既包括核設(shè)施，也包括核活動(dòng)。主體既包括了核活動(dòng)運(yùn)營(yíng)組織和個(gè)人，也包括國(guó)家政府。政府負(fù)責(zé)在其國(guó)家法律體系內(nèi)通過(guò)必要的法律、法規(guī)和其他標(biāo)準(zhǔn)和措施，以有效履行其所有國(guó)際義務(wù)和國(guó)家責(zé)任。核安全原則既是《核安全公約》中概括、抽象的原則，也已在《基本安全原則》下演化為具體的、可履行的義務(wù)。

核安全原則下產(chǎn)生的國(guó)家義務(wù)在性質(zhì)上是一種注意義務(wù)，與國(guó)際法上作為習(xí)慣法存在的應(yīng)有注意義務(wù)的精神是一脈相承的，可以視作應(yīng)有注意義務(wù)在國(guó)際核法領(lǐng)域的體現(xiàn)。應(yīng)有注意義務(wù)并不要求實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，但要求相關(guān)法律主體盡到最大努力［20］。核安全原則下的法律義務(wù)并未規(guī)定各主體實(shí)現(xiàn)某個(gè)特定的目標(biāo)，但要求相關(guān)主體保持必要的注意，謹(jǐn)慎地采取最優(yōu)化防護(hù)行動(dòng)，預(yù)防各種風(fēng)險(xiǎn)，盡力將各種核輻射的危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)降到合理可行盡量低的水平。

2021 年4 月，日本政府宣布了福島核污染水排海計(jì)劃，招致周邊國(guó)家和國(guó)際社會(huì)的反對(duì)。日方邀請(qǐng)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)開(kāi)展有關(guān)評(píng)估審查。2023 年7 月，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)發(fā)布題為《關(guān)于福島第一核電站多核素處理系統(tǒng)“處理水”安全審查的綜合報(bào)告》。隨后，日方正式啟動(dòng)了核污染水排放入海方案。福島核電站所排放的大量核污染水進(jìn)入海洋，實(shí)質(zhì)是以損害周邊國(guó)家、太平洋沿岸國(guó)家民眾的權(quán)利與利益為代價(jià)以維護(hù)日本本國(guó)短期私利的行為。日方這些做法既不道德，也直接違反了核安全原則下國(guó)家應(yīng)遵守的法律義務(wù)。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)報(bào)告存在局限性和片面性，對(duì)核安全原則下的國(guó)家義務(wù)的解讀并不準(zhǔn)確和完整，各國(guó)和國(guó)際社會(huì)不應(yīng)也不能將該報(bào)告當(dāng)作排海的“許可證”。福島核污染水排放入海違反了核安全原則下由《基本安全原則》所規(guī)定的最優(yōu)化防護(hù)義務(wù)、預(yù)防義務(wù)和合理可行盡量低義務(wù)等三大義務(wù)。

2.1 違反最優(yōu)化防護(hù)義務(wù)

《核安全公約》第10條以“安全優(yōu)先”為標(biāo)題，要求“一切組織為核安全制定應(yīng)有的優(yōu)先政策”。《基本安全原則》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定“必須實(shí)現(xiàn)防護(hù)的最優(yōu)化，以提供合理可行的最高安全水平”。對(duì)于防護(hù)的最優(yōu)化，《基本安全原則》明確指出，對(duì)引起輻射危險(xiǎn)的設(shè)施和活動(dòng)應(yīng)提供最高安全水平，在無(wú)不當(dāng)限制的情況下，應(yīng)采取合理可行的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。

最優(yōu)化防護(hù)所要求的具體標(biāo)準(zhǔn)包括范圍、數(shù)量、危險(xiǎn)程度等方面，與最新可得技術(shù)直接相關(guān)。歐盟理事會(huì)在福島核事故后通過(guò)《修訂建立共同體核設(shè)施核安全框架的第2009/71/號(hào)指令》，在序言中特別要求大力加強(qiáng)核安全，并強(qiáng)調(diào)“為此應(yīng)利用最先進(jìn)的知識(shí)和技術(shù)，同時(shí)考慮到最新的國(guó)際安全要求”。最佳可得技術(shù)要求盡最大努力來(lái)避免和減少環(huán)境損害，是國(guó)際環(huán)境法的一個(gè)非常重要的新概念、新標(biāo)準(zhǔn)［21］。國(guó)際法院在烏拉圭河紙漿廠案判決中適用該概念，指出烏拉圭所建設(shè)的紙漿廠使用了業(yè)界公認(rèn)的最佳可得技術(shù)［22］。很多國(guó)家和組織主張?jiān)谏鷳B(tài)治理中基于整體性視角廣泛適用最新、最佳可得技術(shù)。

日本政府的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省于2020年2月10日發(fā)布的核污染水處理報(bào)告，共提出了5 種處理核污水的方案，分別是地層注入（將核污染水注入2 500 m 左右深的地層結(jié)構(gòu)中）、海洋排放、固化填埋（把核污染水和水泥等材料混合成固態(tài)后埋入地底）、蒸汽排放（將核污染水進(jìn)行蒸發(fā)，通過(guò)排氣管道排入大氣）、電解排放（將核污染水進(jìn)行電解反應(yīng)，將生成的氫氣排入大氣）［23］。上述5 種處理方式的成本是有差異的。其中，地層注入的方式至少需要180億日元，其中還不包括監(jiān)測(cè)成本，處理耗時(shí)至少104個(gè)月，后期監(jiān)測(cè)需要912個(gè)月；蒸汽排放需要349億日元，耗時(shí)120個(gè)月；電解釋放需要1 000 億日元，耗時(shí)106 個(gè)月；固化填埋需要2 431 億日元，處理耗時(shí)98 個(gè)月，后期監(jiān)測(cè)需要912 個(gè)月；海洋排放的成本為34 億日元，耗時(shí)為91 個(gè)月［24］。從上述分析可以看出，日本直接選擇海洋排放的方案，顯然是基于成本的考量。無(wú)論從時(shí)間成本還是金錢成本上來(lái)看，海洋排放的方式在金錢和時(shí)間上的花費(fèi)都是最低的［25］。在存在多個(gè)可行的替代辦法可供選擇的情況下，仍然堅(jiān)持選擇海洋排放，其考量依據(jù)顯然是基于成本。日本選擇將福島核污染水排海的成本雖然最低，然而帶來(lái)的危害最大。日本學(xué)者指出“日本的法律政策產(chǎn)生了不良影響，阻礙了將安全作為最高優(yōu)先事項(xiàng)的推廣”［26］。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)估報(bào)告只被允許評(píng)估排海這個(gè)方案，相關(guān)工作組的授權(quán)和所接觸的數(shù)據(jù)資料皆是受限的。在未與利益相關(guān)方面充分論證其他可行處置方案的情形下，直接、武斷地行使行政權(quán)力選定了核污染水排放的處理方案，違反了核安全原則包含的最優(yōu)化保護(hù)義務(wù)。相關(guān)文件在形式和內(nèi)容上都存在諸多顯著缺陷。

2.1.1 縮限評(píng)估范圍

日本政府經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的處理報(bào)告雖然提出了5 種處理方案，但并未深入分析、論證就直接選擇成本最低的將核污染水進(jìn)行一定處理后向海洋排放的方式。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的關(guān)于核污染水排海問(wèn)題的綜合評(píng)估報(bào)告，雖然也多處提及核安全原則，運(yùn)用具體標(biāo)準(zhǔn)分析了日本的核污染水排放入海的行為，但評(píng)價(jià)報(bào)告只針對(duì)日本政府單方面選擇的海洋排放方案進(jìn)行評(píng)價(jià)。在招致廣泛批評(píng)之后，原子能機(jī)構(gòu)辯稱此舉是應(yīng)日本政府請(qǐng)求提供援助而開(kāi)展審查評(píng)估。日方在其援助請(qǐng)求中給予機(jī)構(gòu)工作組授權(quán)的有限，事先排除了其他處置方案的評(píng)估。綜合報(bào)告也澄清并沒(méi)有建議日方采用排海方案［27］。

作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容，對(duì)擬議行動(dòng)方案及其可供選擇的其他方案一并評(píng)估以及公眾參與評(píng)價(jià)和決策全過(guò)程，是必不可少的，它們是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的核心和精髓［13］。《海洋法公約》在規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)的條款中包含了模糊的規(guī)定“在實(shí)際可行范圍內(nèi)”這一表述，實(shí)質(zhì)上賦予締約國(guó)在決定影響評(píng)價(jià)內(nèi)容上較大的自由裁量空間。這一模糊處理主要是考慮到發(fā)展中國(guó)家的特殊需要和有限的能力［28］。對(duì)于能力更強(qiáng)的發(fā)達(dá)國(guó)家而言，不能將“在實(shí)際可行范圍內(nèi)”作為逃避或減輕環(huán)評(píng)義務(wù)的借口［29］。在評(píng)判日本核污染水排海影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容時(shí)，不能將其視為普通發(fā)展中國(guó)家，而應(yīng)對(duì)其適用發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。

2.1.2 偷換核心概念

核安全原則要求各締約國(guó)履行最優(yōu)化防護(hù)義務(wù)，日本政府經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的處理報(bào)告完全無(wú)視最優(yōu)化防護(hù)義務(wù)，對(duì)此并未提及。而國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)估報(bào)告將“最優(yōu)”偷換為“優(yōu)化”。一種前所未有的、持續(xù)數(shù)十年、影響可到全世界的核污染水排海處理方案，在沒(méi)有與其他處理方案進(jìn)行比較的情況下，談何最優(yōu)？綜合評(píng)估報(bào)告所作出的“制定了優(yōu)化保護(hù)的要求”的結(jié)論存在明顯的邏輯缺陷。只對(duì)多核素處理系統(tǒng)處理后排放入海一種方案進(jìn)行評(píng)價(jià)，顯然無(wú)法符合原子能機(jī)構(gòu)自身對(duì)核安全原則所制定的“最優(yōu)化處理”“最高安全水平”的標(biāo)準(zhǔn)要求。面對(duì)這個(gè)巨大的邏輯漏洞，在綜合評(píng)價(jià)報(bào)告作結(jié)論時(shí)，不得不心虛地表示“如果今后有任何改變與排放有關(guān)的參數(shù)的決定，就應(yīng)該進(jìn)行進(jìn)一步的研究，以優(yōu)化保護(hù)，并對(duì)其進(jìn)行評(píng)估”，為自己偷換概念的悖理行為留下后手。

2.1.3 忽略不同意見(jiàn)

對(duì)日方核污染水排海方案的綜合審查評(píng)估名義上由國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)總干事任命的獨(dú)立專家工作組完成。然而，所謂的綜合評(píng)估報(bào)告對(duì)于國(guó)際專家的不同意見(jiàn)、反對(duì)的聲音視而不見(jiàn)，刻意進(jìn)行屏蔽。報(bào)告的有關(guān)結(jié)論未充分反映所有參加評(píng)估工作各方專家的意見(jiàn)，并未獲得各方專家一致認(rèn)可，而正式發(fā)布的報(bào)告中對(duì)不同意見(jiàn)只字未提。據(jù)有關(guān)參與評(píng)估的專家披露，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)秘書(shū)處收到專家不同的反饋意見(jiàn)后，也未再次與各方專家就報(bào)告修改及意見(jiàn)采納情況進(jìn)行討論達(dá)成協(xié)商一致，就倉(cāng)促發(fā)布了該報(bào)告［30］。綜合評(píng)估報(bào)告沒(méi)有參與專家的簽名，有關(guān)結(jié)論并未獲得所有參加評(píng)估工作各方專家一致認(rèn)可，顯然也未能充分反映各方面的不同意見(jiàn)。該報(bào)告也在顯著位置強(qiáng)調(diào)不反映原子能機(jī)構(gòu)成員國(guó)的觀點(diǎn)、不對(duì)使用本報(bào)告可能產(chǎn)生的后果承擔(dān)任何責(zé)任。

2.1.4 經(jīng)濟(jì)壓倒安全

福島核電站的營(yíng)運(yùn)方東京電力公司是日本收入最高的電力公司，也是全球最大的民營(yíng)核電商。電力企業(yè)是日本政治家選舉中政治獻(xiàn)金的重要來(lái)源之一，甚至日本經(jīng)濟(jì)主管部門即經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省中有許多有電力企業(yè)任職經(jīng)歷的官員。長(zhǎng)期以來(lái)，“許多核電站操作管理人員將生產(chǎn)的連續(xù)性視為最高優(yōu)先事項(xiàng)”［31］。

福島核事故后，曾經(jīng)的行業(yè)龍頭即東京電力公司也因核事故導(dǎo)致的系列危機(jī)賠付了大量資金，深陷財(cái)務(wù)危機(jī)［32］。2012 年，日本政府為了避免東京電力公司破產(chǎn)，使其繼續(xù)開(kāi)展福島核事故賠償及反應(yīng)堆報(bào)廢工作，向東京電力公司注入了10 000 億日元資金，完成了實(shí)際國(guó)有化程序。日本政府在處理福島核污染水問(wèn)題上延續(xù)了以往處理核事故時(shí)的一貫做法，試圖繼續(xù)保住東京電力公司這一具有舉足輕重地位的行業(yè)龍頭。既要保住其擁有先進(jìn)的核事故處理包括核污染水處理能力的形象，又不能讓事故處理的負(fù)擔(dān)過(guò)于沉重，因此利用多核素處理系統(tǒng)等凈化程序走個(gè)過(guò)場(chǎng)，然后把核污染水一排了之成為日本當(dāng)局的“最優(yōu)選項(xiàng)”［33］。日本政府經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省所成立的處理水處置委員會(huì)的專家委員會(huì)被曝在首次開(kāi)會(huì)時(shí)就已經(jīng)確定了“排海”方案，因?yàn)樵摲桨浮坝袑?shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)最低，費(fèi)用最少”［34］。日方?jīng)Q策邏輯更傾向于在諸多方案中單純選擇經(jīng)濟(jì)成本更低的方案，而沒(méi)有考慮到除經(jīng)濟(jì)成本之外的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成本，尤其是跨境環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成本［35］。日本方面對(duì)處理方案的選擇無(wú)視國(guó)際公共利益，堅(jiān)持選擇的核污染水排海是眾方案中經(jīng)濟(jì)成本最低和耗時(shí)最短，然而危害與風(fēng)險(xiǎn)最大的一種。

2.2 違反預(yù)防義務(wù)

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)提交的綜合評(píng)價(jià)報(bào)告是基于日本單方面提供的數(shù)據(jù)和資料而進(jìn)行的分析和考察并作出有關(guān)判斷。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的報(bào)告也承認(rèn)，日方采用的多核素處理系統(tǒng)不能去除核污染水中的所有放射性核素［27］。該評(píng)估方式所分析的核污染水?dāng)?shù)據(jù)樣本是有限的，且“據(jù)日方自己公布的數(shù)據(jù)，經(jīng)多核素處理系統(tǒng)的核污染水仍有70%以上未達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，需再次凈化處理”［36］。按照日方計(jì)劃，核污染水排放入海后續(xù)時(shí)長(zhǎng)在30 年以上。日方和國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的報(bào)告均未涉及多核素處理裝置的長(zhǎng)期有效性和可靠性。福島核污染水排海帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)被選擇性地屏蔽了。

《核安全公約》重視預(yù)防，第1條在規(guī)定公約目的時(shí)就明確要求防止帶有放射后果的事故發(fā)生，以及一旦出現(xiàn)事故，應(yīng)減輕此種放射性后果。《基本安全原則》延續(xù)這種模式，在述及各國(guó)的預(yù)防義務(wù)時(shí)，從危險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防兩方面展開(kāi)。

2.2.1 違反危險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)

《基本安全原則》在強(qiáng)調(diào)防護(hù)的最優(yōu)化義務(wù)后也指出，防護(hù)本身并不能保證任何個(gè)人都不會(huì)承受無(wú)法接受的傷害危險(xiǎn)。因此，必須將劑量和輻射危險(xiǎn)控制在規(guī)定限度的范圍內(nèi)。為了防御現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)，《基本安全原則》明確“必須做出一切實(shí)際努力防止和減輕核事故或輻射事故”。

福島核電站的運(yùn)營(yíng)方東京電力公司和日本政府在核事故處理過(guò)程中，遲報(bào)、瞞報(bào)、誤報(bào)和操作失誤的事件頻繁發(fā)生。福島核電站事故常被認(rèn)為是天災(zāi)，但是天災(zāi)發(fā)生之后的人禍也不可忽視。原子能機(jī)構(gòu)在福島核事故之后的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，日方在核電廠的選址和設(shè)計(jì)以及國(guó)家的應(yīng)急準(zhǔn)備方面存在嚴(yán)重缺陷，而且立法和監(jiān)管框架不完整和不明確［37］。福島第一核電站在選址問(wèn)題上，東京電力公司、核電監(jiān)管部門和日本政府就對(duì)曾經(jīng)在1896 年出現(xiàn)的高達(dá)38 m 的三陸（Sanriku）海嘯未予重視［38］。將35 m的天然海濱懸崖減到5.7 m，認(rèn)為有足夠的高度可以承受海嘯的預(yù)期力量［37］。設(shè)計(jì)上的缺陷、缺乏專業(yè)知識(shí)、指揮混亂、應(yīng)急措施上缺乏決斷等導(dǎo)致福島核事故擴(kuò)大。對(duì)此，日本多家機(jī)構(gòu)發(fā)布調(diào)查報(bào)告證實(shí)福島核電站事故是“人禍”［39］。俄羅斯也在福島核電站事故后的《核安全公約》締約方會(huì)議上指出，這類事故“可能是由自然和人為來(lái)源的若干因素同時(shí)造成的”［40］。

核電站運(yùn)營(yíng)方東京電力公司對(duì)核污染水排放造成的危險(xiǎn)重視不足，曾多次試圖隱瞞。如2011 年6 月以后，東京電力公司曾長(zhǎng)期聲稱沒(méi)有新的核污染水排入海洋。然而，隨著2013年一系列核污染水泄漏事件曝光，東京電力公司當(dāng)年7 月終于承認(rèn)有高濃度核污染水泄漏入海。日本政府在核污染水監(jiān)測(cè)工作方面也存在著不負(fù)責(zé)任和敷衍塞責(zé)的情況。有報(bào)道指出，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的公布不規(guī)范，信息的透明度較低，并且多次出現(xiàn)了數(shù)據(jù)造假和隱瞞的情況。這些事實(shí)的曝光無(wú)疑揭示了日本政府在核污染水排放計(jì)劃上的虛假與不誠(chéng)信［30］。

日本學(xué)者大鹿靖明［41］深入幕后調(diào)查數(shù)百人后指出，發(fā)生堆芯熔毀的并不僅僅是核電站反應(yīng)堆的核燃料棒，還有問(wèn)題企業(yè)東京電力公司的管理層、責(zé)任部門經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的官員們、原子能部門的核電專家們、只顧保全自己債權(quán)的銀行家們、埋頭于瘋狂政治斗爭(zhēng)的政客們。正是這些金錢算計(jì)、專業(yè)失誤、政治爭(zhēng)斗使得原本是可以控制在中低級(jí)4級(jí)的福島核事故，由于日本各方面的處理失當(dāng)被硬生生地發(fā)展到了最高級(jí)7級(jí)，泄漏了大量放射性物質(zhì)給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和人民帶來(lái)了深重的災(zāi)難。

2001 年日本福島已經(jīng)發(fā)生了等級(jí)最高的核事故，三個(gè)爆炸的機(jī)組向周邊的土地、大氣和海洋釋放了大量的放射性物質(zhì)。這些狀況的出現(xiàn)已經(jīng)直接違反了核安全原則。 2023 年8月日方再次將大量核污染水排放入太平洋并計(jì)劃今后排放多達(dá)百萬(wàn)噸的核污染水。這些核污染水排海不僅僅損害當(dāng)?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境，還將隨著洋流污染到太平洋沿岸國(guó)家甚至全世界。排放行為違反了一般國(guó)際法上的國(guó)家義務(wù)，也嚴(yán)重違反了核活動(dòng)安全原則，不僅僅嚴(yán)重地危及當(dāng)?shù)孛癖姷陌踩步o太平洋沿岸乃至世界人民帶來(lái)現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。日方對(duì)此并未進(jìn)行深刻的反省。反而試圖以“處理水”的名義繼續(xù)排放核污染水，恐將給世界造成新的二次傷害。

2.2.2 違反風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)

《基本安全原則》指出“必須保護(hù)當(dāng)前和今后的人類和環(huán)境免于輻射風(fēng)險(xiǎn)”。輻射危險(xiǎn)可能跨越國(guó)界，而且可能長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)存在。在判斷控制輻射危險(xiǎn)的措施是否充分時(shí)，必須考慮到當(dāng)前的行動(dòng)對(duì)將來(lái)可能產(chǎn)生的后果。此次福島排放的是直接接觸反應(yīng)堆堆芯核燃料棒的水體，多達(dá)百萬(wàn)噸，排海將帶來(lái)何種影響？并無(wú)先例可循。權(quán)威的《科學(xué)》雜志指出，日本福島核污染水中含有大量的氚、鍶-90、銫-134 、碘-129、锝-99、碳-14 以及銫-137等放射性物質(zhì)［42］。核污染水雖經(jīng)處理，依然存在諸多無(wú)法過(guò)濾、降解的核元素及其他有害物質(zhì)。所謂的多核素處理系統(tǒng)并不能去除污染水中的氚和碳-14，并且不能完全清除鍶-90和碘-129 等放射性同位素［43］。

核污染水海洋排放的處置方案還忽略了有機(jī)結(jié)合、生物積累和生物濃度以及在海底沉積物中積累的生物過(guò)程的現(xiàn)實(shí)。累積的受污染冷卻水中含有的許多放射性核素，其半衰期從幾十年到幾個(gè)世紀(jì)不等，它們的有害影響包括從DNA損傷和細(xì)胞應(yīng)激到食用受影響海洋生物的人的癌癥風(fēng)險(xiǎn)升高等［44］。福島核污染水源于最嚴(yán)重核事故，經(jīng)過(guò)處理的核污染水仍會(huì)含有在技術(shù)上很難從水中分離出來(lái)的放射性核素。核污染水對(duì)環(huán)境、生物以及人體健康的長(zhǎng)期影響目前無(wú)法預(yù)知，排放后的影響更是尚無(wú)定論。

日本政府和東京電力公司并未對(duì)其他可行的核污染水處置方案進(jìn)行全面、深入的論證，在核污染水放射性核素未能完全清除、不利影響信息不明確的情況下，日本堅(jiān)持核污染水排海將給當(dāng)?shù)亍⒅苓厙?guó)家甚至世界各國(guó)人民帶來(lái)不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。許多太平洋沿岸國(guó)家及民眾表示“日方不能拿海洋環(huán)境和依賴海洋環(huán)境生活的人們?nèi)ッ半U(xiǎn)”［45］。人類歷史上，從未有過(guò)多達(dá)數(shù)百萬(wàn)噸的核污染水?dāng)?shù)十年排放入海的先例，大劑量、長(zhǎng)時(shí)間的核污染水所帶來(lái)的隱性危害和風(fēng)險(xiǎn)或許只有在多年后才能準(zhǔn)確評(píng)估。

2.3 違背合理可行盡量低義務(wù)

《核安全公約》第15 條在規(guī)定輻射防護(hù)時(shí)，強(qiáng)調(diào)輻射照射量在各種運(yùn)行狀態(tài)下保持在合理可行盡量低的水平。隨后的第19 條8 款進(jìn)一步規(guī)定各方面的放射性物質(zhì)保持最低水平。《基本安全原則》在第10項(xiàng)中提出，采取防護(hù)行動(dòng)減少現(xiàn)有的或未受監(jiān)管控制的輻射危險(xiǎn)原則。在視輻射防護(hù)方面還專門性地提出了更為具體的合理可行盡量低原則。按照該機(jī)構(gòu)的國(guó)際放射防護(hù)委員會(huì)對(duì)放射防護(hù)系統(tǒng)的要求，確定能夠使輻射照射以及潛在照射的概率和量值達(dá)到“在考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合理可行盡量低原則”的防護(hù)和安全水平的過(guò)程［46］。合理可行盡量低原則在放射性廢物最少化、放射性最低有效活度等方面得到適用，在術(shù)語(yǔ)的界定中國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)明確要求所有核設(shè)施或活動(dòng)，包括其從設(shè)計(jì)到退役的所有階段，應(yīng)當(dāng)將放射性廢物的數(shù)量和活度減少到合理可行盡量低水平。為了實(shí)現(xiàn)合理可行盡量低，可以通過(guò)減少核廢物產(chǎn)生數(shù)量、采取再循環(huán)和重復(fù)利用以及其他處理手段等方式。

目前核污染水的排放未有公認(rèn)安全標(biāo)準(zhǔn)。合理可行盡量低原則的出現(xiàn)，對(duì)于相關(guān)國(guó)家和營(yíng)運(yùn)主體來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)為采取一定措施的行為義務(wù)，而非實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的結(jié)果義務(wù)。在放射性廢物最少化、放射性最低有效活度等方面合理可行盡量低義務(wù)被大量規(guī)定和廣泛適用。許多國(guó)家核安全規(guī)劃中提出體現(xiàn)合理可行盡量低的原則的“實(shí)際消除大量放射性物質(zhì)釋放”概念。該概念要求已經(jīng)采用了實(shí)踐中所有合理可行的措施［47］。合理可行盡量低義務(wù)在核電站廢物處理設(shè)計(jì)、管理和運(yùn)行等多方面實(shí)踐中得到履行，達(dá)到了優(yōu)化核電站廢物處理設(shè)計(jì)與放射性廢物管理的目的。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)估報(bào)告未考量將放射性廢物的數(shù)量和活度減少到合理可行盡量低水平。在缺乏直接、公認(rèn)安全標(biāo)準(zhǔn)的前提下，武斷地讓盡量降低對(duì)于人類健康、生計(jì)和環(huán)境的負(fù)面影響讓位成本低、費(fèi)用少的考量，直接違背合理可行盡量最低義務(wù)的要求。在沒(méi)有公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)的情況下，未能獲得國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)理事會(huì)授權(quán)，未經(jīng)過(guò)國(guó)際合作協(xié)商談判，就直接認(rèn)為日方的排放方案符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，顯然違背了合理可行盡量低的義務(wù)是一種自行其是。

安全領(lǐng)域并不存在絕對(duì)安全抑或零風(fēng)險(xiǎn)，該判斷在核安全領(lǐng)域也成立。核安全原則也包含了設(shè)施和活動(dòng)的合理性原則，《基本安全原則》要求重視引起輻射危險(xiǎn)的設(shè)施和活動(dòng)必須能夠產(chǎn)生總體效益，以合理可行的方式履行。所謂合理可行，是指考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素的基礎(chǔ)上適用上述標(biāo)準(zhǔn)。在各方面可能沖突的情況下，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的《核法手冊(cè)》中明確提出，如果發(fā)現(xiàn)與一項(xiàng)活動(dòng)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)大于其利益，則必須優(yōu)先考慮保護(hù)公眾健康、安全、安保和環(huán)境。在無(wú)法達(dá)到平衡的情況下，《核法手冊(cè)》強(qiáng)調(diào)指出，核法規(guī)則應(yīng)要求采取有利于保護(hù)的行動(dòng)。

3 核安全命運(yùn)共同體下福島核污染水處置應(yīng)履行的國(guó)際法義務(wù)

日本是《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》《核安全公約》的締約國(guó)，發(fā)展民用核事業(yè)是其固有權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)國(guó)際法的目標(biāo)與宗旨，履行國(guó)際法下的各項(xiàng)法律義務(wù)。日方?jīng)]有實(shí)施最優(yōu)化防護(hù)手段，未嚴(yán)肅對(duì)待國(guó)內(nèi)外對(duì)核危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)的正常質(zhì)疑，也未以善意態(tài)度同周邊鄰國(guó)和有關(guān)國(guó)際組織有效溝通。出于經(jīng)濟(jì)成本考慮選擇核污染水排放入海洋違反了國(guó)際法上的一般義務(wù)，更嚴(yán)重違反了核安全原則，也不符合根據(jù)該精神制定的日本國(guó)內(nèi)核法律。日方應(yīng)正視國(guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)民眾的合理關(guān)切，切實(shí)以科學(xué)、安全、透明和符合國(guó)際法的方式處置核污染水，并接受嚴(yán)格、全面的國(guó)際監(jiān)督。

“核安全，牽系人類命運(yùn)的大事”。2014 年3 月，習(xí)近平在海牙第三屆核安全峰會(huì)上向世界鄭重闡述了理性、協(xié)調(diào)、并進(jìn)的中國(guó)核安全觀。奠基于此的《中國(guó)的核安全》白皮書(shū)提出，打造核安全命運(yùn)共同體是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要組成部分。核安全命運(yùn)共同體的內(nèi)容包括：忠實(shí)履行國(guó)際義務(wù)和政治承諾、支持加強(qiáng)核安全的多邊努力、加強(qiáng)核安全國(guó)際交流合作。福島核污染水處置上應(yīng)在核安全命運(yùn)共同體理念引領(lǐng)下，通過(guò)國(guó)際合作履行相應(yīng)的核安全義務(wù)。

3.1 貫徹最優(yōu)化防護(hù)義務(wù)

核污染水排海方案是日方的單方面選擇，與最優(yōu)化防護(hù)義務(wù)背道而馳。應(yīng)對(duì)各種核污染水處置方案進(jìn)行全面評(píng)估，認(rèn)真貫徹履行最優(yōu)化防護(hù)義務(wù)，采用最佳可行技術(shù)處理，通過(guò)多種方案的比較擇優(yōu)選擇其中的最佳方案。在此前討論的五種處置方案之外，許多專家還提出新建儲(chǔ)水罐長(zhǎng)期儲(chǔ)存、水泥固化等其他處置方案。美國(guó)三哩島核電廠出現(xiàn)核能史上第一次反應(yīng)堆堆芯熔毀事故之后，對(duì)產(chǎn)生的核污染水經(jīng)過(guò)綜合評(píng)估后采取了高溫蒸發(fā)、剩余高濃度核物質(zhì)存儲(chǔ)的水蒸氣排放方式［30］。

通過(guò)采取最佳可行技術(shù)、履行最優(yōu)化防護(hù)義務(wù)來(lái)盡最大努力避免和減少損害在國(guó)際生態(tài)環(huán)境保護(hù)的司法實(shí)踐中已經(jīng)反復(fù)得到實(shí)踐。專業(yè)的國(guó)際環(huán)境保護(hù)組織認(rèn)為，在現(xiàn)階段最好的選擇是在陸地上長(zhǎng)期儲(chǔ)存含有放射性物質(zhì)的污染水，同時(shí)努力開(kāi)發(fā)和應(yīng)用氚的放射性核素的分離和回收技術(shù)。最重要的考慮因素是生活在太平洋沿岸的人們的生計(jì)和健康，以及整個(gè)海洋對(duì)環(huán)境的影響［48］。德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境部長(zhǎng)施特菲·萊姆克在日本計(jì)劃將核污染水排放入海之后發(fā)表聲明明確指出，只有在窮盡一切其他手段后，方能采取這樣的“萬(wàn)不得已方案”［49］。日方應(yīng)重新比較和評(píng)估目前技術(shù)上可以獲得的最可靠處置技術(shù)與方法，包括但是不限于水蒸氣加熱釋放、電解大氣釋放、排入海洋、地層注入、水泥固化和地下掩埋等方案，以貫徹對(duì)核污染水所帶來(lái)核輻射的最優(yōu)化防護(hù)義務(wù)。

3.2 完善合理可行盡量低義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)

歷史上的三哩島和切爾諾貝利核電站事故是核安全改革的催化劑。這些事故之后，核安全法律和規(guī)章變革在國(guó)際和國(guó)家兩級(jí)層面得到強(qiáng)化。福島第一核電站的事故也給世界各國(guó)的核電站安全運(yùn)行和放射性核素的釋放帶來(lái)重大警示，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和協(xié)調(diào)世界范圍內(nèi)的安全標(biāo)準(zhǔn)。原子能機(jī)構(gòu)在事故之后也主張對(duì)安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，并在適當(dāng)時(shí)予以修訂［50］。

對(duì)于安全標(biāo)準(zhǔn)如何修訂？在福島核事故發(fā)生不久的2012 年《核安全公約》締約方第二次特別會(huì)議上，俄羅斯提出的修正案指出在核安全領(lǐng)域的國(guó)際法律標(biāo)準(zhǔn)中存在的不足，并強(qiáng)調(diào)“國(guó)家就應(yīng)當(dāng)動(dòng)用一切資源來(lái)支持核電廠營(yíng)運(yùn)者（營(yíng)運(yùn)組織），以最大程度減輕事故的不利影響”。這里的最大程度減輕事故的不利影響，顯然是包含了盡量低地釋放放射性核素的要求。在切爾諾貝利核事故的處理中，蘇聯(lián)從國(guó)家層面上動(dòng)用資源處理核事故，使得發(fā)生事故的核電站盡量低地向周邊生態(tài)環(huán)境釋放放射性核素［51］。

另一個(gè)《核安全公約》締約方瑞士提出的《核安全公約》修正案試圖設(shè)計(jì)新規(guī)則以有效防止再次出現(xiàn)類似福島核污染水的問(wèn)題［33］。瑞士主張?jiān)谝?guī)定設(shè)計(jì)和建造的第18 條新增4 款，對(duì)包括現(xiàn)有核電廠在內(nèi)的長(zhǎng)期廠外污染的放射性核素釋放進(jìn)行規(guī)定“核電廠的設(shè)計(jì)和建造應(yīng)當(dāng)以防止事故并在一旦發(fā)生事故時(shí)減輕事故的影響和避免造成長(zhǎng)期廠外污染的放射性核素釋放為宗旨”。瑞士的提案還進(jìn)一步要求“這些宗旨還應(yīng)適用于現(xiàn)有電廠”。瑞士認(rèn)為，使“減輕事故影響和避免廠外污染”的規(guī)則在該公約中變得具有法律約束力將是朝著改進(jìn)全球核安全邁出的一個(gè)至關(guān)重要的步驟［52］。這里的長(zhǎng)期廠外污染的放射性核素釋放顯然是可以包括核污染水排放，如前所述福島核污染水雖然經(jīng)過(guò)多核素處理系統(tǒng)處理，但仍然存在大量放射性核素。

《核安全公約》第32 條規(guī)定，公約的修正通過(guò)需出席會(huì)議并參加表決的締約方三分之二多數(shù)票同意作出，其生效需要至少四分之三締約方的批準(zhǔn)。過(guò)高的門檻使得完善《核安全公約》關(guān)于長(zhǎng)期廠外污染的放射性核素釋放的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)尚未通過(guò)。《核安全公約》締約方已將預(yù)防和減輕核事故的放射性后果確定為一個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)。

3.3 通過(guò)多邊合作落實(shí)預(yù)防義務(wù)

核法律中的國(guó)際合作與核能的國(guó)際化有著密切的關(guān)系。國(guó)際合作的目的除了促進(jìn)核能技術(shù)的和平利用之外還包括通過(guò)交流和提高控制危險(xiǎn)、預(yù)防事故、應(yīng)對(duì)緊急情況和減緩任何有害后果的能力來(lái)促進(jìn)和加強(qiáng)全球安全［15］。在福島核污染水處置過(guò)程中，也需要通過(guò)多邊合作落實(shí)預(yù)防義務(wù)。

3.2.1 完善多邊長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)機(jī)制

東京電力公司已經(jīng)正式啟動(dòng)了福島核污染水排海行動(dòng)，并計(jì)劃隨后多次排放核污染水。各國(guó)紛紛表示將加強(qiáng)對(duì)各自管轄下的海域的監(jiān)測(cè)。核污染水不是核電站正常運(yùn)行期間排放廢水。核污染水無(wú)可供遵循的國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)成熟可靠的處理系統(tǒng)，更無(wú)多邊長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)機(jī)制。迄今福島核污染水?dāng)?shù)據(jù)都是日方自行采樣、檢測(cè)和發(fā)布的，作為被監(jiān)督者的日方充當(dāng)起檢測(cè)者，這樣的數(shù)據(jù)當(dāng)然無(wú)法獲得國(guó)際社會(huì)信任。美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》近期發(fā)文稱“只有一個(gè)真正獨(dú)立、國(guó)際和參與型的監(jiān)測(cè)體制，密切涉及到最有可能受到影響的人，才足以確保廢水的釋放是安全和負(fù)責(zé)任的”［53］。此前基于日方提供樣本的實(shí)驗(yàn)室間對(duì)比活動(dòng)，不能充分證明日方檢測(cè)結(jié)果的真實(shí)可靠性，不能等同于利益攸關(guān)方實(shí)質(zhì)參與、長(zhǎng)期有效的國(guó)際監(jiān)測(cè)機(jī)制。日方應(yīng)首先展現(xiàn)解決鄰國(guó)合理關(guān)切的誠(chéng)意，而不將自身監(jiān)測(cè)結(jié)果強(qiáng)加于人。

日本向海洋排放福島核事故污染水史無(wú)前例，事關(guān)各國(guó)重大利益和關(guān)切。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)秘書(shū)處目前所謂的對(duì)日方福島核電站核污染水的監(jiān)測(cè)，沒(méi)有機(jī)構(gòu)理事會(huì)授權(quán)，未經(jīng)成員國(guó)充分討論，只是秘書(shū)處向日方提供的技術(shù)咨詢和支持活動(dòng)，缺乏國(guó)際性和獨(dú)立性。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)應(yīng)履行職責(zé)，盡快建立獨(dú)立高效、鄰國(guó)等利益攸關(guān)方充分實(shí)質(zhì)參與、長(zhǎng)期存在的國(guó)際監(jiān)測(cè)安排，就監(jiān)測(cè)的核素種類、頻率、地點(diǎn)、范圍、報(bào)告等制訂詳細(xì)方案、公布可信數(shù)據(jù)信息并接受監(jiān)督質(zhì)詢。日本官方和國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)都應(yīng)該以嚴(yán)肅、負(fù)責(zé)的態(tài)度作出回應(yīng)。

3.2.2 通知與協(xié)商義務(wù)

通知、協(xié)商義務(wù)是被廣泛認(rèn)可和接受的國(guó)際義務(wù)，其概念與制度性安排體現(xiàn)了國(guó)際環(huán)境法的原則、理念與價(jià)值，被認(rèn)為是在跨界背景下開(kāi)展合作的最低要求［54］。日本政府在核污染水排海問(wèn)題上，尚未正式進(jìn)行通知、開(kāi)展協(xié)商，就多次聲稱“夏季啟動(dòng)排放這一計(jì)劃沒(méi)有改變”。日本在履行通知與協(xié)商等程序性義務(wù)方面，顯然沒(méi)有盡職盡責(zé)，更談不上滿足國(guó)際法在這個(gè)問(wèn)題上對(duì)國(guó)家“恪盡職守”的要求［21］。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)作出的綜合評(píng)估報(bào)告也局限于日本國(guó)內(nèi)部分運(yùn)營(yíng)主體與監(jiān)管主體間的通知和協(xié)商，也未能充分關(guān)注國(guó)際通知與協(xié)商義務(wù)。綜合評(píng)估報(bào)告未能獲得理事會(huì)的授權(quán)，未能正式通報(bào)利益攸關(guān)國(guó)家。日本官方應(yīng)及時(shí)地將核污染水處置的信息通知包括周邊鄰國(guó)在內(nèi)的各利益攸關(guān)方，并與這些國(guó)家、國(guó)際組織開(kāi)展充分、有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的協(xié)商，以善意履行其應(yīng)負(fù)擔(dān)的國(guó)際義務(wù)。

3.2.3 定期進(jìn)行審查評(píng)估

環(huán)境法學(xué)的原理表明，影響評(píng)估不僅需要在規(guī)劃和項(xiàng)目開(kāi)始之前進(jìn)行和完成，而且還需要貫穿在整個(gè)規(guī)劃和項(xiàng)目的持續(xù)周期過(guò)程中，結(jié)束后也應(yīng)持續(xù)進(jìn)行影響后評(píng)估。大多數(shù)現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題從生物多樣性的喪失到氣候變化，都是由許多行動(dòng)的復(fù)雜聚集和相互作用造成的［55］。環(huán)境影響評(píng)估應(yīng)考慮了核污染水排放可能導(dǎo)致放射性物質(zhì)累積的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。國(guó)家有責(zé)任確保對(duì)其具有潛在重大環(huán)境影響的活動(dòng)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)和項(xiàng)目后評(píng)估的義務(wù)，而日本至今沒(méi)有拿出具體可行的核查與監(jiān)督安排。福島核污染水排海過(guò)程將持續(xù)30 年乃至更久，日本方面與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)僅進(jìn)行一次環(huán)境影響評(píng)價(jià)顯然是不夠的。應(yīng)定期全面進(jìn)行審查評(píng)估。

4 結(jié) 語(yǔ)

“核安全，牽系人類命運(yùn)的大事”。《核安全公約》在序言中重申核安全的責(zé)任由對(duì)核設(shè)施有管轄權(quán)的國(guó)家承擔(dān)，此外在條款中還規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)、許可證持有者的責(zé)任。《基本安全原則》序言中也強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管核安全和輻射安全是國(guó)家責(zé)任。然而，在這些概括性的規(guī)定之外，并無(wú)如何承擔(dān)責(zé)任的可實(shí)施規(guī)則。這種狀況也與國(guó)際責(zé)任法發(fā)展總體狀況滯后的特性保持一致。國(guó)際法律義務(wù)與責(zé)任主要靠國(guó)家自身的力量來(lái)促動(dòng)，國(guó)際法的運(yùn)行決定于國(guó)家的意愿和實(shí)力［56］。日方應(yīng)重新審視核污染水排放入海的錯(cuò)誤決定，盡快撤銷問(wèn)題做法，回到切實(shí)履行其應(yīng)該承擔(dān)的最優(yōu)化防護(hù)義務(wù)、預(yù)防義務(wù)和合理可行盡量低等國(guó)際法義務(wù)的正道上來(lái)。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)亦根據(jù)其自身制定的核安全原則，遵守《核安全公約》《基本安全原則》等條約文件所規(guī)定的核安全原則規(guī)則，認(rèn)真完成自身職責(zé)、積極履行相應(yīng)的義務(wù)。當(dāng)今世界的所有國(guó)家和國(guó)際組織均存在于核安全命運(yùn)共同體之中，應(yīng)在共同體理念下相向而行，而非一意孤行。隨著福島核污染水排放入海的排放行動(dòng)正式開(kāi)啟，對(duì)生態(tài)環(huán)境和人類健康的影響已經(jīng)由討論變成實(shí)際行動(dòng)，世界各國(guó)與各國(guó)人民可以根據(jù)國(guó)際法的特點(diǎn)，通過(guò)國(guó)際法上的自助的方式維護(hù)自身合法權(quán)益，讓那些片面追求自身私利而忽視核安全人類命運(yùn)共同體的國(guó)家和組織既在輿論上受到譴責(zé)也在利益方面付出代價(jià)，從而回到切實(shí)履行相應(yīng)國(guó)際法義務(wù)的正確軌道上來(lái)。